國內企業稅費分析及策略思索

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本文作者：劉暢作者單位：天津財經大學

中小企業稅費政策屬于典型的公共政策，它是“政治系統的產出，通常以條例、規章、法律、法令、法庭裁決、行政決議以及其他形式出現”［1］，本文所稱的中小企業稅費政策，是指政府根據中小企業的實際情況和我國有關產業發展的特點，對各產業中的中小企業采取的一系列稅費方針、措施和規定。改革開放以來，從中央政府至地方各級政府均制定出臺了一系列引導和扶持中小企業發展的稅費政策，加大財政撥款，支持中小企業改革發展［2］。截至2011年中央財政累計安排148.5億元支持34.7萬中小企業開展技術創新和成果轉化，并且在安排其他涉及財政專項資金時也明確要求一定額度支持中小企業。2003年《中華人民共和國中小企業促進法》頒布實施后，又依法設立了中小企業發展專項資金，并逐年擴大資金規模。地方各級政府也相繼制定扶持中小企業發展的財稅政策。本文從歷年《中國中小企業年鑒》和中國中小企業信息網上搜集了2001年1月1日至2011年12月31日，中央及地方頒布的有關中小企業政策共計408項，從中選取與企業稅費相關性最強的217項進行仔細推敲，對每一部政策條例，從時間、機構、政策屬性、法律效力、執行效果等方面進行分類和整理，在此基礎上通過系統的定量分析，試圖探索我國中小企業稅費政策的一些基本問題和特征，并形成中小企業稅費政策數據庫。

一、中小企業稅費政策的頒布數量

我國于2002年1月12日在北京舉辦首屆“中國中小企業發展論壇”。2006年又召開新世紀首次全國科學技術大會，它是部署實施《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006－2020年)》的動員大會。在此背景下，中小企業稅費政策呈逐年增長趨勢。從表1可以看出，自2001年以來，中小企業稅費政策每年頒布數約為20項，其中中央政策與地方政策比例約為1:0.8［3］。雖然近十年來，中小企業稅費政策頒布數量逐年提高，但是，相比其他政策，如中國高新技術政策、外貿出口政策等，涉及稅費政策的頒布數量仍然有待增加。

二、中小企業稅費政策的類型分布

一般而言，較完善的中小企業法律體系包括中小企業基本法、與基本法相配套的專門法律以及與中小企業發展不同階段或不同需求相適應的一些具體法律條例。但從我國中小企業稅費政策類型來看，如表2所示，其分布具有少法律、多規章、多通知的特點。表明政策制定的弱穩定性、強變動性和強指導性，帶有明顯的試探性和漸進性特點，集中體現了政府在對中小企業發展和創新的管理職能界定和監管等方面處于探索階段［4］。近十年間，有關中小企業稅費政策的法律僅有5項，其中，《中華人民共和國中小企業促進法》(2002)是唯一直接針對中小企業，被稱為中小企業發展和創新活動的“憲法”。其他的如《中華人民共和國企業所得稅法》(2007)、《中華人民共和國政府采購法》(2002)、《中華人民共和國清潔生產促進法》(2002)和《中華人民共和國合伙企業法》(2006)等，均是以所有企業為干預對象，針對性不強。同時，《中小企業促進法》是唯一的一部以法律形式執行的政策，其他如《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》(2009)、《財政部、國家稅務總局關于繼續實施小型微利企業所得稅優惠政策的通知》(2011)、《國家發展改革委關于治理和規范企業納稅緩解相關收費問題的通知》(2011)等大都是以意見和通知的方式來執行。這種缺乏立法支持的法律體系不利于切實減輕中小企業稅費負擔。

三、中小企業稅費政策的主體

中小企業稅費政策的主體，中央層面主要涉及全國人大、國務院辦公廳、國務院各部委及直屬機構等，地方層面主要是各地方政府及地方職能機構。由于中央層面的政策主體較為復雜，現整理成表3和表4具體分析。表3所列2001年—2011年中央中小企業稅費政策的主體分布，其中，聯合政策文件的數量最多，達到76項，占總數的63.3%，這體現了集合多元力量和資源減輕中小企業稅費負擔的發展思路，說明為中小企業減負問題已經得到中央政府的高度重視［5］。通過表4的分析進一步發現，在聯合發文的各機構主體中，國務院部委和直屬機構間聯合發文數量最多，達到48項，占中央頒布政策總數的63.2%，這主要以財政部和國家稅務總局聯合發文為主，如《財政部、國家稅務總局關于提高勞動密集型產品等商品增值稅出口退稅率的通知》(2008)、《財政部、國家稅務總局關于部分行業廣告費和業務宣傳費稅前扣除政策的通知》(2009)、《財政部、國家稅務總局關于繼續實施小型微利企業所得稅優惠政策的通知》(2011)等。國家各部位之間聯合發文多集中在財政部和發展改革委之間，如《財政部、國家發展改革委關于對從事個體經營的有關人員實行收費優惠政策的通知》(2008)。國務院機構與其他部門聯合發文情況較少，十年間僅有5項，且以多機構聯合發文為主，如《財政部、國家發展改革委、工業和信息化部、海關總署、國家稅務總局、國家能源局關于調整重大技術裝備進口稅收政策的通知》(2009)等。聯合發文加大了工作的協調難度，縱橫交織的政策制定者可能導致“政策重疊、多重目的下目標功能不同”等問題，降低資源配置和管理的效率。

四、中小企業稅費政策的主題

從表5可以看出，2001年—2011年有關中小企業稅費政策的內容主題，大致可以分為綜合性政策、出口退稅政策、稅收返還政策、稅前扣除政策、減免稅政策、收費優惠政策等六個方面。其中，涉及中小企業稅費優惠的綜合類政策相對較少，只有14項，占總數的6.45%。而單項優惠政策的數量較多，且分配相對平均，除了減免稅政策稍多一些，占到政策總數的26.73%，其余四項占比都在政策總數的15%－19%之間。不同主題的稅費政策反映了政策對中小企業稅費支持的方式多種多樣，力圖通過多種方式共同作用，達到減輕中小企業稅負的目的。

(一)出口退稅政策

出口退稅政策主要是對企業出口貨物退還其在國內生產和流通環節實際繳納的增值稅、營業稅和消費稅等［6］。自2001年起，我國頒布了37項有關出口退稅的政策，逐漸上調部分勞動密集型和高技術含量、高附加值商品的出口退稅率，僅2008年11月頒布的《財政部、國家稅務總局關于提高勞動密集型產品等商品的增值稅出口退稅率的通知》，就調整涉及3486項商品，約占海關稅則中全部商品總數的25.8%。部分紡織品、服裝、玩具出口退稅率提高到14%。2009年又進一步將紡織品、服裝出口退稅率提高到15%。自2004年我國實行出口退稅機制改革后，出口退稅由中央財政全額負擔改為中央和地方分擔，各地方政府往往用這種辦法鼓勵轄區內企業加快提升自主創新能力和節能降耗。如《安徽省國家稅務局關于進一步做好出口退稅工作促進我省外貿健康發展的通知》(2009)、《浙江省寧波市人民政府關于建立出口退稅激勵機制進一步存進全市外貿可持續發展的實施意見》(2010)等。

(二)稅收返還政策

稅收返還是政府按照國家有關規定采取先征后返(退)、即征即退等辦法向企業返還的稅款，屬于以稅收優惠形式給予的一種政府補助。各地方政府普遍重視稅收返還，如《天津市促進現代服務業發展財稅優惠政策》實施辦法(2007)中將財政部門給予企業的一次性補助資金、返還的企業所得稅以及購買辦公用房的補助資金等的財務處理情況作了明確規定。《上海市促進中小企業發展條例》(2011)中對企業稅收返還的具體項目和額度做出明確規定。

(三)稅前扣除政策

主要涉及企業所得稅稅前扣除的相關項目，這是減輕中小企業稅費負擔最直接、最有效的方式之一。自2001年以來，從中央至地方都很重視對企業的稅前扣除，頒布的有關政策數量也較多。中央層面的如《財政部、國家稅務總局關于部分行業廣告費和業務宣傳費稅前扣除政策的通知》(2009)、《財政部、國家稅務總局關于金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金稅前扣除政策的通知》(2009)等。地方層面的如江蘇省地方稅務局關于《企業所得稅稅前扣除憑證管理辦法》(2011)，繼續規范企業所得稅稅基管理和稅前扣除憑證;湖北省國家稅務局關于《企業資產損失稅前扣除管理實施辦法［試行］》的公告(2011)，結合本省工作實際，進一步規范和完善企業資產損失所得稅稅前扣除的管理工作。

(四)減免稅政策

主要是通過縮小計稅依據的方式來實現稅收減免。如《企業所得稅法》規定，對符合條件的小型微利企業，減按20%的稅率征收企業所得稅;對小規模納稅人的征收率統一下調到3%;對符合規定條件的中小企業信用擔保機構3年免征營業稅。其他的如《工業和信息化部、國家稅務總局關于中小企業信用擔保機構免征營業稅有關問題的通知》(2009);《財政部、國家稅務總局關于繼續實施小型微利企業所得稅優惠政策的通知》(2011);天津市財政局、市中小企業發展促進局關于印發《支持中小企業發展若干財稅政策》(2009)等，均對中小企業實施了若干減免稅的優惠。

(五)收費優惠政策

涉及取消企業繳納的相關培訓費、換證費等收費、規范企業納稅環節違規收費等。最主要的是《財政部、國家發展改革委關于公布取消和停止征收100項行政事業性收費的通知》(2008)和《國家發展改革委關于治理和規范企業納稅環節相關收費問題的通知》(2011)等。

(六)鼓勵科技創新政策

值得關注的是，在樣本中，涉及鼓勵企業科技創新的優惠政策最多，達到133項，占政策總數的六成以上。如《企業所得稅法》中，對國家需要重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅;《沈陽市促進中小企業發展條例》(2011)中明確提出鼓勵中小企業進行技術改造，加快技術升級，爭創名牌產品，對這些企業給予稅收優惠;河北省中小企業局關于印發《河北省中小企業名牌產品管理辦法》的通知(2011)中明確，為優化中小企業產品結構，提高產品質量，增強市場占有率和競爭力，對申報河北省名牌產品的企業給予稅收優惠。上述政策充分體現了國家和地方對中小企業科技創新的支持力度，也表明中小企業是我國科技創新的主力軍。

五、完善中小企業稅費政策的對策建議

(一)加強中小企業稅費立法工作，完善稅費政策體系

通過制定更多有關中小企業稅費政策的法律，為企業創造公平競爭的法律環境已成為各國政府鼓勵中小企業發展的主要方式。相比較而言，發達國家普遍重視減輕中小企業負擔，在稅費方面大都制定特別的法律法規。20世紀40年代美國頒布了一系列與支持中小企業發展及創新有關的法律，涉及基本法、投資研發、稅收減免等方面，并依法制定具體的扶持計劃，如1982年和1992年分別設立小企業創新研究計劃和小企業技術轉移研究計劃，分別給予相應的財稅支持［8］。日本是中小企業立法最健全、最完善的國家之一，從20世紀50年代起相繼制定頒布30多個有關中小企業的法律，構成了較為完整的中小企業法律體系。1995年日本制定了《關于促進中小企業創造性事業活動的臨時措施》，對開展科研開發活動的中小企業給予減免稅優惠［7］。這些法律的制定和實施確立了中小企業的法律地位，切實減輕了中小企業的負擔。我國也可以借鑒美日的成功經驗，在落實《中小企業促進法》的基礎上，出臺更多符合我國國情的中小企業稅費法律政策，尤其重點扶持那些經濟基礎相對薄弱、科研能力總體偏低的小微企業，減輕他們的稅費負擔，最終建立全面的中小企業稅費政策體系。

(二)加大稅費政策的監督力度

首先，由各省市以及各系統相關部門按照財政部下發通知的要求，把目前所有的收費項目重新進行梳理，看哪些是屬于規定范圍內的合理收費，哪些是不符合要求的不合理收費，整理好之后就要逐級上報到工信部［8］。其次，在工信部內形成一個班子專門進行核查。這個班子是由非常熟悉這方面工作的專家組成，同時，工信部、國家發展改革委、監察部、財政部、質檢總局要分別牽頭組成5個督查組在各省進行督查。每個督察組安排督查2至3個省，主要督查減輕企業負擔專項治理工作的完成情況，以及中央關于中小企業相關政策、措施的落實情況［9］。同時，督查組還重點調查、了解當前企業負擔存在的突出問題，為進一步減輕企業負擔、促進中小企業發展創造良好的環境。

(三)多部委協調配合

首先，由各省市以及各系統相關部門按照財政部下發通知的要求，把目前所有的收費項目重新進行梳理，看哪些是屬于規定范圍內的合理收費，哪些是不符合要求的不合理收費，整理好之后就要逐級上報到工信部。其次，在工信部內形成一個班子專門進行核查。這個班子是由非常熟悉這方面工作的專家組成，同時，工信部、國家發改委、監察部、財政部、質檢總局要分別牽頭組成5個督查組在各省進行督查。每個督察組安排督查2至3個省，主要督查減輕企業負擔專項治理工作的完成情況，以及中央關于中小企業相關政策、措施的落實情況。同時，督查組還重點調查、了解當前企業負擔存在的突出問題，為進一步減輕企業負擔、促進企業發展創造良好的環境。從上文政策主體的分布中可以看出，多主體聯合發文已成為稅費政策發展的一種趨勢。其中中央層面以財政部、發展改革委和國家稅務總局聯合發文為主，地方層面則以地方財政局和稅務局聯合發文為主。且三主體、四主體甚至更多主體聯合發文的數量也不在少數，最多的一項政策《財政部、國家發展改革委、工業和信息化部、海關總署、國家稅務總局、國家能源局關于調整重大技術裝備進口稅收政策的通知》(2009)涉及6個主體，充分體現出稅費政策涉及的領域廣泛，需要政府部門協調合作，優化資源配置，共同將政策落在實處。

(四)完善中小企業稅費立法工作

中小企業不合理負擔難以根治的重要原因是治亂減負工作缺乏有效的法律保障。我國目前仍屬于發展中國家，經濟不夠發達，政府財力有限，稅收總量無法滿足財政支出需要，因而收取稅外費是無法避免的。但是，這種收費應當制度化，規范化運行，不應成為個別部門謀求私利的行為。一方面，應通過立法建立一種規則，什么該收，什么不該收，收多少;不同區域，不同規模的企業的所有收費項目都應以立法形式明文規定，明確收費義務，統一收費標準。我國目前的教育費附加就比較規范，具體規定了計稅依據，征收稅率等，其他的收費項目也應借鑒。另一方面，要加強對收費的管理，將收入和支出納入財政預算專戶管理，確保收支兩條線。通過制定更多有關中小企業稅費政策的法律，為企業創造公平競爭的法律環境已成為各國政府鼓勵中小企業發展的主要方式。相比較而言，發達國家普遍重視減輕中小企業負擔，在稅費方面大都制定特別的法律法規。20世紀40年代美國頒布了一系列與支持中小企業發展及創新有關的法律，涉及基本法、投資研發、稅收減免等方面，并依法制定具體的扶持計劃，如1982年和1992年分別設立小企業創新研究計劃和小企業技術轉移研究計劃，分別給予相應的財稅支持。日本是中小企業立法最健全、最完善的國家之一，從20世紀50年代起相繼制定頒布30多個有關中小企業的法律，構成了較為完整的中小企業法律體系。1995年日本制定了《關于促進中小企業創造性事業活動的臨時措施》，對開展科研開發活動的中小企業給予減免稅優惠。這些法律的制定和實施確立了中小企業的法律地位，切實減輕了中小企業的負擔。我國也可以借鑒美日的成功經驗，在落實《中小企業促進法》的基礎上，出臺更多符合我國國情的中小企業稅費法律政策，尤其重點扶持那些經濟基礎相對薄弱、科研能力總體偏低的小微企業，減輕他們的稅費負擔，最終建立全面的中小企業稅費政策體系。