人口退耕還林發(fā)展

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為了遏制我國(guó)生態(tài)環(huán)境的惡化，解決中西部地區(qū)嚴(yán)重的水土流失問(wèn)題，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)江、黃河流域水患災(zāi)害，國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施退耕還林（草）（以下簡(jiǎn)稱退耕還林），1999年開始試點(diǎn)，2002年全面鋪開。

從我國(guó)目前的生態(tài)狀況和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體情況看，實(shí)施退耕還林是非常必要的，也是可行的。但是，應(yīng)當(dāng)引起人們充分注意的是，實(shí)施退耕還林中人口與發(fā)展之間的矛盾還十分尖銳，如果不能處理好這些矛盾，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，退耕還林的成果將難以保持。為了搞清這個(gè)問(wèn)題，筆者對(duì)山西省退耕還林任務(wù)最大的兩個(gè)市地（呂梁地區(qū)、忻州市）及所屬的四個(gè)縣（柳林縣、方山縣、神池縣、五寨縣）進(jìn)行了調(diào)查，本文以調(diào)查的資料為基礎(chǔ)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題作以討論。

一、退耕還林區(qū)（以下簡(jiǎn)稱退耕區(qū)）的人口生存條件

人口生存條件是人口發(fā)展的基礎(chǔ)條件，主要包括自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況。新中國(guó)成立以來(lái)，退耕區(qū)在黨和政府的關(guān)懷幫助下，各方面的條件都有了較大的改善，人民的生活水平也有了大的提高。但由于自然條件的限制和人口過(guò)快增長(zhǎng)等原因，大部分退耕區(qū)的人口生存條件仍然較差。

1.退耕區(qū)的自然條件

退耕區(qū)多屬于自然環(huán)境惡劣、交通不便的山區(qū)或半山區(qū)，平川谷地很少，我們調(diào)查的市縣平地多在10%以下，山地和丘陵地占90%以上，這種自然環(huán)境面臨的最大問(wèn)題是水土流失。以神池縣為例，全縣水土流失面積127740公頃，占到土地總面積的88.6%，年侵蝕模數(shù)8900～22000噸／平方公里，年流失肥土1957.3萬(wàn)噸，全氮含量約4.6萬(wàn)噸碳銨，速磷含量858噸過(guò)磷酸鈣[1]。水土流失使退耕區(qū)的耕地變得更加貧瘠，糧食平均每市畝產(chǎn)量只有150斤左右。

退耕區(qū)另一個(gè)對(duì)人口生存影響較大的普遍現(xiàn)象是干旱。以忻州市為例，大部分地區(qū)春旱每2～3年一遇，夏旱每3～5年一遇。而且旱災(zāi)發(fā)生的頻率變化是由低到高，逐年增多。1571年到1670年的一百年中，共出現(xiàn)29個(gè)旱年，機(jī)率為29%，其中大旱年10個(gè)，機(jī)率為10%；1871年至1970年的一百年間，共出現(xiàn)過(guò)33個(gè)旱年，機(jī)率為33%，其中大旱年13個(gè)，機(jī)率為13%；1951年至1974年的24年間共出現(xiàn)過(guò)11個(gè)旱年，機(jī)率高達(dá)45.8%，其中大旱年4個(gè)，機(jī)率為16.7%。據(jù)有關(guān)史料記載，忻州境內(nèi)連續(xù)干旱三四年甚至四五年也是常有的事[2]。最近十年中更是旱情頻發(fā)，1990年至2001年的12年間，共發(fā)生旱年6個(gè)，機(jī)率達(dá)50%。1999年至2001年的三年大旱，糧食減產(chǎn)五成以上，許多農(nóng)村幾乎顆粒無(wú)收。1999年的大旱災(zāi)使方山縣8.1萬(wàn)人全部返貧，返貧率達(dá)100%。

由于連年干旱，退耕區(qū)缺水現(xiàn)象十分嚴(yán)重，不少山區(qū)村莊水源枯竭，人畜吃水非常困難。五寨縣的峰子頭村，深溝中的泉水由于天旱已枯竭兩年，人畜吃水全靠在10公里以外的縣城拉水，每車6.5噸，120元。如果家里養(yǎng)有牛羊的，一年差不多需要10車水。不少家庭都承受不起。

2.退耕區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況

退耕區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況一般都較差，本文所涉及的兩市（地）四縣是全國(guó)15個(gè)連片的貧困區(qū)之一，地方財(cái)政收支多年赤字。以方山縣為例，2001年財(cái)政收入841萬(wàn)元，支出就達(dá)8585萬(wàn)元，收支差額達(dá)7744萬(wàn)元。特別是1999年以來(lái)連續(xù)三年的嚴(yán)重干旱，更使這些地區(qū)貧困程度進(jìn)一步加深。我們調(diào)查的4個(gè)縣，2001年的農(nóng)民人均純收入都不足1000元。柳林縣為675.4元，方山縣為598元，神池縣為365元，五寨縣為448元。析州市2001年報(bào)省核定的貧困縣為11個(gè)重點(diǎn)縣，占到全市14個(gè)縣（市、區(qū)）的78.6%，占全省35個(gè)重點(diǎn)縣的31.43%；貧困人口98.68萬(wàn)人，占全市人口的33.33%，占全省貧困人口351.86萬(wàn)人的28%。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定，忻州市2001年返貧人口就有7.75萬(wàn)人（注：忻州市扶貧辦.2001年扶貧工作總結(jié)。）。

在退耕區(qū)的貧困縣中，貧困人口的比重是比較大的，如柳林縣2001年總?cè)丝跒?8.54萬(wàn)人，貧困人口為16.18萬(wàn)人，占到56.71%，占農(nóng)業(yè)人口22.80萬(wàn)人的70.96%；方山縣總?cè)丝跒?3.69萬(wàn)人，貧困人口為11.47萬(wàn)人，占到83.79%，占農(nóng)業(yè)人口11.53萬(wàn)人的99.48%；神池縣總?cè)丝跒?0.47萬(wàn)人，貧困人口為7.33萬(wàn)人，占到70%，占農(nóng)業(yè)人口8.76萬(wàn)人的83.68%；五寨縣總?cè)丝跒?0.94萬(wàn)人，貧困人口為7.76萬(wàn)人，占到70.89%，占到農(nóng)業(yè)人口9萬(wàn)人的86.22%（注：各有關(guān)縣2001年扶貧工作總結(jié)，農(nóng)業(yè)人口數(shù)字引自山西省人口抽樣調(diào)查辦公室“2001年山西省人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)”。）。

3.退耕區(qū)人口與耕地、糧食關(guān)系變化

(1)耕地的變化特點(diǎn)

在中國(guó)的多數(shù)地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建設(shè)用地增多，耕地面積不斷減少。但在我們所調(diào)查的退耕區(qū)中，多數(shù)表現(xiàn)為相反的情況，即耕地面積存在增加的現(xiàn)象。例如，呂梁地區(qū)2001年有耕地572113公頃，分別比1980年和1949年多出95413公頃和15613公頃；柳林縣2001年耕地面積為46153公頃，分別比1980年和1949年多出7626公頃和1086公頃；方山縣2001年有耕地25500公頃，分別比1980年和1949年多出8200公頃和2047公頃；神池縣2001年有耕地59520公頃，分別比1980年和1949年多出8587公頃和15553公頃（見表1）。據(jù)了解，耕地增加的主要原因是毀林（草）開荒。雖然這些地區(qū)的耕地總面積存在增加的情況，但在人均耕地面積上卻與其他地方表現(xiàn)為同一傾向，即：人均耕地在不斷地減少。這是由于人口的不斷增加所致。

退耕還林使耕地減少，人口的增加使耕地的需求量增加。人口與耕地比例的變動(dòng)使耕地變得更加緊張。呂梁地區(qū)3年共有退耕還林任務(wù)2727公頃，人均減少耕地0.008公頃，忻州市有任務(wù)3007公頃，人均減少耕地0.01公頃。根據(jù)各地的“十五”人口規(guī)劃，到2005年，呂梁的人口為354.44萬(wàn)人，忻州為310.39人，柳林縣為29.02萬(wàn)人，方山縣為14.06萬(wàn)人，神池縣為10.74萬(wàn)人，五寨縣為11.64萬(wàn)人。屆時(shí)按2001年的耕地總面積不變計(jì)算，人均耕地將分別降為0.16公頃、0.22公頃、0.16公頃、0.18公頃、0.55公頃、0.33公頃。按照這樣的人口增長(zhǎng)速度，加上耕地占用，2015年呂梁地區(qū)人均耕地將可能下降到0.14公頃以下。

(2)糧食的變化特點(diǎn)

北方的退耕區(qū)多屬干旱或半干旱區(qū)，干旱發(fā)生的頻率高而且嚴(yán)重，從而對(duì)當(dāng)?shù)氐募Z食生產(chǎn)造成極大的影響，年與年之間的糧食產(chǎn)量波動(dòng)很大是該類地區(qū)最大的特點(diǎn)。以呂梁地區(qū)為例，1990年以來(lái)的糧食產(chǎn)量超過(guò)100萬(wàn)噸的年份有3個(gè)，最高為1996年，110.75萬(wàn)噸[3]。而產(chǎn)量在50多萬(wàn)噸及以下的年份也有3個(gè)，其產(chǎn)量不及最高年份的50%，最低的2001年產(chǎn)量只有40.24萬(wàn)噸，僅為最高年份的36.33%。柳林縣1990年以來(lái)的年度之間糧食產(chǎn)量波動(dòng)更大，最低的2001年產(chǎn)量?jī)H543.6萬(wàn)公斤，只有最高年1996年7139.2萬(wàn)公斤的7.61%，人均糧食只有19.05公斤。所調(diào)查的幾個(gè)縣2001年的人均糧食均不足100公斤。

上述表明，退耕區(qū)的人口生存條件是比較差的。由于自然環(huán)境條件所限，不少成災(zāi)年份對(duì)人口的生存影響很大。退耕區(qū)自然條件現(xiàn)狀的形成與歷史上人口的增長(zhǎng)和活動(dòng)關(guān)系密切，同時(shí)也與今后人口的發(fā)展關(guān)系密切。

二、退耕區(qū)人口墾荒動(dòng)力分析

退耕還林中人口與發(fā)展的基本矛盾是人口與耕地之間的矛盾，核心問(wèn)題是退耕區(qū)人口的墾荒動(dòng)力。如果退耕區(qū)農(nóng)民有較強(qiáng)的墾荒動(dòng)力，退耕還林的成果就會(huì)時(shí)時(shí)受到威脅。墾荒動(dòng)力系指能夠促進(jìn)農(nóng)民墾荒的各種主客觀條件，主要包括以下3個(gè)方面：

1.退耕區(qū)人口對(duì)土地的依賴性

2.有關(guān)地區(qū)志、縣志及相關(guān)統(tǒng)計(jì)部門資料。

注：①為1950年數(shù)據(jù)；②為1953～1957年的平均數(shù)；③為1979～1988年的平均數(shù)；④為1981年數(shù)據(jù)。

退耕區(qū)的城鎮(zhèn)化水平都比較低，第二、三產(chǎn)業(yè)比重很小，從事農(nóng)業(yè)的人口占絕大多數(shù)。2001年，山西省的鄉(xiāng)村人口比重為64.91%，而柳林縣、方山縣、神池縣和五寨縣的鄉(xiāng)村人口比重分別為79.89%、84.22%、83.66%和82.19%，顯著高于全省平均水平。鄉(xiāng)村人口比例越大，總體上對(duì)土地的依賴性就越強(qiáng)。從農(nóng)民的本性動(dòng)力上認(rèn)識(shí)，耕地是他們賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料，也是獲取收入的最主要來(lái)源。因此，對(duì)土地盡量多的擁有，是每個(gè)農(nóng)民不懈的追求。不可遏制地表現(xiàn)出來(lái)的行為就是不斷地開墾荒地。這就是在退耕區(qū)為什么一邊退耕還林而一邊又有人在開墾荒地的根本原因。從客觀條件上認(rèn)識(shí)，退耕區(qū)農(nóng)村糧食產(chǎn)量極不穩(wěn)定，人們?yōu)榱松姹Ｕ希瑸榱擞凶銐虻挠嗉Z以對(duì)付災(zāi)年，只有擁有更多的耕地才能在廣種薄收的生產(chǎn)模式下生存。在退耕區(qū)的農(nóng)村，不時(shí)可以看到正在陡坡上墾荒的農(nóng)民。國(guó)家規(guī)定坡度在25度以上的坡耕地由于嚴(yán)重的水土流失而不宜耕種，但是，在山西、陜西的黃河沿岸及縱深上百公里的山區(qū)丘陵地，只要是能站得住人的地方幾乎全部被墾植。退耕區(qū)農(nóng)村的這種強(qiáng)烈的墾荒動(dòng)力，對(duì)退耕還林成果的維持是極大的威脅。

按照當(dāng)前的退耕還林政策，國(guó)家無(wú)償向退耕戶提供糧食、現(xiàn)金補(bǔ)助，這對(duì)退耕還林工作的順利開展有直接的促進(jìn)作用。但是，國(guó)家肯定不會(huì)無(wú)限期地補(bǔ)下去，如果在停止補(bǔ)助之時(shí)，耕地和經(jīng)濟(jì)林的收入不能夠滿足農(nóng)民收入的增長(zhǎng)和吃糧需求，他們將不可避免地還要向荒山要糧。現(xiàn)在退耕還林要求80%以上必須是生態(tài)林，而生態(tài)林對(duì)于農(nóng)民而言是沒(méi)有多大經(jīng)濟(jì)效益的，所以農(nóng)民對(duì)營(yíng)造生態(tài)林的積極性并不高。另一方面，農(nóng)民更多擁有土地的本性將時(shí)時(shí)威脅著沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益的生態(tài)林。

2.人口增長(zhǎng)對(duì)耕地量的需求動(dòng)力

人口的增減對(duì)于耕地量的需求有直接的關(guān)系。也可以說(shuō)，在退耕區(qū)的農(nóng)村，人口增長(zhǎng)的動(dòng)力也就是墾荒的動(dòng)力。

經(jīng)過(guò)多年的計(jì)劃生育工作和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，我國(guó)的婦女生育水平已降到了更替水平以下，人口的增長(zhǎng)已呈慣性增長(zhǎng)。然而在退耕區(qū)的農(nóng)村，婦女生育水平仍然較高，人口增長(zhǎng)的勢(shì)頭雖然減慢，但慣性以外的增長(zhǎng)量依然存在。

退耕區(qū)的婦女生育水平與自然條件較好的地區(qū)相比較，表現(xiàn)為兩種情況，一是在自然生育條件下，由于較差的自然條件對(duì)生育活動(dòng)的制約作用，婦女的生育水平相對(duì)較低，人口的自然增長(zhǎng)水平低于自然條件較好的地區(qū)；二是在實(shí)行計(jì)劃生育的條件下，由于自然條件差對(duì)勞動(dòng)力的需求和人們觀念轉(zhuǎn)變的滯后，以及較差的自然條件對(duì)計(jì)劃生育工作的制約，在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)婦女生育水平又相對(duì)較高，人口的自然增長(zhǎng)水平也較高。因此，退耕區(qū)的人口壓力仍然是比較大的。從所調(diào)查的兩市（地）四縣來(lái)看，1989年的總和生育率分別為3.147、2.733、3.788、3.303、2.504和2.858（注：山西省第四次人口普查辦公室。山西省第四次人口10%匯總資料，1991。），均高于山西全省2.461的水平。由于“五普”的婦女生育率數(shù)據(jù)尚未出來(lái)，我們從“五普”0～5歲人口占總?cè)丝诘谋戎乜梢源致缘赝茢嘟鼛啄甑娜丝谠鲩L(zhǎng)情況。據(jù)“五普”資料，山西省0～5歲的人口比重為8.39%，而所調(diào)查的兩市（地）四縣分別為9.58%、8.41%、10.83%、9.40%、6.86%和8.52%（注：山西省第五次人口普查辦公室。山西省2000年第五次人口普查快速匯總資料匯編。），除神池縣外均高于全省平均水平。另外，調(diào)查市縣的總?cè)丝谛詣e比也顯著高于全省水平。說(shuō)明這些地方生育男孩的要求是很強(qiáng)烈的。

調(diào)查得到的另外一種情況進(jìn)一步表明了退耕區(qū)農(nóng)村的人口增長(zhǎng)動(dòng)力。據(jù)了解，貧困地區(qū)農(nóng)民有意識(shí)超生的主要原因是對(duì)生育男孩的追求。為了說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題，并能了解到真實(shí)情況，我們的調(diào)查只對(duì)2孩戶進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)和分析，具體情況。

按照《山西省計(jì)劃生育條例》的規(guī)定，山西省在退耕還林任務(wù)的大部分村莊都可以生育2個(gè)孩子。因此，多胎生育是人口增長(zhǎng)的主要因素。調(diào)查中當(dāng)?shù)氐母刹亢痛迕穸挤从常同F(xiàn)在山區(qū)農(nóng)民的生育意愿，有了2個(gè)男孩的一般也就不生第3個(gè)了；有了一男一女就更不生了。但如果生了2個(gè)女孩，那就非再要個(gè)男孩不可。很顯然，多胎生育或者說(shuō)人口增長(zhǎng)的根本動(dòng)力是在雙女戶生育多胎上。但對(duì)4個(gè)村的調(diào)查顯示，在生男孩動(dòng)力作用下所呈現(xiàn)的生育實(shí)際是，雙男戶的比重大致在正常的概率范圍內(nèi)，也就是說(shuō)，夫婦在生育了一個(gè)男孩后，一般就不再進(jìn)行人為的選擇生育第2孩的性別。一男一女戶顯著高于自然生育概率，這就可能是3種情況造成：一是進(jìn)行了生育的性別選擇活動(dòng)；二是如果第1孩、第2孩都是女孩時(shí)，第2孩隱蔽送人，那么其后生育的公開的第2孩就是實(shí)際上的第3孩甚至第4孩；三是溺嬰。雙女戶的比重顯著小于自然生育概率，其形成的原因就比較多了，諸如隨其自然、性別選擇失誤、生育第3孩的準(zhǔn)備之中等。實(shí)際生活中的這種情況，看上去雙女戶并不多，但卻正表明了退耕區(qū)或貧困地區(qū)人口增長(zhǎng)動(dòng)力的根源。

3.勞動(dòng)力的耕種能力

勞動(dòng)力的耕種能力是退耕區(qū)農(nóng)村墾荒動(dòng)力的客觀基礎(chǔ)。勞動(dòng)力的耕種能力是指在一定的條件下，一個(gè)普通勞動(dòng)力在一年的時(shí)間里能夠耕種的最大耕地量。這個(gè)量在不同的地區(qū)會(huì)由于作物種類、耕作方式等的不同而不同。據(jù)了解，在山西省呂梁地區(qū)和忻州市退耕區(qū)的山區(qū)和丘陵區(qū)的農(nóng)村，以傳統(tǒng)的人工耕作方式計(jì)算，一個(gè)普通男勞動(dòng)力一年可耕種土地1.6公頃左右，—個(gè)女勞動(dòng)力可耕種1公頃左右，平均為1.3公頃左右。我們所調(diào)查的兩市（地）四縣中的4個(gè)村莊，村民的回答是一致的。而一個(gè)勞動(dòng)力每年耕種這么多的土地所需的全部時(shí)間在4～6個(gè)月之間。這就是說(shuō)，一個(gè)勞動(dòng)力耕種1.3公頃土地，一年中尚有最少半年的剩余時(shí)間。在這些山區(qū)，目前勞均耕地一般不足0.7公頃，我們調(diào)查的4個(gè)村平均為0.55公頃，最低的只有0.38公頃，不足一個(gè)勞動(dòng)力耕種能力的50%。如此計(jì)算，在這些農(nóng)村，最少有50%的剩余勞動(dòng)力，另外的50%勞動(dòng)力最少還有50%的剩余勞動(dòng)時(shí)間。這些剩余勞動(dòng)力的去向和剩余勞動(dòng)時(shí)間的應(yīng)用，除了賦閑外，一是打工，二是搞養(yǎng)殖，三是經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)林（現(xiàn)在退耕區(qū)大多還沒(méi)有），四就是墾荒了。據(jù)調(diào)查，外出打工多是一種無(wú)奈之舉，這幾年這里農(nóng)村外出打工的較多，主要是天旱農(nóng)業(yè)無(wú)收入所迫。如果雨水好，還是種地的多。這樣，在今后的時(shí)間里，假設(shè)經(jīng)濟(jì)林種植成功，而80%的生態(tài)林，要么現(xiàn)在就難以完成，要么還將成為墾荒的對(duì)象。

三、政策性建議

1.加大投入，改善條件，提高退耕區(qū)的人口控制能力

退耕區(qū)由于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，人口控制的基礎(chǔ)條件差，與所承擔(dān)的人口控制任務(wù)不相適應(yīng)。特別是進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)的人口管理機(jī)制發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，優(yōu)質(zhì)服務(wù)、知情選擇已成為新時(shí)期開展計(jì)劃生育工作的主要方法。做好這些工作，必須有足夠的投入作保證。因此，國(guó)家對(duì)于承擔(dān)有退耕還林任務(wù)的地區(qū)，應(yīng)將人口發(fā)展與退耕還林進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，加大對(duì)計(jì)劃生育的投入，提高人口控制能力，使退耕區(qū)的人口和計(jì)劃生育工作與退耕還林工作的目的和要求相適應(yīng)。

2.采取有效措施，切實(shí)解決好退耕區(qū)的養(yǎng)老問(wèn)題

據(jù)調(diào)查，目前退耕區(qū)家庭多生孩子的重要?jiǎng)右蚓褪丘B(yǎng)老問(wèn)題，而在這個(gè)問(wèn)題上面臨困難最大的是純女戶家庭。因此，國(guó)家在安排退耕還林的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)安排專項(xiàng)資金給退耕區(qū)2個(gè)孩子以下純女戶的父母購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可在城鎮(zhèn)中建立女兒戶養(yǎng)老院，符合條件的夫婦在進(jìn)入老年后可入住養(yǎng)老院，也可根據(jù)本人的意愿逐月領(lǐng)取養(yǎng)老金在家養(yǎng)老，也可到女兒家養(yǎng)老。為達(dá)到計(jì)劃生育的效果，這筆資金可由計(jì)劃生育行政部門管理運(yùn)作。同時(shí)，由于退耕區(qū)多屬經(jīng)濟(jì)貧困，生態(tài)保護(hù)又是國(guó)家大計(jì)，因此，這項(xiàng)費(fèi)用宜由中央財(cái)政預(yù)算解決。

3.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

退耕區(qū)的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)民生活和收入的依靠就是以土地為主，政府宜充分挖掘和利用當(dāng)?shù)氐母鞣N資源，或者引進(jìn)生產(chǎn)項(xiàng)目，支持非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立起新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，將農(nóng)民的收入渠道從耕地上轉(zhuǎn)移開來(lái)，降低農(nóng)民對(duì)耕地的依賴性。

4.積權(quán)引導(dǎo)和推進(jìn)人口的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移，加快人口城鎮(zhèn)化過(guò)程

人口城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。人口城鎮(zhèn)化與控制人口增長(zhǎng)同為緩解人口與發(fā)展矛盾的重大舉措，可以有效促進(jìn)退耕區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要途徑。政府要充分利用目前退耕區(qū)人口流動(dòng)的動(dòng)力，因勢(shì)利導(dǎo)，采取措施，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展。政府應(yīng)結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)和生存條件極差的村莊進(jìn)行生態(tài)移民。

5.提倡和支持大戶承包，優(yōu)化退耕還林區(qū)的經(jīng)營(yíng)形式

目前退耕還林實(shí)行的是個(gè)體承包的辦法，“誰(shuí)造林、誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)收益”。具體操作中有兩種形式，大部分是原屬誰(shuí)家的責(zé)任田，退耕后仍由誰(shuí)家治理和管護(hù)的小規(guī)模承包。另一種情況是由大戶承包。相比之下，后一種情況是少數(shù)，但卻有著顯著的優(yōu)越性。家庭小規(guī)模承包常常由于規(guī)模小、收益低、管護(hù)難等原因而難以為繼。大戶承包卻避免了這種弊病，并且由于雇用大量的當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力而提高了農(nóng)民的收入。最重要的是大戶經(jīng)營(yíng)有較高的收益作基礎(chǔ)，對(duì)林草地的管護(hù)比較得力，從而使退耕還林的成果得以有效保護(hù)。因此，大戶承包對(duì)于保護(hù)退耕還林的成果，體現(xiàn)其綜合效益有著特別的意義。政府應(yīng)當(dāng)大力提倡和扶持大戶承包，采用有效措施，實(shí)施政策優(yōu)惠，吸引各方面有條件的個(gè)人、公司、企業(yè)等到退耕區(qū)承包造林種草，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這是改變退耕區(qū)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)退耕區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。