危機管理政府職能定位

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[摘要]我國本就是一個危機多發的國家，而進入21世紀后世界范圍內發生的一系列事件也給我們敲響了警鐘，使我們更加認識到危機管理的重要性。政府無疑在危機管理中扮演著重要的角色，但傳統的政府職能觀已越來越不適應不斷變化的環境；因此，我們需要對政府在危機管理中的職能進行定位，以提高我國的抗風險能力，為經濟的穩步發展及和諧社會的構建作保障。

[關鍵詞]危機管理；政府職能；定位；和諧社會

和平與發展是當今世界的主題，但不和諧的音符總是存在。城鄉發展不平衡、地區發展不平衡、經濟社會發展不平衡的矛盾更加突出。而“非典”危機、“9·11”事件、禽流感的陰影還籠罩在人們心中，而頻發的礦難事件、松花江水污染、朝核問題等等又都在提醒我們:我們一直生活在危機中。

如何正確地看待與應對危機是我們首先要解決的問題，然后就政府在危機管理中應實施的職能進行定位，并希望能提供有意義的建議。

一、理性對待危機

很多學者給危機下過定義，如C·F·赫爾曼認為危機是威脅到決策集團優先目標的一種形勢，在這種形勢中，決策集團作出反應的時間非常有限，且形勢常常向令決策集團吃驚的方向發展。羅森塔爾等人認為“危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。”我們認為，危機就是處于關鍵時刻的某個事件，它可能導致不好的結果也可能蘊涵著機會。而公共危機則是指可能對公共利益和安全產生嚴重威脅的一種狀態；它具有破壞性、高度不確定性和突發性等特征。

我國是世界上受自然災害最為嚴重的國家之一，“自然災害在中國有著較強的社會性”。除自然因素造成的危機以外，人為因素引發的危機也越來越多，破壞性可能更大。我國正處于建設社會主義市場經濟的關鍵時期，也是突發公共事件的高發時期，各種矛盾層出不窮，利益沖突明顯增多，意識形態整合的難度加大。如果處理不當就有可能引發社會危機，嚴重損傷政府的公信力。一些自然危機表面看來是由于不可抗拒力引起的，實際上也和人們的行動有關。如洪水的泛濫、亂砍濫伐森林，而導致植被嚴重破壞等就和人們不注意環境保護有直接關系。

公共危機會對人們的生命財產安全造成嚴重毀壞，嚴重的甚至會危及整個社會的穩定和統治者政權的穩固以及世界大范圍內的經濟社會動蕩；而危機是一種打亂既有體系或部分體系運作，對于體系內變量的一種急遽而突然變化的狀況，事態的未來發展推移具有不可判定性，這就使得對危機進行管理顯得尤為必要。事實上，如果對危機進行充分預計、合理預防和妥善處理，則會使危機造成的損失減至最小，亦有可能轉危為安，甚至因禍得福。

二、政府職能定位

社會主義是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。構建和諧社會迫切要求進一步強化政府社會管理職能，尤其是在危機管理中的職能。

毫無疑問，危機管理要發揮政府的主導作用。而如何對政府職能定性定位呢?筆者認為可以概括為“信息傳達，組織協調，科學決策，加強合作”。

危機雖然具有不確定性和突發性，讓我們似乎不知道它什么時候會發生，但有的時候還是會通過某些征兆體現出來。我們要建立相應的預警制度，用少量的錢去預防，而不是等危機出現以后，造成了損害，再花大量的錢去治療。政府要建立信息收集機制，利用多種媒介，及時準確收集可能導致危機的信息。而在危機一旦發生之后，政府要掌握關于危機的規模、程度等方面的信息，以及時作出決策。在危機階段，政府同樣要履行好信息的收集與公開職能，明確民眾的心理，使民眾能夠及時了解他們所處的狀態。由于自身條件的限制，民眾不可能對危機的進展情況清晰了解，從而會出現許多盲目跟風和小道消息滿天飛的情況，這就增加了危機解決的難度并可能使危機進一步擴大。如我國在2003年的SARS事件中，自政府公開疫情信息后，廣大群眾被發動起來，出現了群防群治的好局面。危機解決后，政府依然要收集關于災后地區民眾生活狀況及解決滿意程度的信息，以穩定民心。需要強調的是，信息的傳達這一過程并不是孤立的，而是貫穿危機管理始終的。

政府應建立專門的危機處理協調機構。雖然政府是危機管理的主導力量，但很多具體操作性的活動還是由其他機構來實施的，如衛生防疫部門，安全生產監管部門、新聞媒體等等。“目前，我國的改革進入了社會結構的全面分化時期，產生了眾多新興的社會階層和利益集團，以及眾多的邊緣人群和邊緣團體，利益和權力在不同的主體之間重新進行分配、轉移和運作，其多樣性和復雜性都是前所未有的。”如何較好地做好平衡各方利益的工作，政府需要加大協調的力度，做好社會成果的再分配工作，尤其是初次再分配。在危機發生時，政府為了能很快地平息危機，可能會采取非常規手段，不可避免地損害部分人的利益，給民眾的生活造成不便。因此，政府需要建立合理的利益補償機制，維護社會的穩定。危機管理有賴于一個能夠有效動員、指揮和調度的決策系統。這里需要強調的是決策的目標問題，既要解決“是什么”，又要解決“應該是什么”的問題。危機管理不同于其他公共政策，由于危機固有的不確定性特征，它的目標常常是不能量化的。對更大的災害和傷亡的避免是決策的目標。其中，首先是民眾的生命。這個價值判斷是決策的前提條件。科學的決策需要在全面搜集信息和判斷分析基礎上，遵循科學的程序，考慮經濟政治和社會心理等多方面的因素。危機處理的一個重要原則，就是決策者的理性與直覺的綜合判斷，法定程序與非法定程序的結合運用。

單純依靠政府來進行危機管理顯然是不夠的，社會大眾的廣泛動員和參與是成功的必不可少的條件。政府需要把他們的積極性和優勢發揮出來以保障危機管理的順利進行。政府應加強與科研機構的合作，合作領域涉及危險源的確定與監控、預案制定、提供現代化設備與技術、現場施救，建立信息系統、災害原因調查、培訓專業人員等等。慈善機構、民間團體等非政府組織在維護社會穩定、促進社會發展方面起著越來越重要的作用。如中非合作論壇北京峰會期間，民間組織發起的少開一天車活動，有40多萬市民作出了承諾。有效減少了交通壓力，這無為峰會的順利召開和圓滿結束作出了重大貢獻。政府有義務做好對這些組織的動員工作。大眾傳媒是公眾獲取信息的重要手段，也是政府與公民有效溝通的平臺。政府應加強與媒體的合作，占領輿論陣地，發揮其正面作用，樹立政府的良好形象。建立新聞發言人制度是我國政府的有益嘗試。通過向公眾傳播信息、報告危機的進展和處理情況，可以有效地穩定社會心理，維護穩定。此外，隨著全球化的加快和危機的普遍性增加，國與國之間在危機管理上的交流也日益增多。如恐怖主義、跨國犯罪等等需要良好的國際合作關系。

三、我國政府職能定位存在的問題

1權責不明。危機管理作為政府社會管理職能的一個重要方面，理所當然是政府的職能。但由于我國以前并沒有一個常設部門來進行各職能部門間的有效溝通和協調工作，條塊分割嚴重，事權劃分不清。各自為政的管理體系造成了嚴重的資源浪費和低效，也容易形成濫用權力和推諉塞責。國務院是我國危機管理的最高行政領導機構，但與之相關的管理部門卻有50個之多。如何處理好這些部門之間的關系，使其發揮好應有的職能需要國務院的協調。

2本末倒置。我國政府在危機管理中通常比較重視災害的救治，也就是說在危機發生后能夠重視起來，但不注重危機的防范，這其實是導致了本末倒置。我們有必要把危機管理和常態管理結合起來，而全面管理已成為國際的趨勢。楊靜光教授曾提出公共危機的前置管理，不失為一個好的方案，將公共危機管理的重點由事中管理前移至事前管理，由處置公共危機事件變為防止公共危機產生，由“滅火”變為消解“可燃性物質”的管理方式和過程。

3方式欠妥。如前所述，由于危機的突發性及重大危害性，在危機管理中很可能會出現為控制局面和維護公共利益而對公民的基本權利進行暫時性的限制或剝奪的現象。但有些人卻認為可以不擇手段，完全忽視民眾的基本權利，這是完全不可取的。其結果就是做事方式粗暴、態度蠻橫，造成了民眾的不理解甚至消極抵抗，延誤了時機，也有損政府的形象。因此，政府應將當時的事態向公眾說明，爭取支持和理解，合理利用自由裁量權，對應急征用造成的個人損失給予合理的賠償和補償。

四、結語

對于我國在公共危機方面面對的嚴峻形勢，黨中央和國務院高度重視。我國也已經在這方面出臺了一系列法令，而最主要的就是:在注重發展經濟的同時，不斷推進社會主義先進文化的建設；完善社會保障體系；政府需要切實履行好社會管理職能，使危機管理制度化，法制化；維護社會穩定，把我們的社會主義和諧社會建設的偉大事業推向前進!