個人信用檔案管理模式探討

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摘要：目前我國個人信用檔案的管理仍處于初級階段，進一步研究個人信用檔案管理模式不僅是信用時展的迫切需要，也是推動社會綜合治理水平提高的必由之路。本文分析了在信用時代背景下，個人信用檔案管理模式的現狀及存在的問題，并構建出我國個人信用檔案管理模式思路，即在各級人民政府領導下，由各級檔案行政機構來統一、分級管理個人信用檔案。

關鍵詞：個人信用;個人信用檔案;個人信用檔案管理模式

國務院關于印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》的通知指出：“社會信用體系是社會主義市場經濟體制和社會治理體制的重要組成部分。它以樹立誠信文化理念、弘揚誠信傳統美德為內在要求，目的是提高全社會的誠信意識和信用水平。”[1]國家發改委國際合作中心學術委員會秘書長楊玉英在“新莫干山會議”的論壇上表示：“在信用時代，以信用記錄作為對公民管理的數據基礎，能夠讓信用與所有生產生活活動直接掛鉤。”[2]在信用時代到來的背景下，研究個人信用檔案管理模式可以推動全社會綜合治理的發展、提高政府進行社會管理的水平。

一、現有的個人信用檔案管理模式現狀

對于我國的個人信用檔案管理模式，目前可總結為兩種：第一種是政府主導型模式，第二種是市場主導型模式。政府主導型模式是指政府委托中國人民銀行或者金融監管部門內設機構牽頭管理個人信用檔案，具體包括由中國人民銀行征信中心管理的個人信用檔案和各級政府信用網站管理的個人信用檔案。中國人民銀行成立的個人征信中心，屬于國家的職能部門，所以從性質上分析屬于政府行為。[3]截至目前，中國人民銀行征信中心共為8.6億自然人建立個人征信檔案；[4]各級政府的信用網站管理模式體現在以國家發展改革委、人民銀行為指導，國家信息中心主辦的“信用中國”網站的建設上。該網站中專門設置了個人信用的查詢界面。其中包括涉金融領域非法集資名單、限飛限乘名單、失信被執行人名單等8種重點人群信用信息查詢界面。截至2018年7月底，“信用中國”網站已累計“雙公示”信息超過1億條。[5]市場主導型模式是指商業性服務公司以市場運作的方式管理個人信用檔案，而政府機構不直接參與個人信用檔案管理工作。2015年1月人民銀行印發的《關于做好個人征信業務準備工作的通知》要求騰訊征信有限公司、芝麻信用管理有限公司等8家機構做好個人征信業務的準備工作。[6]這是我國正式允許非政府機構管理公民的個人信用檔案。該模式的典型例子是上海市所實施的管理模式，該模式是第三方管理機構——上海資信有限公司按理事會管理制度與企業運營的模式來管理個人信用檔案。該模式得到了上海市政府批準，并且是央行已核準的專門從事個人信貸檔案管理的非金融服務機構。其中理事會由央行的上海分行、上海資信有限公司等15家商業銀行構成。

二、信用時代背景下個人信用檔案管理模式存在問題分析

（一）個人信用檔案管理的牽頭機構具有局限性

在政府主導型模式中，中國人民銀行作為個人信用檔案管理的牽頭機構具有一定的局限性，具體表現在：其一業務的局限性。在金融管理方面，央行可以說是行家，但作為檔案的管理機構，顯然央行從業務方面來講不是行家。其二征信范圍的局限性，央行征集的個人信用檔案范圍大多局限于公民的信貸或者金融方面的記載，沒有從個人信用檔案的角度出發來全方面地征集信息，其信息覆蓋領域對司法、通信、稅務等方面涉及較少，從征信范圍上講具有不完整性。在市場主導型模式中，商業性服務公司作為個人信用檔案管理牽頭機構的局限性在于，由于其不是國家的職能部門，而公民的各類信用檔案集中在國家的職能部門手中，與國家職能部門相比，其執行力較差。從信息安全角度講，公民的個人信用檔案涉及個人隱私方面的內容，與政府主管模式相比，信息安全性較低。

（二）個人信用管理制度、相關的法律法規不健全

在我國，個人信用檔案的管理還處于初級階段，個人信用檔案的法律法規和制度也較為欠缺。央行所制定的《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》是僅適用于銀行系統的管理辦法。該辦法具有局限性，因為它沒有覆蓋公民所有實踐活動中所反映的信用記錄，它只是關系到金融機構的一個個人信用信息管理的辦法。[8]在發達國家中，個人信用檔案信息相關的法律法規較為健全與完善，特別是像美國、日本和德國等這樣在個人信用檔案方面做得較好的發達國家。公民的個人信用檔案管理是較為系統的工作，所以必須要通過完善法律法規來準確地界定我國個人信用檔案管理的模式。

（三）缺乏個人信用檔案的宏觀管理

個人信用檔案作為國家的一項重要事業，需要進行宏觀管理與控制，個人信用檔案的宏觀管理與控制任務是由國家的行政管理機關來執行的。央行的個人信用檔案是銀行在對各類企業或個人客戶授信活動中形成的，反映信貸業務工作情況并具有保存價值的文件資料的總稱。由于缺乏完整的個人信用檔案資料，[9]它不能從宏觀角度來對我國個人信用檔案進行全面的管理。央行因為自身專業方面的局限性，即使對信用檔案進行了宏觀管理，專業性、系統性也有待提高。對于企業征信機構管理的模式，由于企業不是國家的行政管理機關，所以不能夠對我國個人信用檔案實行統籌規劃、組織協調。所以由企業作為我國個人信用檔案管理的主體，無法對個人信用檔案進行宏觀管理與控制。

（四）缺乏統一的個人信用檔案查詢平臺

由于個人信用檔案信息的分散性，導致我國個人信用檔案沒有統一的查詢平臺或公民信用檔案數據庫。在信用時代背景下，我國個人信用檔案信息管理模式建立的技術載體是網絡。傳統的登記式辦理和匯總已經完全不能夠滿足個人信用檔案信息查詢的需求。以“信用中國”網站為例，該網站在進入到個人信用查詢界面時分為央行征信信息查詢、信用服務機構信用分查詢、地方信用分、電信營運商信用分四個板塊。用戶在查詢個人信用檔案時，只能分別進入各個板塊零星查詢個人信用檔案信息。可見，我國還沒有統一的個人信用檔案查詢平臺或數據庫來提供完整的個人信用檔案查詢服務。在我國公民證券開戶賬戶、社會保障號、身份證號等賬號之間沒有一個內在的聯系，也間接阻礙了個人信用檔案查詢平臺的建立。

三、個人信用檔案管理模式的構建

（一）管理模式的構建

我國個人信用檔案管理模式可分為宏觀管理模式與微觀管理模式兩部分，具體如圖1所示。宏觀管理模式是指委托國家職能部門機構統一集中地管理我國的個人信用檔案，檔案行政管理部門在檔案管理業務方面能力較強，所以個人信用檔案的宏觀管理模式是指在各級人民政府領導下，由我國各級檔案行政管理部門統一、分級來管理，對個人信用檔案工作進行統籌規劃并制定統一的管理標準，同時進行業務上的監督和指導。微觀管理模式可分為兩種情況：第一種情況是在宏觀管理模式下，被征信的部門比如工商、銀行、稅務、證券等，按國家檔案行政部門所制定的統一標準收集本機構個人信用檔案信息，并且對其進行整理、鑒定、保管、統計等工作。各級檔案行政管理部門進行數據匯總，形成數據庫。第二種情況是在宏觀的管理下，成立第三方中介機構，以市場化方式運營，按國家檔案行政管理部門制定的統一標準來收集被征信機構相關的個人信用檔案，并且對其進行管理，最終上報各級檔案行政管理機構以形成個人信用檔案數據庫。綜上所述，我國個人信用檔案管理模式是在各級人民政府領導下，由各級檔案行政管理機構統一、分級管理全國的個人信用檔案。宏觀方面則是由檔案行政管理部門對全國個人信用檔案工作進行統籌規劃，制定標準并且在業務上進行監督與指導；微觀方面則由被征信機構按國家檔案行政部門制定的管理標準自行管理或成立第三方機構來管理相結合的管理模式。

（二）管理模式的外部環境構建

1.立法的構建。個人信用檔案管理模式的構建，必須以立法的方式進行明確規定和不斷細化。我國現有個人信用檔案法律體系初具規模，具有代表性的法律法規有：2005年8月中國人民銀行頒布的《個人信用信息基礎數據庫管理暫行辦法》、2007年7月國務院辦公廳頒布的《關于社會信用體系建設的若干指導意見》和2013年1月國務院頒布的《征信業管理條例》等。[10]這些法律法規涉及信用法律制度體系、信用評價和服務體系以及信用標準化體系，但未涉及個人信用檔案的管理主體、管理方式、管理范圍等內容。因此，應加大力度構建較為細化、完整的個人信用檔案法律體系，要明確個人信用檔案的管理主體、管理方式和管理范圍等內容。只有以立法的方式，才能保證我國個人信用檔案管理體系的建設。2.行政監督的構建。我國個人信用檔案管理工作行政監督體系的構建是個人信用檔案管理模式的重要組成部分，在我國行政監督體制應與管理體制相對應，筆者認為國家檔案行政管理機構應為行政監督主體，負責監督全國的個人信用檔案管理工作，通過行使監督檢查的權利，及時收集實施計劃的反饋信息，發現偏差及時糾正。行政監督對象應包括：管理我國個人信用檔案的指導機構、技術支持機構和第三方中介機構等。行政監督的具體內容應包括：個人信用檔案的收集與整理工作、解決信用檔案在使用中所產生的矛盾與糾紛、處罰有關違法的行為、監督收集檔案的真實性、利用時是否符合獲取條件等，使我國個人信用檔案管理工作按照預定的目標發展，對不符合實際情況的，要進行修正與補充。

（三）管理模式的內部環境構建

1.個人信用檔案信息來源的構建。我國個人信用檔案數據庫來源應該與內容一一對應，個人信用檔案的內容可分為三個類別，第一個類別是個人信用檔案的基本信息，例如公民的姓名、身份證號、性別等基本信息。第二個類別是個人的信貸信息，這類信息的來源機構主要是商業銀行，但是目前我國商業銀行間沒有真正地實現信用信息的共享，所以相關法律法規應規定商業銀行在中國個人信用檔案的收集工作中履行提供信息的義務。第三個類別則是其他個人信用檔案，主要包括公民在司法領域、稅務領域、住房公積金、養老保險、醫療保障的積金記錄和其他的參保記錄信息。[11]這些內容來源共同覆蓋了我國幾乎所有的職能機構，例如司法、公安、法院、工商和稅務。2.個人信用檔案信息查詢平臺的構建。在我國，由于個人信用檔案的信息分散和各個數據來源部門對數據的封鎖，導致中國的個人信用檔案信息查詢平臺的構建是一項艱巨的任務。《中華人民共和國居民身份證法》指出：“居民身份證登記項目包括姓名、性別、民族、出生日期、住址，登記項目使用全國通用的文字填寫。”[12]這樣我們就可以將居民身份證號碼作為公民信用檔案的登錄賬戶，中國應該實行公民信用檔案賬戶的制度來構建個人信用檔案數據庫。[13]收集部門應將分散在各個職能機構的信用檔案，通過計算機的網絡統一匯集，最終形成本國個人信用檔案記載數據庫。

作者:邱志鵬 高建輝 黃天嬌