林權(quán)改革

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我國(guó)從第七個(gè)五年計(jì)劃開(kāi)始實(shí)行森林限額采伐制度。采伐限額是各種采伐消耗林木總蓄積量的最大限量，它是由林業(yè)主管部門(mén)根據(jù)用材林消耗量低于生長(zhǎng)量和森林合理經(jīng)營(yíng)的原則，經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)算制定，并經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的。限額采伐作為一項(xiàng)強(qiáng)制性法律規(guī)定，任何單位和個(gè)人都必須遵守。20多年的實(shí)踐證明，限額采伐制度是嚴(yán)格控制森林資源消耗的有效措施，它對(duì)于保證森林資源消長(zhǎng)平衡，實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用，發(fā)揮森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，保障生態(tài)安全具有重要意義。

但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的限額采伐制度，在實(shí)踐中表現(xiàn)出諸多的先天不足。特別是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，采伐限額的管理和分配制度與森林資源的培育、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的矛盾日趨明顯，甚至在某種意義上成為制約營(yíng)造林生產(chǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的“瓶頸”。那種自上而下的采伐限額編制和下達(dá)分配常常與地區(qū)森林資源狀況、營(yíng)造林生產(chǎn)需要、林業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)需要以及森林經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人的意愿相脫離，甚至有時(shí)大相徑庭。集體森林采伐限額管理和使用的實(shí)際情況是，由國(guó)務(wù)院、省、市政府逐級(jí)下達(dá)的采伐限額，最后由縣林業(yè)局分配給各個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。而分配給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的采伐限額往往掌握在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書(shū)記或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)手里。由于森林經(jīng)營(yíng)者采伐意愿和采伐限額之間的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)性，采伐限額竟至奇貨可居，一時(shí)間“權(quán)力限額”、“人情限額”和“金錢(qián)限額”屢禁不止，林區(qū)廣大群眾意見(jiàn)很大。

集體林權(quán)改革后，廣大林農(nóng)成為山林的主人，真正擁有林地、森林和林木的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。同時(shí)，林權(quán)改革也使采伐限額管理和分配制度面臨著新的課題。撫順地區(qū)林權(quán)改革后，全市集體森林資源管理的對(duì)象由過(guò)去的600多個(gè)行政村變成現(xiàn)在的20余萬(wàn)戶(hù)林農(nóng)。撫順地區(qū)“十一五”期間年集體商品林采伐限額為29.3萬(wàn)立方米，平均到全市農(nóng)戶(hù)不到1.3立方米。試想一下，面對(duì)如此眾多的森林經(jīng)營(yíng)者，采伐限額該如何管理？如何分配？

應(yīng)該說(shuō)，集體林權(quán)改革既給現(xiàn)行的采伐限額管理和分配制度出了一道很難破解的新課題，又為采伐限額管理和分配制度的改革提供了千載難逢的機(jī)遇。

撫順市在深化林權(quán)主體改革進(jìn)程中，適時(shí)提出林權(quán)配套改革措施，在建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的大背景下，結(jié)合撫順地區(qū)森林資源狀況以及資源的培育、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的實(shí)際，充分尊重廣大林農(nóng)的意愿，大刀闊斧地改革采伐限額管理和分配制度。撫順市的主要做法是根據(jù)森林資源狀況，充分滿(mǎn)足營(yíng)林生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和興林富民要求，以村為單位，科學(xué)合理地編制體現(xiàn)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求的森林經(jīng)營(yíng)方案和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，把采伐限額分配、具體的營(yíng)林措施和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目按年度落實(shí)到林班小班，落實(shí)到農(nóng)戶(hù)和聯(lián)戶(hù)（即林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織）。

結(jié)合以村為單位編制森林經(jīng)營(yíng)方案，在充分尊重森林經(jīng)營(yíng)者（即廣大林農(nóng)）意愿的前提下，從營(yíng)林生產(chǎn)的實(shí)際需要出發(fā)，兼顧林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提出科學(xué)合理的年采伐量和所需各種類(lèi)型采伐限額數(shù)量，最后經(jīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員審定、林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)施。這種自下而上地確定采伐限額類(lèi)型和數(shù)量，把采伐限額直接分配落實(shí)到農(nóng)戶(hù)和聯(lián)戶(hù)的做法，徹底改變了采伐限額編制和分配與營(yíng)林生產(chǎn)實(shí)際相脫離的弊端，使采伐限額的管理和分配制度成為保護(hù)森林資源、促進(jìn)科學(xué)營(yíng)林和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的助推劑。

2007年3月，撫順市確定了“十一五”期間100個(gè)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)和興林富民示范村（包括14個(gè)國(guó)有林場(chǎng)和私營(yíng)林場(chǎng)）。在省、市、縣林業(yè)部門(mén)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站的指導(dǎo)下，有4個(gè)示范村編制了森林經(jīng)營(yíng)方案，其余80余個(gè)示范村森林經(jīng)營(yíng)方案也在編制過(guò)程中。

符合現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求的森林經(jīng)營(yíng)方案編制流程為：（一）森林資源和林業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)。在最新森林資源二類(lèi)調(diào)查基礎(chǔ)上，實(shí)地踏察山林，了解林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析森林經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，提出今后森林經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向。（二）森林經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)決策。在資源和產(chǎn)業(yè)調(diào)查與評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際提出營(yíng)林目標(biāo)和措施、采伐類(lèi)型、采伐量以及營(yíng)林生產(chǎn)作業(yè)順序，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、措施、項(xiàng)目規(guī)模、技術(shù)和資金保障。需要強(qiáng)調(diào)的是在以上兩個(gè)工作環(huán)節(jié)中，要十分注意傾聽(tīng)群眾的呼聲，充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，保證廣大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。（三）由縣林業(yè)局和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站技術(shù)人員、村干部、村民代表組成編案小組，編制森林經(jīng)營(yíng)方案。（四）村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò)森林經(jīng)營(yíng)方案。（五）林業(yè)部門(mén)組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員評(píng)審森林經(jīng)營(yíng)方案。（六）縣林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案。

在編制森林經(jīng)營(yíng)方案的同時(shí)，駐村林

業(yè)技術(shù)人員還應(yīng)幫助指導(dǎo)林農(nóng)確定實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案的生產(chǎn)組織形式，制定實(shí)施方案的保障措施，制定以保護(hù)森林資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)為主要內(nèi)容的村規(guī)民約。

符合現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求的森林經(jīng)營(yíng)方案，要堅(jiān)持建設(shè)森林生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和文化體系，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，努力實(shí)現(xiàn)興林富民的目標(biāo)，其內(nèi)容主要包括：近期和中期森林經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、措施，商品林經(jīng)營(yíng)和公益林建設(shè)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，村屯綠化、能源建設(shè)規(guī)劃，實(shí)施方案的保障措施。以撫順縣馬圈子鄉(xiāng)金斗村森林經(jīng)營(yíng)方案為例：第一章基本情況。包括全村自然概況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況、森林資源現(xiàn)狀及分析。第二章經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和途徑。經(jīng)營(yíng)目標(biāo)包括公益林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、商品林經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和小流域開(kāi)發(fā)建設(shè)目標(biāo)。第三章?tīng)I(yíng)林生產(chǎn)。包括自留山采伐、主伐、撫育和改造。第四章更新造林。第五章林業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。包括林下經(jīng)濟(jì)、木材加工廠(chǎng)、山野菜和中草藥加工廠(chǎng)、能源建設(shè)。第六章方案實(shí)施的保障措施。該方案編制期為2007至2015年，分為兩個(gè)階段。第一附段為2007至2010年，要求將營(yíng)林措施即采伐類(lèi)型、采伐面積、采伐量落實(shí)到林班小班；第二階段為2011至2015年，只要求規(guī)劃出采伐類(lèi)型和采伐量。其中第三章?tīng)I(yíng)林生產(chǎn)要注意解決好營(yíng)林生產(chǎn)順序問(wèn)題。一是大的順序是農(nóng)民自留山采伐、人工幼齡林撫育、人工中齡林撫育、以林地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為目的的人工林和天然林撫育、紅松果材兼用林上層撫育。其中以林地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為目的的撫育優(yōu)先安排已有林下經(jīng)濟(jì)作物的林分。二是上述營(yíng)林生產(chǎn)中再以林種、樹(shù)種、林齡和林分質(zhì)量排序，相同條件的也可采取抓鬮的辦法確定先后順序。

符合現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求的森林經(jīng)營(yíng)方案具有以下特點(diǎn)：一是以村為單位編制經(jīng)營(yíng)方案。堅(jiān)持因地制宜，一村一案，絕不因襲雷同。與撫順縣金斗村經(jīng)營(yíng)方案不同，清原縣王家堡村經(jīng)營(yíng)方案中突出了森林旅游開(kāi)發(fā)內(nèi)容，新賓縣岔路子村經(jīng)營(yíng)方案增加了飲用水建設(shè)工程內(nèi)容。二是充分尊重群眾意愿。編案之前、編案過(guò)程中和方案實(shí)施過(guò)程中，注意傾聽(tīng)群眾呼聲，讓方案真正體現(xiàn)群眾的意愿。三是營(yíng)林生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合。符合現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求的森林經(jīng)營(yíng)方案決不是簡(jiǎn)單的營(yíng)林技術(shù)方案，它要綜合考慮森林三大功能和三大效益，統(tǒng)籌安排營(yíng)林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)。四是結(jié)合林權(quán)改革后森林資源管理的實(shí)際，將營(yíng)林措施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目按年度落實(shí)到林班小班，落實(shí)到農(nóng)戶(hù)和聯(lián)戶(hù)。這既是林權(quán)配套改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是鞏固林權(quán)主體改革成果的重要措施。過(guò)去，由于得不到采伐限額，農(nóng)民無(wú)法開(kāi)展正常的營(yíng)林生產(chǎn)?，F(xiàn)在，根據(jù)營(yíng)林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的需要，林業(yè)部門(mén)把農(nóng)民應(yīng)該得到的采伐限額交到農(nóng)民手里，通過(guò)營(yíng)林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，森林三大效益得到提高，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入得到增加，真正實(shí)現(xiàn)了還權(quán)于民，還利于民的林權(quán)改革初衷。五是經(jīng)營(yíng)方案體現(xiàn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，增加了村屯綠化、能源建設(shè)、森林文化建設(shè)等內(nèi)容。六是經(jīng)營(yíng)方案簡(jiǎn)明，實(shí)用，可操作性強(qiáng)。

編制符合現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求的森林經(jīng)營(yíng)方案，其意義如下：其一，落實(shí)了營(yíng)林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的主體。充分體現(xiàn)了林農(nóng)在營(yíng)林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)中的主體地位，落實(shí)了林農(nóng)對(duì)林地、森林和林木的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)，保證了林農(nóng)的收益權(quán)。其二，體現(xiàn)了科學(xué)營(yíng)林要求。在充分尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，由林業(yè)技術(shù)人員組織和指導(dǎo)林農(nóng)開(kāi)展?fàn)I林生產(chǎn)，保證了森林資源的科學(xué)經(jīng)營(yíng)和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。其三，促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。科學(xué)合理的營(yíng)林措施，不僅可以促進(jìn)森林和林木增產(chǎn)增效，而且可以促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)（特別是林地經(jīng)濟(jì)）的快速發(fā)展。其四，有效地解決了過(guò)去采伐限額管理和森林經(jīng)營(yíng)方案編制與森林資源狀況、營(yíng)林生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)脫節(jié)，與群眾意愿相悖的矛盾。其五，杜絕“權(quán)力限額”、“人情限額”和“金錢(qián)限額”現(xiàn)象，消除采伐限額管理和分配環(huán)節(jié)中滋生腐敗的土壤。其六，較好地解決了林權(quán)改革后采伐限額管理和分配面臨的新問(wèn)題。

總結(jié)撫順地區(qū)現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)和興林富民示范村森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施工作情況，筆者認(rèn)為在森林經(jīng)營(yíng)方案實(shí)施過(guò)程中要注意解決好以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，開(kāi)展面向村農(nóng)的技術(shù)培訓(xùn)。培訓(xùn)林農(nóng)以營(yíng)林技術(shù)和林地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)技術(shù)為主，也可以增加森林旅游、第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)和相關(guān)法律法規(guī)培訓(xùn)內(nèi)容。第二，采伐作業(yè)前公示。將作業(yè)地點(diǎn)、林種、樹(shù)種、林齡、面積、采伐蓄積、作業(yè)時(shí)間、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在村委會(huì)予以公示?？h林業(yè)部門(mén)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站要嚴(yán)把采伐作業(yè)設(shè)計(jì)、審批、發(fā)證、作業(yè)監(jiān)督、驗(yàn)收“五關(guān)”。第三，抓緊制定出臺(tái)并組織實(shí)施林權(quán)配套改革。落實(shí)農(nóng)民自留山采伐政策，放活人工商品林經(jīng)營(yíng)，支持以林地經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)為目的的營(yíng)林生產(chǎn)，幫助農(nóng)民解決營(yíng)林生產(chǎn)特別是產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的政策、項(xiàng)目、技術(shù)和資金的問(wèn)題。第四，指導(dǎo)和幫助村民制定村規(guī)民約。用村規(guī)民約調(diào)整和約束村民行為，規(guī)范營(yíng)林生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，保護(hù)森林資源安全，保護(hù)村民的合法權(quán)益。新賓縣北旺清村委會(huì)和村民簽訂營(yíng)林作業(yè)質(zhì)量保證合同書(shū)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)保證合同書(shū)，并收取一定保證金。北旺清村在村規(guī)民約中規(guī)定，如果經(jīng)濟(jì)合作組織中有農(nóng)戶(hù)違規(guī)作業(yè)面積超過(guò)全組總面積的20%，村委會(huì)即扣罰該農(nóng)戶(hù)的保證金，同時(shí)停止該組的采伐限額分配和采伐作業(yè)。于是在糾正和處理違規(guī)營(yíng)林活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)行為時(shí)就有了兩個(gè)武器，一是林業(yè)法律法規(guī)，二是村規(guī)民約。對(duì)法律法規(guī)未有明確規(guī)定之處，村規(guī)民約作為補(bǔ)充可以有效地規(guī)范村民的行為。第五，組建農(nóng)民林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織。以流域和林班小班為單位，以親情為紐帶，在自愿的前提下，組建農(nóng)民林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織，統(tǒng)一開(kāi)展造林、營(yíng)林生產(chǎn)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，統(tǒng)一開(kāi)展護(hù)林防火和森林病蟲(chóng)害防治。撫順縣金斗村300多農(nóng)戶(hù)，自愿組成19個(gè)經(jīng)濟(jì)合作組織；新賓縣北旺清村400多農(nóng)戶(hù)，自愿組成44個(gè)經(jīng)濟(jì)合作組織。第六，編制和實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案是一項(xiàng)法定性工作，森林經(jīng)營(yíng)方案一經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論通過(guò)，并經(jīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員評(píng)審和縣林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)，就要嚴(yán)格按方案要求組織實(shí)施。方案實(shí)施過(guò)程中確需調(diào)整的，要由編案單位提出申請(qǐng)，報(bào)縣林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)后方可調(diào)整和修改方案。

破解集體林區(qū)采伐限額管理和分配之新課題—兼論林權(quán)改革后森林經(jīng)營(yíng)方案的編制及實(shí)施

摘要：本文從分析現(xiàn)行森林采伐限額管理和分配制度的利弊入手,指出集體林權(quán)改革既給限額管理和分配制度出了一道很難破解的新課題,又為限額管理和分配制度的改革提供了千載難逢的機(jī)遇。撫順市破解這一新課題的做法,即結(jié)合森林經(jīng)營(yíng)方案的編制，充分尊重森林經(jīng)

營(yíng)者的意愿，從營(yíng)林生產(chǎn)需要出發(fā)，兼顧林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確定森林采伐限額。符合現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求的森林經(jīng)營(yíng)方案編制流程、內(nèi)容、特點(diǎn)和意義。實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案過(guò)程中應(yīng)該注意解決好的幾個(gè)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：采伐限額管理和分配——森林經(jīng)營(yíng)方案編制和實(shí)施