都市地下管線管理規劃
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城市地下管線規劃作為城市規劃的組成部分，依附于城市總體規劃，與城市規劃的法規體系基本相同，即作為城市地下管線規劃行政的依據的城市法律規范體系。
（一）我國城市規劃法制建設歷史回顧
新中國成立以來，我國城市規劃的法制建設大致經歷了以下的過程：上世紀50年代，我國學習前蘇聯的經驗，頒布了《城鄉規劃編制辦法》；1978年全國城市工作會議，中央了《關于加強城市建設工作的意見》；1984年國務院頒布《城市規劃條例》；1989年12月26日，七屆全國人大常委會表決通過《城市規劃法》并正式頒發，1990年4月1日，《城市規劃法》正式施行；2007年10月28日，十屆全國人大常委會表決通過《城鄉規劃法》并正式頒發，2008年1月1日，《城鄉規劃法》正式施行。
（二）城市地下管線規劃法規體系
1、城鄉規劃法
《中華人民共和國城鄉規劃法》是國家法律，主要協調城鄉空間布局，調整城鄉規劃與經濟社會、城市建設及發展過程中的各項關系。通過它，確立了城鄉規劃法規與其他法律法規之間的相互關系；確立城市規劃編制、審批的各類主體，建立城市規劃行政的程序和框架；確定對違法行為的處置方式及執行主體；確立政府行政部門執行城市規劃的職權范圍及相應的運作機制。
2、城市規劃實施性行政法規
主要是根據國家城市規劃法建立國家整體的城市規劃編制和實施的行政組織及相應的行政行為。其中包括：國家和地方政府的各級城市規劃行政主管部門的職責、權力和義務；中央和地方各級行政部門之間的相互關系以及在城市規劃實施過程中的相互分工和協作；制定城市規劃和城市規劃實施管理的基本程序和主要原則；明確政府城市規劃管理的操作過程及運作機制的互動關系。如建設部制定的《城市規劃編制辦法》、《城市地下管線工程檔案管理辦法》、《城市黃線管理辦法》等。
3、地方城市規劃法規
地方城市規劃法規，由地方立法部門根據國家城市規劃法和相關的法律法規，結合地方社會、政治、經濟、文化等方面的具體情況，明確地方城市規劃制度的具體框架，劃分地方立法、行政、司法等部門之間的分工和協作，用來確定地方城市規劃行政管理部門的基本組織和相應的職責權限，明確當地規劃編制、實施的具體程序和原則，建立城市規劃法規與地方法規之間的相互協同關系，對違法行為處置的主體和相應的量度原則等。如《北京市城市規劃條例》、《吉林省城市規劃條例》、《吉林市城市規劃管理條例》等。
4、城市規劃行政規章
包括國家和地方城市規劃行政主管部門制定的、有關保證城市規劃順利開展的規章制度。該類法規應當能夠覆蓋城市規劃過程中所涉及的城市規劃部門內部、城市規劃部門與社會各部門及個人與城市規劃直接相關的所有行為。確立這些行為合法化的途徑、界限、組織機制和相應的原則，對違法行為進行處置的程序和量度標準等；同時應當包括城市規劃編制和城市規劃實施的依據、決策途徑和相應的行政措施。
5、城市地下管線規劃相關的法律法規
城市地下管線規劃與城市的建設和發展過程中的其他所有行為密切相關，既受到規范這些行為的法律法規的制約，同時也對這些行為進行規范。與其相關的法律法規主要有：《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國文物保護法》、《中華人民共和國環境保護法》，以及《中華人民共和國城市道路管理條例》、《中華人民共和國城市綠化管理條例》等。同時，城市地下管線規劃作為政府行為，必須符合國家的行政法律的有關規定，包括：《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》等。
6、城市地下管線規劃技術標準與技術規范
城市地下管線規劃技術標準與技術規范是城市地下管線規劃行政的技術依據和城市地下管線規劃管理具有合法性的客觀基礎。它的內容應當能夠覆蓋地下管線規劃過程中所有的、一般化的技術行為。技術標準與技術規范同樣包括國家和地方兩個層次。地方性的技術標準與規范可以與國家的技術標準與規范重疊，并根據地方條件作出相應的修正。
（三）城市地下管線規劃的行政權力、行政行為及實施管理體制
城市地下管線規劃的運作與公共政策、公共干預密切相關，是一種政府的行為。根據現代行政法制的原則，城市地下管線規劃管理的各項行為都要有法律的授權，并依法施行管理。法國學者拉卡茲（Jean-PaulLacaze）說過，“人們可以對城市規劃進行更深入的理論分析，但是為此必須同意將它作為權力行為來研究，以便理清政治管理的決策、意識形態和專業實踐經驗各個范疇之間的關系”。對城市及城市地下管線的建設和管理是城市政府的一項主要職能，與行政權力密切相關。城市地下管線規劃作為城市政府的一項職能，其行政權力來源于立法授權。《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及其他的有關行政法律賦予了各級政府領導和管理城鄉建設的權力。《中華人民共和國城鄉規劃法》賦予了城市政府及其城鄉規劃主管部門在審批、實施城市地下管線規劃及城市地下管線規劃行政執法方面的種種必要權力。1990年施行的《中華人民共和國城市規劃法》及其相關法規和配套法規，已經使各級城市規劃行政主體獲得了相應的授權。《城鄉規劃法》實施時間雖然不長，與其配套的法規還有待完善，但已經在原有基礎上進一步明確了城市地下管線規劃管理的原則、內容和程序。行政行為是行政主體行使國家行政權力，對國家行政事務進行管理并產生法律效果的行為。作為城鄉建設工作的重要環節，城市地下管線規劃管理權由被憲法和法律賦予職權的中央和地方人民政府及城鄉規劃行政主管部門行使。城市地下管線規劃行政行為具有以下特征，一是規劃行政主體的行為；二是規劃行政主體對城市地下管線規劃進行管理的行為；三是產生法律效果的行為。由于行政行為是一種依法行為，所以行政行為的內容必然都是對權力和義務的規定，也就是行政行為對一定權力和義務或法律事實的影響。在城市地下管線規劃的編制、實施過程中，城市地下管線規劃行政行為主要有以下幾個方面的內容，一是設立權力和義務；二是撤消權力和免除義務；三是變更法律地位；四是確認法律事實。城市地下管線規劃實施管理，就是按照法定程序編制和批準的規劃，依據國家和各級政府頒布的城市地下管線規劃管理有關法規和具體規定，采用法制的、社會的、經濟的、行政的和科學的管理方法，對城市地下管線的建設活動進行統一的安排和控制，保證城市地下管線規劃的目標以及城市總體規劃的目標得以實現。《中華人民共和國城鄉規劃法》為我國城市地下管線規劃的實施管理體制提供了法定依據，該法還授權省、自治區和直轄市的人民代表大會常務委員會可以依法制定各地的實施細則。目前，我國正處于經濟轉型的關鍵時期，政府職能也在發生著轉變，城鄉規劃體系也在悄然變革，以適應經濟發展的需要。盡管我國各地在城市地下管線規劃實施的管理細節方面略有不同，但基本程序還是一致的，基本按如下程序實施：一是工程建立依據，主要有工程計劃依據、規劃依據、法規依據和經濟技術依據。二是報建審批，這是城市地下管線規劃實施管理的關鍵程序，是對建設用地和建設工程的超前服務，經受理審查、現場踏勘、征詢相關部門意見等環節后，審批下發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證的過程。最后，簽發建設用地和建設工程規劃許可證絕非是城市地下管線規劃實施管理的終結。城市地下管線規劃行政主管部門還必須負責對建設項目規劃審批后的檢驗和監督檢查工作，對違法建設行為要依法進行處罰。
（四）《城鄉規劃法》的實施對地下管線規劃管理的影響
《城鄉規劃法》通篇強調了政府及其規劃主管部門在城鄉規劃編制、實施、修改和城鄉規劃監督檢查各階段的職責，明確了相應的法律責任，加大了對行政權力的監督制約，這是我國現行的行政法領域的一次突破。一是在政府的規劃職責、行政程序補償賠償責任、法律責任等方面做出了嚴格規定。二是強化了對行政權力的監督制約，明確了在規劃編制、審批、修改和實施等全過程的人大監督。上級行政部門監督以及全社會公眾監督的法律權力和義務，為形成完善的城鄉規劃監督機制提供了法律保障。這些新增內容，不僅有利于增強城鄉規劃的權威性、嚴肅性，減少規劃隨意調整，不按規劃實施建設等行為，還可減輕城鄉規劃主管部門面臨的各種壓力，杜絕暗箱操作等現象。《城鄉規劃法》較《城市規劃法》在對城市地下管線規劃工作中存在的規劃執行難，違法處罰標準等問題細化了不同主體的不同法律責任，提出了具體的解決辦法，加大了處罰力度，進而能進一步遏制違法建設行為。《城鄉規劃法》的實施，將對城市地下管線規劃管理工作帶來新的歷史機遇。
二、我國大部分城市地下管線規劃管理的基本情況
（一）規劃管理機構的歷史沿革
新中國成立后，我國于1952年成立了最早的國家規劃管理機構，即建工部城市建設局。1955年，該局改為國家城市建設總局，為國務院直屬機構。1956年，撤銷城建總局，設立了城市建設部。“”期間建工部撤銷。1979年中央批準成立國家建設總局。1982年全國人大正式批準國家建委、國家建工總局、國家建設總局等單位合并成立城鄉建設環境保護部。1988年3月，該部改名為建設部。1998年，經全國人民代表大會批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》（國發〔1998〕5號），設置建設部，是負責建設行政管理的國務院組成部門。其主要職能包括：研究擬定城市規劃、村鎮規劃、工程建設、城市建設、市政公用事業的方針、政策、法規，以及相關的發展戰略、中長期規劃并指導實施；指導全國城市規劃、村鎮規劃、城市勘察和市政工程測量工作；負責國務院交辦的城市總體規劃和省域城鎮體系規劃的審查報批；參與土地利用總體規劃的審查；管理城市建設檔案等。目前，國家城市地下管線規劃行政主管部門是住房與城鄉建設部城鄉規劃司及城市建設司，其職責分別為：城鄉規劃司：研究擬定全國城市發展戰略及城市、村鎮規劃的方針、政策和規章制度；組織編制和監督實施全國城市和村鎮體系規劃；負責國務院交辦的城市總體規劃、省域城鎮體系規劃的審查報批；參與土地利用總體規劃的審查；承擔對歷史文化名城相關的審查報批和保護監督工作；指導全國城市規劃執法監察；指導城市和村鎮規劃；指導城市地下空間的開發利用。城市勘察和市政工程測量工作；擬定規劃單位的資質標準并監督執行；提出城市規劃專業技術人員職業資格標準。城市建設司：研究擬定城市建設和市政公用事業的發展戰略、中長期規劃、改革措施、規章；指導城市供水節水、燃氣、熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛工作；指導城市規劃區的綠化工作；負責對國家重點風景名勝區及其規劃的審查報批和保護監督工作；指導城市規劃區內生物多樣性工作；指導城市規劃區內地下水的開發利用與保護；指導城市市容環境治理和城建監察。
（二）規劃管理體制
城市規劃管理體制可以簡單地分為中央集權和地方自治兩種，而我國根據自己的國情，采取的是一種介乎二者之間的混合型管理體制。我國城市規劃體系實行的是雙重領導，即既有規劃系統上下級的垂直領導（縱向），又有規劃管理部門所屬地方政府的領導（橫向），其中縱向為：中央（建設部、國土資源部）—省級（省建設廳、直轄市規劃委員會或規劃管理局）—地市級（獨立規劃局；或與國土局合署（沈陽市規劃和國土資源局）；城建局；城市建設委員會等）；其橫向則為所在地區政府的領導。
三、我國城市地下管線規劃管理的公共政策與公共管理屬性
（一）公共政策、公共管理及公共產品的概念
公共政策是政府為了解決和處理公共問題，達成公共利益或公共目標，經過政治過程所發展出來的原則、方針、策略、措施和辦法。在現代社會，公共問題層出不窮，且問題愈加復雜，性質越來越嚴重，對其解決和處理亦更加趨于艱難。政府如何及時發現公共問題，提出行動方案，從而化解問題，以保證國泰民安，社會和諧，應該說是當今政府公共管理面臨的一大難題，也是公共管理的重要職責所在。公共政策的定義，可謂是多種多樣，不勝枚舉。有學者從廣義的角度去界定公共政策，戴伊認為“公共政策是政府所選擇去做或不做的任何事情”；也有學者從狹義的角度去界定公共政策，認為公共政策是“執行公共計劃以實現社會目標的政治決定”（CochranandMalone）；政治學家伊斯頓則認為，公共政策是政府對社會上的價值所做的權威性的分配；也有的認為公共政策是指政府解決公共問題的規范、措施和方法。我國權威教材《公共管理學》對它的定義為：公共政策是公共權威當局，為解決某項公共問題或滿足某項公眾需要，所選擇的行動方案或不行動。所謂公共管理，它是以政府為核心的公共部門整合社會的資源，廣泛運用政治、法律、管理、經濟等方法，強化政府的治理能力，從而達到提高政府績效和服務品質的目的。公共管理具有以下特點：公共管理承認政府部門治理的正當性；強調政府對社會治理的主要責任；強調政府、企業、公民和社會的互動以及在處理社會及經濟問題中共同承擔的責任；強調多元價值；強調政府績效的重要性；既重視法律及制度建設，又關注管理戰略及方法；以公共利益為目標。公共管理機構的職能則主要包括：計劃職能、組織職能、協調職能和控制職能。公共產品則是相對那些可以劃分為企業或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人產品而言的共享性物資產品和服務項目。隨著社會文明與現代化程度的提高，公共產品日益豐富，如公路、橋梁、排水管線、城市綠地、廣播電視、國家安全、基礎教育、自然科學與公共技術成果以及其他社會福利項目等。可見公共產品已不是通常意義上的物質產品，更嚴格地說它是一種公共服務。西方經濟學者一般將企業消耗的物質生產資料和個人消費的物質生活資料稱為私人產品，而將那些非物質形態的、社會全體成員共享的生存和發展需要的服務型項目以及公共生活環境條件稱為公共產品。
（二）城市地下管線的公共經濟性分析
在市場經濟條件下，產品之間總是存在差別的，存在著不同程度的不可替代性；另一方面，一些交易成本也會阻礙資源的自由轉移。這些因素都會增強個別生產廠家影響市場的能力，削弱市場的競爭性。在城市地下管線系統中，一些行業如通訊、電力、供水、燃氣等，可以通過大規模生產來降低單位成本，提高收益，一旦占據了一定的市場，實現了規模經濟，就會阻礙潛在競爭者的進入。在城市地下管線中，既有完全的非競爭性和排他性的“純公共產品”，這類產品必須由政府投資，如雨排水管線、污排水管線等；也有所謂的“準公共產品”，如供水管線、燃氣管線、有線電視管道等；還有“競爭性產品”，如存在競爭者的供熱管線、通訊光纜等。
1、城市地下管線的雙重性和效益特性
城市地下管線大部分是介于非經營性和純經營性之間的城市基礎設施。既有為社會發展服務的公益性成分，也有可以通過運營獲得經濟效益，甚至是可以競爭的一面，既有公共性的一面，又有盈利性的一面。城市地下管線產品競爭性與公用性、盈利性與非盈利性之間，以公用性和非贏利性為主。其公共性主要體現在兩方面：一是任何一項城市地下管線工程都不僅僅是為某個部門、企業或個人而特設的，而是為城市的整體功能提供的社會化服務。二是城市地下管線的服務對象既有企業也有居民。據資料顯示，城市自來水的30%，燃氣的50%用于居民生活服務，而其余的均為企業物質生產服務。城市地下管線的公共性決定了其社會效益高于經濟效益，間接效益大于直接效益，整體效益先于局部效益，長期效益重于短期效益，不可計量效益多于可計量效益。
2、城市地下管線運行的協調性與系統性
城市地下管線是一個有機的綜合系統，也是城市內部一個相對獨立的子系統，作為一個子系統，其本身又是由分類次子系統組成的。城市地下管線的自身系統性決定了其運行的系統性，又決定了其必須具有協調性，才能保證城市功能的正常發揮。其協調性表現為城市地下管線必須與城市經濟發展水平、城市總體規劃、人口規模等保持協調發展，各分類次子系統的功能要相互匹配。
3、城市地下管線規劃、建設的超前性與形成的同步性
首先，城市地下管線規劃在時間上具有超前性，作為城市生存和發展的前提，城市地下管線規劃必須先行。其次，是容量上的超前性。隨著城市化進程的加快，城市對各類地下管線的需求會越來越高，但地下管線的建設由于工期長、涉及面廣等原因，不可能隨意地變動和實施。因此，其規劃和建設必須具有前瞻性和超前性。“馬路拉鏈”是大家比較熟悉的現象，其根源就是在修建城市道路時，地下管線沒有按照規劃超前性原則一次建成。重復施工，既浪費了人力和物力，又影響了市容。城市地下管線形成的同步性是指城市地下管線是要與其他相關設施相配套的，只有如此才能形成服務合力。地下管線建設過分超前于其他相關設施會造成無謂的投資閑置和浪費，而滯后又會影響服務合力和整體效能的發揮，因此地下管線建設必須在時間和計劃安排上具備形成同步性。
4、資金回收的長期性與間接性
城市地下管線的運行和管理，主要是為了提高城市的發展條件和滿足城市的正常運轉，增進城市的總體效能。除個別項目外，大多數地下管線的投資費用不可能從其運行中直接收回。根據國際調查資料顯示，通信事業的總效益中，直接效益僅占5%－10%，間接效益卻能高達90%－95%。一次性投入大，使用期限長，設施建設的社會效益、經濟效益和環境效益在短期內難以得到反映，只有通過一段長期的使用和運營才能表現出來。
四、政府在城市地下管線規劃管理中的角色
市場經濟體制下，政府對城市地下管線的管理和經營與計劃經濟時代有很大的不同：
（一）政府是城市地下管線規劃管理的權力主體
政府始終是城市地下管線合理規劃及建設的協調者。城市的可持續發展和功能定位等問題不僅關系城市自身的發展，也直接影響到區域的發展和穩定，乃至國家的前途和命運。因此，城市地下管線規劃管理就顯得極為重要。城市地下管線規劃管理隸屬于公共權力的范疇，必須由政府代表人民群眾行使這一權力。
（二）政府是城市地下管線建設項目的投資主體之一
由于城市地下管線的公益性和非排他性，政府就成為提供其建設資金的主體和中介。從國際經驗來看，大約90%的基礎設施基金來自政府。政府介入城市地下管線類設施建設與經營的方式無外乎有兩種，即政府直接投資并控制運營企業生產和政府投資但間接調控運營企業生產。政府應該對非經營性和社會效益大的項目完全納入政府預算。
五、我國城市地下管線規劃管理的行政體制環境與社會功能分析
所謂城市地下管線規劃的社會功能，是指其在社會生活各個方面所發揮的作用。從公共政策的角度考察，城市地下管線規劃不是一種純粹的技術手段，而是在一定的環境條件下發揮其社會功能的，必須將其放在特定的社會背景和制度環境下研究，在這里著重分析一下行政體制環境的影響。根據我國政府中城市規劃職能的設置情況，可以將建立新中國50多年的歷史劃分為四個階段：統一規劃時期（恢復初期）、規劃與計劃走向分離的時期（“一五”計劃期間）、規劃被干擾時期（“”至“”期間）和規劃職能分置時期（改革開放以來）。基本上是從統一的政府城市規劃職能，向城市規劃職能分置的分化過程。這樣一種分化的局面，雖然有政府按行業管理部門的需要的好處，但是忽視了政府規劃的整體性，忽視了城市規劃的綜合性，不可避免地沖擊到城市地下管線規劃管理。
從上世紀50年代我國城市規劃工作開創初期，規劃作為一項政府的工作與計劃緊密地結合在一起。我國國際建筑與規劃學屆頗負盛譽的陳占祥曾說過，“我們在50年代初學習蘇聯經驗時，蘇聯專家穆欣同志花了很大的勁，試圖向我們說明計劃與城市設計的區別。在俄語中，這兩個詞的區別極其微小，只在字尾有一點兒小區別。翻譯豈文彬同志在沒有辦法的情況下，暫時用了‘規劃’一詞，使之區別于‘計劃’，結果，規劃一直沿用至今。而今天‘計劃’與‘城市設計’（規劃）實際上仍混在一起，不過規劃代替了計劃而已。”當時我國并沒有設立專門的計劃或規劃部門，而是在中央和地方政府的財經委員會中設置了具有計劃（規劃）職能的內設機構。這種模式比較有利于城市規劃工作的開展。“一五”時期計劃與規劃開始分離，1952年建筑工程部設立城市建設局，主管城市建設工作，而城市建設的計劃職能由國家計劃委員會基本建設聯合辦公室城市建設組負責統管，這是我國城市規劃史上第一次大的職能分離。這種政府行政體制上的人為分置，似乎從制度上定下了規劃只能是一種技術性工作的基調，規劃的政策性被人為的分離了。在經歷“”及“”后，1979年恢復國家城市建設局，下設城市規劃局，負責全國的城市規劃工作。至1982年成立城鄉建設環境保護部后，原屬于國家城市建設局的有關國土規劃的職能被轉移到國家計委。
1984年7月至1988年期間，城市規劃局曾經歸國家計委和城鄉建設環境保護部雙重領導，其實這是符合科學發展規律的一種體制上的創新，可惜與當時的行政體制存在較大沖突，沒有延續下來。此時，為了加強耕地保護，國家成立了土地管理局，將屬于城鄉環保建設部的城市土地管理職能和屬于農業部的農業用地管理職能集中起來，形成了城市規劃職能的第二次分解，城市規劃的政策性再次被削弱。城市規劃走向一種指導城市建設的技術性軌道，城市規劃既不能掌控城市建設的投資（即不能掌控工程的立項），又不能獨立決定城市土地資源，其政策性職能所剩無幾，剩下的更多的是技術性內容。1998年機構改革之后，原本屬于城市規劃的一些綜合性職能被分散到國家發改委、建設部及國土資源部。政府的規劃職能被分解在不同的部門，部門之間有分工，也有交叉和重復。在這種制度安排下，城市規劃的社會功能必然受到極大的制約，城市地下管線規劃所發揮的應有的調控作用也受到了影響。2008年開始的機構改革，將建設部撤銷，重新建立了住房與城鄉建設部，然而對于城市地下管線規劃管理并沒有做出實質性的調整。城市地下管線規劃最基本的屬性是政策性，不只是技術性，技術性是支撐政策性的基礎。如何正確地認識城市地下管線規劃乃至城市規劃的社會功能，對正確發揮政府指導和協調城鄉建設與發展，實現政府目標從而彌補市場失靈，乃至維護社會公平，保障社會穩定，構建和諧社會都有著重要的意義。
