協同治理下城市社區應急管理實踐創新
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摘要：社區作為社會治理的最基本單元，在重大災害應急管理中發揮著重要作用。然而，傳統的的災害處理模式逐漸難以適應當今社會的需求，在新時代的背景下，協同治理視角下的應急管理模式應運而生。該模式強調多元主體力量的共同參與、“自上而下”與“自下而上”治理模式的有機結合、以防治兼顧為工作重點，并將應急管理納入社區治理的全過程，以社區為主體構建應急管理的協同機制，有效地規避傳統災害管理的弊端，促進提高社區應對災害風險的能力。
0引言
近年來，世界上各類災害呈現多發性趨勢，給人民群眾的生命和財產安全帶來巨大威脅。2019年病毒的爆發，給全世界的應急管理工作都敲響了警鐘，如何有效地協同多元主體參與到社會風險管理之中，成為國家治理能力現代化的一個重要命題。隨著城鎮化的發展，社區作為城市最基本的組成單元，也面臨著越來越多的公共安全隱患。文章通過對我國社區應急管理發展現狀的分析，基于協同治理理論構建社區應急管理協同機制，從協同治理的視角下提出相應的創新舉措。
1理論概述：協同治理與城市社區應急管理
協同治理最早可以追溯到20世紀70年代德國學者赫爾曼創立的“協同學”，隨著此后在不同領域相互關聯與凝聚，“協同學”逐漸成為一套現代化的治理理論與互動合作治理模式。［1］協同治理是指多元主體通過協調協同的方式發揮各自的優勢解決社會復雜矛盾的治理模式。［2］從政府角度出發的協同治理表現為政府部門、社會組織及其他相關利益組織，為制定與執行公共政策所進行的協調與溝通。基于社區的協同治理模式，主要表現為建立多元協同的社區治理機制，在處理矛盾的過程中重視發揮多元主體的作用。社區是社會突發事件的承載地，也是應對各類突發事件的前沿陣地，國家高度重視基層社區的應急管理能力建設。我國采用“一案三制”的應急管理體系，“一案”是指制訂修訂應急預案；“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。［3］“一案三制”的綜合應急體系很大程度上彌補了分災種應急響應體系的缺陷，但存在適用性差、協調機制匱乏、法律缺位等弊端。現有社區應急管理模式主要沿襲“一案三制”的宗旨，將社區作為處理突發事件的基礎單元，局限于應急救災的救助屬性。城市社區應急管理是社會應急管理體系的重要組成部分，而社區的基礎性應急管理工作卻是社區治理中的薄弱環節。
2問題的提出：城市社區應急管理的脆弱性
2．1社區與社區居民主體角色的缺失
現有的社區應急管理機制仍然遵循“自上而下”的運行邏輯，通過嚴密的科層制機構上傳下達落實應急管理工作，單純地將社區視為應急管控的對象，使社區在應急管理工作中處于被支配地位，忽視了社區及社區居民主觀能動性的發揮。導致對社區及社區居民角色的定位模糊，致使在知識技能培訓、物資儲備與管理、安全文化知識培訓與社區意識營造方面產生不足。同時會加劇社區的脆弱性。具體表現在：居民感知風險的意識薄弱、居民參與社區應急管理的主觀意識不強、鄰居間的自救互救意識薄弱以及冷漠心態加劇等。
2．2重處置輕預防，風險預警機制的不足
應急管理的救災工作是建立起全面、迅速的行動機制，對風險的識別是保證迅速響應突發事件的基礎。我國長期以來都依托于集中力量辦大事的體制優勢，在應急管理工作中也加劇了路徑依賴，長期采用重處置輕預防的工作機制，導致了對重大風險識別防范存在嚴重缺陷。風險預防作為應急管理的第一關口，對于事件的未來走勢具有重大的參考價值，對其忽視會直接導致基礎設施投入降低、制度建設滯后、潛在性的安全隱患等嚴重問題。這些問題在社區表現更甚，社區處于城市應急系統的末端位置，應急預案機制不健全、預報預警缺乏制度化、應急管理流程不規范等問題導致社區應急管理缺乏實效性。
2．3社區應急管理體制的僵化
傳統的社區在應急管理工作上缺乏有效的制度體系，存在體制僵化的問題。社區內部的應急管理系統設置不能與外部的應急系統相交互，難以適應動態發展的變化和危機。在制度設置方面，政府主導下的應急管理多部門聯動模式缺失，多頭領導、部門冗雜、責任人不明等導致信息傳遞失真；在基礎設施方面，缺乏基礎的安全避災建筑，社區空間布局不符合安全要求；在技術應用方面，風險預報預警、信息分析與整合技術應用都嚴重滯后；在社會參與方面，社區在應急管理工作方面缺乏專業社會力量的參與，缺乏相關的專業技術人才，也未能形成政府、社會、社區的三元有效聯動機制。
3分析框架：構建城市社區應急管理協同機制
3．1協同主體：強調社區民眾與社會力量的參與
在針對社區的災害防治過程中，匯集群眾的智慧，能使得災害防治工作事半功倍。首先，對社區最為了解的群體就是社區居民，居民能夠幫助應急管理部門查漏補缺；其次，在危急災害發生時，社區民眾之間的互幫互助能夠極大限度地降低災害造成的損失；最后，在恢復階段，居民能幫助相關部門縮短排查時間，加快災后重建速度。志愿者、專家學者、社會組織等，能為社區災害防治工作提供實質性的援助。在災害發生的危難時刻，志愿者充當著十分重要的角色，例如在疫情期間自愿承擔起買菜送菜責任的社區聯絡員，為社區居民的生活解燃眉之急。專家學者提供的專業知識，是科學開展社區應急管理工作的重要基礎。
3．2協同模式：“自上而下”與“自下而上”相結合
目前我國城市社區的應急管理體制仍以“自上而下”的模式為主，該機制僅對于處理規模較大、災害性較嚴重的大型安全事故具有較高的適用性。“自下而上”的模式能夠充分調動基層的人力物力資源，但在面對重大風險事故時，基層能發揮的作用是有限的。“自上而下”的科學部署能夠提高救災的統一性和有效性，能夠調動全社會的資源解決災害風險的緊急問題，解決人力、物力、財力資源不足的問題。而“自下而上”的社會基層力量動員能夠提高基層民眾對防范風險的積極性和主動性，最大程度上降低災害損失，提高抗災能力。因此，“自上而下”與“自下而上”有機結合能實現合理規避風險的利益最大化。
3．3協同內容：以防治兼顧為工作重點
傳統的社區應急管理模式具有“重處置輕預防”的特征，過于重視災后的救治工作，而忽視了對災害發生前的預警預報。事實上，災害的預防工作與治理工作同等重要，一方面，面對地震、洪水等無法避免的自然災害，在有關部門及時的預警預報下，相關人群能充分地做好準備工作，在災害發生前有序地開展工作安排，最大限度地減少人力和物力的損失；另一方面，在火災等人為因素造成的重大事故面前，建立健全完善的風險預警機制十分必要．“防治兼顧”策略在應急管理工作實踐中具有較高的實用性。
3．4協同績效：將社區應急管理納入社區治理全過程
社區作為社會最基層的治理單元，在社會治理中發揮著重要的作用，而常年來社區應急治理這一環并未納入社區治理的過程之中。社區的安全與穩定是社區可持續發展的基礎，推動風險應急防范常態化，是促進社區的可持續發展的前提。增加社區內部的災害防護基礎設施建設投入，將備災、減災、救災防護內容融入社區安全宣傳教育、將災害防治績效考核落到實處；強化社區居民的預警意識，深化“防范災害從我做起”的理念，提升居民的自救與他救技能，使其在關鍵時刻能最大化地減少損失；實現社區內部的應急物資儲備常態化、加強基礎安全設施建設也有利于提高社區應對災害的抵御能力。
4協同治理機制下城市社區應急管理的創新路徑
4．1動員多元主體，匯聚各方形成合力
社會信任雖然對社區治理發揮著重要影響，但其影響是借由中間機制實現的，例如社區居委會會對社區治理效應產生一定的影響。［4］首先，社區應急管理工作必須充分發揮黨員的先鋒模范帶頭作用，黨員要引領和帶動社區居民。其次，社區居民是社區發展與治理的基礎，群眾的力量與智慧是不容忽視的，必須讓社區居民參與到社區應急管理工作環節中。再次，社區居委會、業委會是匯聚群眾意見、傳達上級指示的最佳聯絡員，能在社區應急管理工作的宣傳與實施上發揮較大的效力。最后，社區社會組織是社會力量的代表，社區應急管理工作離不開社會組織的支持，政府應當孵化鼓勵基層社區的風險防治社會組織，以匯聚社會各方的力量，形成社區應急管理的最大合力。
4．2重視協同理論，建立健全應急管理聯動與協同機制
協同理論重視整體的運作與整合，突發事件不受地域的限制，既要求社區內部做好聯動與協同，又要求管轄區合理地指揮和安排。應急事件的突發性、不確定性決定了應急管理工作的復雜性，需要建立開放性、多元化、適應性強的動態協同機制。建立基層跨區域的應急聯動與指揮協同，當僅憑社區自身無法有效地完成應急管理工作時，社區除了向上級領導部門請求援助與支持，還可以向就近區域管轄的社區請求援助。通過明確區域內與跨區域的應急協同機制，在應急處理過程中，實現應急物資、人力資源、技術資源的有效共享，以最大限度地提高對突發危機事件的應對能力。
4．3動態評估，建立健全多元主體持續學習機制
建立識別、評估與預防風險的持續學習機制。應對未來不確定的風險，必須有將知識與經驗進行實踐轉化的能力，這樣的能力離不開科學的危機管理知識、對危機處理的經驗教訓總結、對事件處理的反思拓展。在學習主體方面，應當將社區與社會專業力量進行有效整合，形成多元協作的網絡力量，積極推動多元主體之間的信息和資源共享；在學習內容方面，單一書本性學習、處理危機的事后性學習等傳統學習模式應當轉變，應急管理學習應當貫徹危機管理的全過程；在學習機制方面，建立以問題為導向、從風險識別到全面恢復、從主要責任單位到全域的立體化學習機制，不斷提高社區的學習與適應能力。
4．4科技賦能，提升社區應急管理專業化水平
隨著信息技術的迅猛發展，科技成為各個行業領域爭相追逐的一環。在應急管理領域，新興的科學技術可以貫徹到風險預警預報、資源高效共享、安全系數評估等多個方面，為社區應急管理注入新的能量。具體可以采取以下措施：建立信息化的社區風險動態識別平臺，通過互聯網、大數據、人工智能等新型技術，全面感知社區內部潛在風險并分析，對社區的安全狀態進行實時監控和動態預警預報；促進數據的融合和應急物資的智慧化應用，通過大數據提高應急物資資源調度的效能，依托不同的信息技術，分析不同類型的信息物資資源，實現跨區域的信息數據共享；模擬分析危機應對的最佳方案，提高資源的利用效能。
5結語
通過對城市社區應急管理發展現狀的分析，針對管理主體不明、管理機制固化、民眾意識匱乏等問題提出相應舉措，為提高社區的備災救災水平建言獻策。但建設安全高效的社區應急管理體系是一個漸進的過程，需要持續有效的動態評估發展機制。因此，繼續探索社區應急管理工作的科學評估指標體系，研究判斷社區安全基礎設施建設、應急管理理念宣傳、居民自救意識等，有助于進一步提升社區的應急管理水平。
參考文獻
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作者：吳彤 單位：廣西師范大學
