完善財(cái)政預(yù)算績效管理制度的建議

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我國財(cái)政預(yù)算績效管理改革回顧

對(duì)我國政府資金預(yù)算管理制度建設(shè)提出建議，就要了解我國財(cái)政資金預(yù)算管理的發(fā)展和改革歷史，特別是對(duì)在我國預(yù)算管理運(yùn)行與改革中占有重要地位的投入控制型預(yù)算管理模式要有理性認(rèn)識(shí)。只有通過對(duì)原有預(yù)算管理制度的內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行客觀分析，才能深入理解政府資金預(yù)算管理改革的必要性，才能做好財(cái)政資金預(yù)算績效管理。我國政府資金預(yù)算管理的演進(jìn)大致分為三個(gè)階段：改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期、改革開放至20世紀(jì)90年代后期、20世紀(jì)90年代后期至今。1950年我國編制的第一個(gè)財(cái)政收支概算標(biāo)志著新中國政府預(yù)算的誕生。這一時(shí)期，我國財(cái)政資金預(yù)算管理制度建設(shè)的主要內(nèi)容是確立了投入控制型預(yù)算管理模式，該模式以基數(shù)法預(yù)算為核心，在很長一段時(shí)間發(fā)揮重要作用。1978年黨的十一屆三中全會(huì)的召開，標(biāo)志著我國全面經(jīng)濟(jì)體制改革的開始，也為財(cái)政支出預(yù)算管理的改革拉開了帷幕。但是這一時(shí)期之初的政府資金預(yù)算管理改革與經(jīng)濟(jì)體制改革并不同步，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于整體的改革進(jìn)程。直至1998年我國分級(jí)分稅制財(cái)政管理體制改革基本完成，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政體制得以確立，政府越來越意識(shí)到財(cái)政預(yù)算管理改革的必要性。從20世紀(jì)90年代至今的這段時(shí)期，財(cái)政資金預(yù)算管理才真正成為財(cái)政改革的核心內(nèi)容，改革的深度和廣度才有了相當(dāng)程度的突破。我國投入控制型的資金預(yù)算管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期基數(shù)法預(yù)算的產(chǎn)物，作為一種預(yù)算資金分配方式和資源配置方式，投入控制型資金預(yù)算管理模式具有強(qiáng)調(diào)資金預(yù)算控制和高度關(guān)注預(yù)算收入的鮮明特征。這些特征也決定了它在應(yīng)用中的制度性缺陷，成為了當(dāng)前政府資金預(yù)算管理改革所面臨的重要挑戰(zhàn)。首先，資金預(yù)算控制的異化導(dǎo)致預(yù)算投入與結(jié)果嚴(yán)重脫節(jié)。其次，資金預(yù)算管理不夠靈活，執(zhí)行效率低下，導(dǎo)致預(yù)算資金供給時(shí)效與部門事權(quán)責(zé)任分離。最后，資金預(yù)算審批難以達(dá)到合理確定資金預(yù)算規(guī)模、優(yōu)化資金預(yù)算結(jié)構(gòu)的目的。綜上所述，投入控制型的資金預(yù)算管理模式已經(jīng)不能適合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下財(cái)政管理的需要了，財(cái)政資金預(yù)算管理改革迫在眉睫。

OECD國家的財(cái)政資金預(yù)算管理改革

OECD國家從20世紀(jì)80年代中期就開始了大規(guī)模的財(cái)政資金預(yù)算績效管理改革，雖然各成員國的改革進(jìn)度不同，但是都是從以基數(shù)法為核心的投入控制型的預(yù)算管理向以產(chǎn)出和成果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理模式轉(zhuǎn)型。分析和總結(jié)OECD國家改革的經(jīng)驗(yàn)成果，是推動(dòng)我國財(cái)政資金預(yù)算績效管理改革的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐前提。目前，幾乎所有OECD成員國都不同程度地開展了以提高政府工作效率、實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、增加政府公共服務(wù)透明度和責(zé)任意識(shí)為目的的政府預(yù)算績效管理改革。而且，在國際組織的幫助下，這項(xiàng)改革在發(fā)展中國家也逐漸受到更廣泛的重視，并以各種形式進(jìn)行著改革嘗試。OECD國家由于國家制度和經(jīng)濟(jì)體制的相似性，在政府預(yù)算績效管理改革上表現(xiàn)出許多共同特征。政府預(yù)算績效管理改革都是以市場化取向的政府改革為背景；都建立了基于產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向的政府預(yù)算績效管理模式，合理制定政府預(yù)算中長期績效規(guī)劃；都比較注重相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，增加政府預(yù)算的透明度；都會(huì)有條件地放松對(duì)政府預(yù)算的投入控制，為績效管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造有利條件；也都會(huì)將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入預(yù)算會(huì)計(jì)。OECD國家的財(cái)政管理改革除了具有以上相同特征，還因?yàn)楦鞣N原因，表現(xiàn)出各自的顯著特點(diǎn)。一些國家完全以產(chǎn)出和結(jié)果為導(dǎo)向，改革全面，覆蓋所有政府部門，強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)的執(zhí)行部門的權(quán)責(zé)及預(yù)算，并保持中央對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果的有效控制。代表的國家有新西蘭、英國、澳大利亞等。另一些國家雖未以產(chǎn)出和結(jié)果為基礎(chǔ)編制預(yù)算，但采用了漸進(jìn)的、注重預(yù)算過程的、對(duì)績效因素不同形式引入的改革模式。這些國家大多沒有要求制定嚴(yán)格的績效合約，預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)也有較多余地來定義他們自己的結(jié)果目標(biāo)。典型的代表國家是美國、日本。

開展預(yù)算績效管理應(yīng)遵循的原則

政府部門資金預(yù)算績效管理改革應(yīng)該在必要的理論原則指導(dǎo)下開展，否則將很難保證改革具備應(yīng)有的邏輯性、科學(xué)性和適用性。根據(jù)公共財(cái)政理論，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國政府部門資金預(yù)算管理實(shí)際的基礎(chǔ)上，我國政府部門資金預(yù)算績效管理應(yīng)遵循的基本原則可闡述為以下幾點(diǎn)：一是客觀公平原則，即政府部門預(yù)算支出績效管理無論是績效指標(biāo)的選擇、績效信息的收集，還是產(chǎn)出結(jié)果的核實(shí)，都必須滿足規(guī)劃客觀、數(shù)據(jù)真實(shí)可靠的要求；二是效果統(tǒng)籌原則，集中體現(xiàn)為社會(huì)福利的持續(xù)改善，這是政府資金預(yù)算的本質(zhì)要求，也是政府部門預(yù)算支出績效管理改革所要追求的最終目標(biāo)；三是公開透明、廣泛參與原則，即要求政府部門資金預(yù)算的績效管理全過程保證公開透明的，保證隨時(shí)可以有效監(jiān)督，高效開展。這十分有助于提高政府部門資金預(yù)算管理的外部監(jiān)督水平，并有助于增強(qiáng)公共部門對(duì)預(yù)算項(xiàng)目管理的責(zé)任感；四是以民為本的原則，究其根本，政府部門是為人民群眾服務(wù)的，資金預(yù)算績效管理要令廣大群眾滿意才是出發(fā)點(diǎn)和歸宿。要將以民為本的績效原則落到實(shí)處，就要做到把公眾滿意度作為考核政府部門資金預(yù)算績效的終極標(biāo)準(zhǔn)；五是SMART原則，該原則是來源于企業(yè)績效管理，較好地匯總了績效管理所有遵循的一些基本原則，其對(duì)政府部門資金預(yù)算績效管理同樣具有借鑒意義。其中，S（Spe-cific）代表明確性，即目標(biāo)一定要明確，不能模棱兩可，M（Mea-surable）代表衡量性，衡量性是指事先制定的目標(biāo)一定要有可衡量的方法，不然就很難判斷此目標(biāo)的可行性如何（Achicvable）代表有效性，即制定的目標(biāo)是有效的，可以接受并且完成的，R（Relevant）代表實(shí)際性，實(shí)際性是指所要達(dá)成的目標(biāo)有實(shí)際意義，所花費(fèi)的資金要切實(shí)為大家服務(wù)，增加公共的福利，T（Time-bound）代表時(shí)限性，所謂時(shí)限性就是指在一個(gè)確定的時(shí)間段內(nèi)可以把目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，如果缺乏時(shí)限性會(huì)使績效管理的不公平性增大，難以實(shí)現(xiàn)其最初的目的。

開展預(yù)算績效管理的步驟

在分析和學(xué)習(xí)完西方國家的預(yù)算績效管理后，本文來介紹一下我國開展預(yù)算績效管理應(yīng)遵循的具體步驟。開展預(yù)算績效管理可以分為以下幾個(gè)步驟：績效目標(biāo)申報(bào)管理、績效跟蹤、績效自評(píng)價(jià)及績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用。其中，績效目標(biāo)是被評(píng)價(jià)的對(duì)象在一定時(shí)間內(nèi)預(yù)期能實(shí)現(xiàn)的效果或者產(chǎn)出，是后期跟蹤績效的重要依據(jù)，也是對(duì)績效進(jìn)行評(píng)價(jià)和自評(píng)價(jià)時(shí)十分關(guān)鍵的判斷指標(biāo)，在績效目標(biāo)申報(bào)管理環(huán)節(jié)中，我們有六個(gè)策略可以選擇，分別是：從規(guī)劃中定位目標(biāo)、關(guān)注目標(biāo)特征、目標(biāo)制定原則要求、準(zhǔn)確表達(dá)績效目標(biāo)、科學(xué)認(rèn)識(shí)目標(biāo)邏輯結(jié)構(gòu)、完整設(shè)計(jì)目標(biāo)內(nèi)容。績效目標(biāo)是進(jìn)行預(yù)算績效管理的第一項(xiàng)，也是預(yù)算績效管理整個(gè)過程中的關(guān)鍵點(diǎn)，必須要切實(shí)可行，經(jīng)得起反復(fù)推敲，符合社會(huì)整體發(fā)展方向和社會(huì)規(guī)劃，并從其時(shí)間段、質(zhì)量、效果等各個(gè)方面盡可能的定量化描述，為后期的工作打下良好的基礎(chǔ)。以污水處理項(xiàng)目為例，在制定和申報(bào)績效目標(biāo)時(shí)，可以從投入目標(biāo)、管理目標(biāo)、產(chǎn)出目標(biāo)以及效果目標(biāo)幾個(gè)方面入手，不但保證污水處理項(xiàng)目的有效開展，而且要實(shí)現(xiàn)環(huán)保和節(jié)約。

績效跟蹤是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)開展管理時(shí)要注意更加關(guān)注預(yù)算績效管理工作而不是對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，密切關(guān)注工作實(shí)際執(zhí)行過程中與預(yù)期目標(biāo)之間的差異，分析具體原因并給出解決辦法。要通過跟蹤解決以下兩個(gè)主要問題，即對(duì)申報(bào)的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和對(duì)于發(fā)現(xiàn)的重大問題進(jìn)行揭示，這樣可以調(diào)整預(yù)算，使之切合實(shí)際，避免資金不足或資金浪費(fèi)，并對(duì)管理進(jìn)行干預(yù)，使整個(gè)工作可以順利展開，以期實(shí)現(xiàn)最初制定的績效目標(biāo)。績效自評(píng)價(jià)及績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)是通過實(shí)現(xiàn)確定適當(dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，采取合適的評(píng)價(jià)方法，對(duì)實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的過程中所作出的工作以及達(dá)到的效果進(jìn)行各方面的評(píng)價(jià)。這一環(huán)節(jié)既是績效責(zé)任落實(shí)的核心，又是預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)；既是結(jié)果應(yīng)用的靈魂，又是財(cái)政管理改革的重要助手。所以必須對(duì)此環(huán)節(jié)予以十分的重視，實(shí)現(xiàn)績效自評(píng)價(jià)及績效評(píng)價(jià)發(fā)揮的作用。最后，結(jié)果應(yīng)用是開展績效管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，但也尤其重要。因?yàn)樗强冃Ч芾砉ぷ鞯膶?shí)施階段，這一環(huán)節(jié)開展的情況直接影響預(yù)算績效管理的成敗，決定了績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)到何種程度，財(cái)政專項(xiàng)資金的投入得到了什么樣的產(chǎn)出，公眾滿意度如何，得到了怎樣的公共福利，所以結(jié)果應(yīng)用的實(shí)施同樣不容忽視。比如，污水處理企業(yè)在績效管理實(shí)施階段，首先要保證污水處理廠、排水設(shè)施正常運(yùn)行，使出水水質(zhì)達(dá)到國家一級(jí)A標(biāo)準(zhǔn)；并力爭到2015年達(dá)到國務(wù)院《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)（如城市污水處理率達(dá)到85%；污泥無害化處理處置率達(dá)到70%；城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施再生水利用率達(dá)到15%以上等）。

結(jié)語

財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算管理改革的目標(biāo)，應(yīng)該是將傳統(tǒng)投入控制型預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃?dǎo)向型的預(yù)算管理模式。本文對(duì)預(yù)算績效管理的概念進(jìn)行了簡單闡述，并回顧了我國關(guān)于財(cái)政預(yù)算績效管理的改革歷程，然后結(jié)合OEDC國家的財(cái)政資金預(yù)算管理改革，指出開展預(yù)算績效管理應(yīng)遵循的原則及主要步驟。對(duì)我國關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算績效管理的初步探索具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

作者：孫琳單位：常州市排水管理處