政府危機(jī)管理

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摘要：和諧社會(huì)是一個(gè)穩(wěn)定、善治、可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)。危機(jī)事件的爆發(fā)，不僅嚴(yán)重威脅人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全，而且直接影響政府的形象和公信力。因此，不斷完善、提升政府的危機(jī)管理體系和應(yīng)對(duì)能力，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的重要保障。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；危機(jī)；政府；危機(jī)管理

1.和諧社會(huì)是對(duì)政府危機(jī)管理能力的嚴(yán)峻考驗(yàn)

黨的十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》提出了建設(shè)和諧社會(huì)的思想，指明了中國(guó)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)的方向。建設(shè)和諧社會(huì)是我們時(shí)展的要求，也是時(shí)展的必然，它需要我們從更深的層次去研究和把握。[1]在理論上，使我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體布局，由發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義先進(jìn)文化三位一體，擴(kuò)展為包括社會(huì)主義和諧社會(huì)在內(nèi)的四位一體。[2]

安定、有序、公正、充滿(mǎn)活力是和諧社會(huì)的顯著特征，能否實(shí)現(xiàn)這些指標(biāo)是對(duì)政府管理效能的嚴(yán)峻考驗(yàn)。2004年，我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值突破1000美元，進(jìn)入“非穩(wěn)定狀態(tài)”的頻發(fā)期，比較容易造成社會(huì)失序、經(jīng)濟(jì)失調(diào)、心理失衡等社會(huì)問(wèn)題。由于這類(lèi)事件可能?chē)?yán)重危害社會(huì)公共安全，損害社會(huì)公共利益，如果得不到及時(shí)、妥善的處置，情節(jié)輕的可能造成人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，性質(zhì)嚴(yán)重的甚至可以影響到國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定。因此，危機(jī)事件的處理成為政府工作的重要內(nèi)容，危機(jī)管理也就自然成為政府的一項(xiàng)重要職能，這是由政府的性質(zhì)和目的決定的。政府與企業(yè)不同，企業(yè)是在私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通過(guò)價(jià)格機(jī)制，輔以行政、法律手段，獲取利潤(rùn)最大化。企業(yè)危機(jī)管理旨在有效防御危及企業(yè)形象和生存的事件發(fā)生，即使危機(jī)在所難免，也應(yīng)當(dāng)把財(cái)產(chǎn)損失降低到最小。而政府主要在公共領(lǐng)域，以行政手段和法律手段為主，輔以經(jīng)濟(jì)手段，目的是為了增進(jìn)社會(huì)公平和公共利益。政府危機(jī)管理是政府針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的管理，旨在通過(guò)提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見(jiàn)能力和危機(jī)發(fā)生后的救治能力，及時(shí)、有效處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信任。能否有效地處理危機(jī)事件，是判斷各級(jí)政府能力的關(guān)鍵指標(biāo)之一。

2.有關(guān)危機(jī)管理研究的梳理

危機(jī)管理研究最早興起于20世紀(jì)60年代，是國(guó)際危機(jī)研究的分支，是國(guó)際政治和戰(zhàn)略研究的重要內(nèi)容之一。當(dāng)時(shí)美蘇兩大軍事集團(tuán)間的對(duì)抗和危機(jī)曾數(shù)次將人類(lèi)社會(huì)拖到核戰(zhàn)爭(zhēng)的邊緣。特別是在古巴導(dǎo)彈危機(jī)之后，美蘇雙方開(kāi)始充分意識(shí)到危機(jī)失控的危險(xiǎn)，以后有關(guān)危機(jī)的理論和危機(jī)管理的研究開(kāi)始受到重視。從某種意義上講，危機(jī)管理理論主要起始于研究核戰(zhàn)爭(zhēng)陰影下復(fù)雜的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)過(guò)程。[3]

隨著核戰(zhàn)爭(zhēng)陰影的消退，各國(guó)把注意力由軍事轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的綜合實(shí)力的較量上。密切的國(guó)際交往和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有關(guān)危機(jī)理論的研究正在向著更多的領(lǐng)域擴(kuò)展。除了國(guó)際危機(jī)之外，還有國(guó)內(nèi)政治危機(jī)、社會(huì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)（財(cái)政、金融方面的震蕩）以及各種重大災(zāi)情和事故、突發(fā)事件等。20世紀(jì)80年代，危機(jī)管理在企業(yè)得以迅速發(fā)展。因?yàn)樵S多企業(yè)認(rèn)識(shí)到，面對(duì)不確定的和急劇變化的市場(chǎng)環(huán)境，它們的風(fēng)險(xiǎn)、脆弱性增大了。財(cái)務(wù)分析法（包括比率分析法、趨勢(shì)分析法、績(jī)效分析法）、管理評(píng)價(jià)法、顧問(wèn)咨詢(xún)法、無(wú)缺點(diǎn)管理法，這些預(yù)防企業(yè)危機(jī)的方法便應(yīng)運(yùn)而生。企業(yè)危機(jī)管理理論的重要貢獻(xiàn)在于提出許多防范危機(jī)的具體方法，豐富了危機(jī)管理研究的內(nèi)容，使危機(jī)管理從公共領(lǐng)域擴(kuò)展到私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域，但前者占有主要地位。

3.健全政府危機(jī)管理體系為構(gòu)建和諧社會(huì)奠定基礎(chǔ)

3.1預(yù)警機(jī)制

預(yù)警機(jī)制的主要功能在于通過(guò)信息情報(bào)監(jiān)控系統(tǒng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)事件的端倪，及時(shí)預(yù)警信號(hào)，為早期化解和嚴(yán)陣以待奠定基礎(chǔ)，最大限度地避免倉(cāng)促應(yīng)戰(zhàn)、混亂應(yīng)戰(zhàn)等不良管理現(xiàn)象。日常管理應(yīng)注意細(xì)節(jié)的漏洞，因?yàn)榍Ю镏桃灿锌赡軞в谙佈āＵ畱?yīng)當(dāng)建立一套行之有效的防范與干預(yù)系統(tǒng)，將一切可能導(dǎo)致危機(jī)的事件一一列出，確立危機(jī)發(fā)生的指標(biāo)體系，對(duì)這些方面實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)控；在此基礎(chǔ)上，擬訂、完善多種應(yīng)急預(yù)案并形成信息庫(kù)，通過(guò)一個(gè)有效的和通暢的信息采集和傳遞平臺(tái)，做到“防患于未然”。

3.2危機(jī)處理機(jī)制

危機(jī)處理是危機(jī)管理的至關(guān)重要的中間環(huán)節(jié)，既要迅速有效地做出許多決策，又要處理好方方面面的關(guān)系，直接影響到危機(jī)管理的成敗。需要處理的問(wèn)題包括：

首先,負(fù)責(zé)人要親臨現(xiàn)場(chǎng)。這不僅表明政府對(duì)危機(jī)事件的責(zé)任和重視，也便于與各方溝通，實(shí)施有效決策，起到鼓舞人心的作用。在美國(guó)的“911”事件中，紐約市市長(zhǎng)朱利安尼的表現(xiàn)堪稱(chēng)卓越。他站在世貿(mào)中心的廢墟上，調(diào)度消防、警察和搜救人員，向遇難者家人致哀，自始至終處在媒體的聚光燈下，應(yīng)付自如地回答問(wèn)題，竭盡所能地向公眾報(bào)告消息。曾有謠言說(shuō)，第一個(gè)塔樓坍塌時(shí)市長(zhǎng)已經(jīng)殉職，公開(kāi)露面就顯得更加重要。

第二，要及時(shí)控制危機(jī)局勢(shì)。危機(jī)一旦發(fā)生，時(shí)間因素極為關(guān)鍵。決策者必須避免優(yōu)柔寡斷、過(guò)度分析的傾向，在科學(xué)的危機(jī)信息調(diào)查和準(zhǔn)確的危機(jī)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，要能把握機(jī)遇和及時(shí)控制，否則就有可能造成更大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。俄羅斯總統(tǒng)普京在2002年10月的莫斯科人質(zhì)事件中反應(yīng)快速、行動(dòng)果斷，表現(xiàn)出了高超的危機(jī)處理能力。第三，加強(qiáng)各部門(mén)之間的合作。危機(jī)管理通常不是一個(gè)政府部門(mén)就能夠有效完成的，在很多情況下，它都需要多個(gè)部門(mén)的緊密合作。我國(guó)現(xiàn)階段，部門(mén)之間往往各自為政，缺乏危機(jī)的綜合協(xié)調(diào)，決策常常由各個(gè)部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)單獨(dú)做出，很難實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)協(xié)同。因此，很有必要在政府內(nèi)部設(shè)立一個(gè)常設(shè)的權(quán)威的、具有獨(dú)立地位的凌駕于各職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)之上的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，在危機(jī)發(fā)生的時(shí)候，縱向、橫向部門(mén)之間能夠積極溝通，通力配合。

最后，危機(jī)管理者要妥善使用新聞媒體的力量。一方面，要和媒體合作，做媒體的盟友和合作者，利用新聞媒體宣傳，闡釋危機(jī)管理政策，掌握新聞媒體的輿論導(dǎo)向；另一方面，要控制謠言的誤導(dǎo)，保持一個(gè)權(quán)威的主流的聲音。[4]

3.3支持機(jī)制

主要包括財(cái)政支持機(jī)制與社會(huì)支持機(jī)制。應(yīng)對(duì)危機(jī)需要充足的資金、物資和裝備為后盾。從理論設(shè)計(jì)的角度看，公共財(cái)政的支持機(jī)制應(yīng)包括以下內(nèi)容：

3.3.1目標(biāo)系統(tǒng)

財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體情況具體分析，因地制宜地設(shè)立多個(gè)具體目標(biāo)，構(gòu)成目標(biāo)系統(tǒng)，據(jù)此制定短、中、長(zhǎng)期計(jì)劃，從而準(zhǔn)確把握財(cái)政支持的力度和方向。同時(shí)，危機(jī)進(jìn)入不同階段，工作重點(diǎn)也要發(fā)生相應(yīng)變化。

3.3.2決策系統(tǒng)

主要解決在危機(jī)狀態(tài)下財(cái)政權(quán)力的界定問(wèn)題，如立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門(mén)的授權(quán)和國(guó)務(wù)院對(duì)財(cái)政部的授權(quán)等。再如調(diào)整預(yù)算的權(quán)力，平時(shí)狀態(tài)歸立法機(jī)構(gòu)，緊急狀態(tài)下應(yīng)該授予行政部門(mén)，在危機(jī)狀態(tài)下的財(cái)政權(quán)力無(wú)論是縱向還是橫向都應(yīng)該趨向集中。

3.3.3動(dòng)員系統(tǒng)

針對(duì)危機(jī)的程度和目標(biāo)選擇不同的財(cái)政手段或工具，并做不同的使用。一般來(lái)說(shuō)，可供選擇的應(yīng)急工具主要有以下幾種：預(yù)備費(fèi)、稅費(fèi)、內(nèi)債、轉(zhuǎn)移支付、征用、政府資產(chǎn)、外債等。

3.3.4反饋系統(tǒng)

鑒于不同的危機(jī)，需要監(jiān)測(cè)、分析和反饋的對(duì)象是不一樣的，如面對(duì)金融危機(jī)主要監(jiān)測(cè)和分析的是居民心理和主要經(jīng)濟(jì)參數(shù)，而對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)，政府救助的效果、社會(huì)各方的反應(yīng)和評(píng)價(jià)是主要的監(jiān)測(cè)分析對(duì)象。財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)各方反饋的意見(jiàn)和要求，科學(xué)地進(jìn)行分析，加強(qiáng)財(cái)政的薄弱環(huán)節(jié)，促使資金迅速到位，提高其使用效率。

就社會(huì)支持機(jī)制而言，廣泛動(dòng)員社會(huì)各方力量，在危機(jī)管理中也相當(dāng)重要。在城市，要高度重視社區(qū)管理委員會(huì)的合作。在農(nóng)村，要高度重視村民委員會(huì)建設(shè)，把危機(jī)管理的各項(xiàng)措施貫徹落實(shí)到千家萬(wàn)戶(hù)。同時(shí)，政府要全面培育鼓勵(lì)非政府組織發(fā)展的社會(huì)氛圍。政府還有責(zé)任加強(qiáng)與國(guó)際的溝通和合作，積極爭(zhēng)取國(guó)際性的組織和地區(qū)性的組織在資金、人員、技術(shù)、教育等方面的培訓(xùn)，以及道義上的支持，降低危機(jī)救治成本。

4.善后機(jī)制

經(jīng)歷危機(jī)后，社會(huì)公眾的心理往往呈現(xiàn)反彈和低落的狀態(tài)，表現(xiàn)出各種方式。[5]政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)各種媒體，進(jìn)行宣傳、教育、穩(wěn)定民眾情緒。建立巨災(zāi)保障制度和巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，對(duì)災(zāi)民進(jìn)行救濟(jì)，同時(shí)，盡快推動(dòng)社會(huì)正常的企業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序，及時(shí)提供民眾生活日常和急需物品，保障公眾的正常生活。

建立相關(guān)立法保障的獎(jiǎng)懲制度，要杜絕少數(shù)國(guó)家公務(wù)員在處理重大危機(jī)事件中玩忽職守。應(yīng)消除體制上的弊病，建立必要的獎(jiǎng)懲制度，并用相關(guān)的立法來(lái)加以保障。對(duì)于面臨危機(jī)挺身而出，勇于承擔(dān)責(zé)任，做出巨大貢獻(xiàn)和犧牲的個(gè)人予以獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于失職官員，只有追究到底，才能對(duì)全體政府官員起到警示作用。

綜上，社會(huì)主義和諧社會(huì)意味著人與自然、人與人、人與社會(huì)之間的和諧發(fā)展。危機(jī)的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)生活偏離正常軌道，對(duì)公共安全與社會(huì)穩(wěn)定造成負(fù)面影響。政府必須履行管理公共事務(wù)的職責(zé)，建立健全危機(jī)管理體制，盡力消除種種不和諧的因素，提高處理和應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，迎接新時(shí)期的各種挑戰(zhàn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定[N].人民日?qǐng)?bào).2004-09-27(1、2版).

[2]吳俊杰，張紅.中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)問(wèn)題報(bào)告[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2005，p7.

[3]胡平.國(guó)際沖突分析與危機(jī)治理研究[M].北京：軍事譯文出版社,2003，p149.

[4]薛瀾等.危機(jī)管理——轉(zhuǎn)型期中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2003，p120-127.

[5][美]勞倫斯·巴頓.組織危機(jī)管理[M].符彩霞譯.北京：清華大學(xué)出版社，2002.,p303-305.