非營利組織對政府權力監(jiān)督
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摘要:在改革開放前,我國政府是公共事務治理的核心力量,對于政府權力的監(jiān)督主要來自政府內部。隨著我國改革開放的深入,政府權力不僅需要內部分工的監(jiān)督,更重要的是政府以外的社會力量的監(jiān)督,而作為社會自治力量代表的非營利組織也就自然承擔了這一角色。本文主要圍繞我國非營利組織對行政權力的監(jiān)督展開探討,深入了解其現(xiàn)狀,提出完善、發(fā)展的相關對策,對于構建我國非營利組織對行政權力的監(jiān)督機制具有重要的現(xiàn)實意義和理論意義。
非營利組織,英文全稱是Non-ProfitableOrganization(簡稱NPO),或者是Non-GovernmentalOrganization(簡稱NGO),也叫ThirdSector(非營利組織)。就是我們日常所稱的“民間組織”或“社會團體”。它指的是那些具有組織性、非政黨性、民間性、非營利性、志愿性、自治性的致力于公益事業(yè)的社會中介組織,是介于政府組織與經(jīng)濟組織之外的非政治組織形態(tài)。
國際社會對非營利組織的概念界定有多種不同的方式,從結構運作上界定、從法律法規(guī)上界定、從特殊目的上界定、從子類構成上界定,等等。對NPO的各種概念界定,由于其所觀察的角度及側重點不同,可能會導致其所涵概的內容相差較大,那么對NPO認識上的差異就更是在所難免了。綜合學術界的各種不同界定,筆者認為非營利組織就是不以營利為目的的組織,它的目標通常是支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件。非營利組織所涉及的領域非常廣,從藝術、慈善、教育、政治、宗教、學術等等。我國“非營利組織”的形成是我國政治體制改革,特別是行政體制改革中誕生的新生事物。它們是在我國由命令式的中央計劃經(jīng)濟向以市場導向為主的混合經(jīng)濟轉變的過程中,在由單一的集權式治理方式向民主化實踐的方式過渡的過程中應運而生并逐漸發(fā)展壯大起來的。政府依法對非營利組織進行監(jiān)督,反過來非營利組織又有監(jiān)督政府的權利,對政府行為進行約束。這種監(jiān)督方式完善了行政權力的監(jiān)督機制,促進了社會主義民主政治的發(fā)展以及和諧社會的構建。
一、我國非營利組織監(jiān)督政府權力的功能性分析
1、促進了政府決策的民主化和科學化
非營利組織從某種意義上說也是一種利益組織,它存在的基本價值之一是促進其成員的公共利益。參與黨政機關的決策,盡可能地影響黨政機關的政策,使之有利于自己的組織和成員,是達到這一價值的重要手段。非營利組織在對行政權力監(jiān)督的過程中,代表所在的組織或行業(yè)向決策部門反映問題、提出要求,促使權力機關制定相應的政策或措施,應決策機關的請求,對某些專門政策的制定和實施發(fā)表意見,而有一些黨政機關在制定和實施某些政策時,通常也會向相關的非營利組織進行政策咨詢,聽取其意見,對政策作出修改或調整。例如,第九屆全國人民代表第一次會議在修改憲法之前,因為修改條款中涉及到了非公有制經(jīng)濟的定性問題,各級商會十分積極地認真地對相關條款進行了研究和商討,并通過種種途徑向人大和黨政權力機關表示修改憲法和相關經(jīng)濟政策以提高非公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位和強烈愿望。
2、對政府行為構成了有力的制約
非營利組織的有效監(jiān)督使政府的權力和行為受到了一定的制約。改革開放前,對政府行為和權力的制約主要來自政府內部的權力制衡,外部監(jiān)督非常薄弱,隨著非營利組織的大量生長、規(guī)模的日益擴大,政府開始受到來自外部的制約。一些非營利組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政策明顯不合理或違反國家法律后,有組織地抵制這些政策,在許多情況下政府迫于非營利組織的壓力往往能夠改變原來的政策。非營利組織越是強大的地方,政府的壓力就愈大。一個明顯的例證是,在村民委員會十分健全和有力的村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法亂紀的現(xiàn)象就要比其他村少得多。
3、提高了整個社會的政治溝通能力
善治的實質在于政府與公民的良好合作,但這種合作并不總是直接的,相反常常需要一個中介組織的協(xié)調,非營利組織就是這樣一個中介。非營利組織在實施監(jiān)督的過程中,一方及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來,轉達政府;另一方面,又把政府的政策意圖和對相關問題的處理意見轉達其成員。非營利組織在這一利益表達和利益協(xié)調過程中,推動了政府與公民的合作,促進了善治。作為中國農民最重要的非營利組織的村民委員會,其主要的職責之一,便是通過各種方法,動員其成員參與縣級以下人民代表的選舉和村民委員會的選舉。政府權力的改革既需要內部的動力,更需要外部的動力。在推動政府改革的外部動力中既有來自公民個人的,也有來自非營利組織的,而且后者通常要比前者更強大。
二、我國非營利組織對政府權力監(jiān)督的主要方式
1、新聞媒體監(jiān)督。新聞媒介的監(jiān)督是非營利組織對政府權力監(jiān)督的重要工具,其監(jiān)督方式主要有報道、評論和調查,對有損人民利益的決策或事件進行曝光。西方許多政治家認為,輿論自由的存在和輿論工具的多樣化將會增加對自由的捍衛(wèi),公共討論本身就是對政府專橫地使用權力的最好制約。雖然新聞監(jiān)督本身并不具有制裁力,但卻具有動員群眾的實際能力。1999年,汕尾市市長徐尚武向廣東省農電檢查組這樣鄭重表示:到年底一定要把3.8元的電價降到1元以下。引人關注的是,為使這個目標得以實現(xiàn),汕尾在全省首次提出了搞新聞“曝光”的辦法,為農電價格下調保駕護航。國家、地方、集體及個人皆有投資,價格高、產權復雜的汕尾市農電網(wǎng),一直是全省農電“兩改一同價”工作的難點,但這次汕尾動起了真格,全市各新聞單位都開設了專欄,對農電改革工作進行跟蹤報道。汕尾市一位負責人說:“新聞監(jiān)督是無所不在的,下面的縣、區(qū)想打馬虎眼也不行!”
2、質詢、調查、投不信任票等方式。非營利組織對政府某項決策,以個人或集體名義,通過口頭或書面形式向政府部門主要官員提出詢問和質問,要求即席或書面答復,防止政府官員運用權力進行非法或錯誤的決策行為。2004年,針對怒江大壩工程對環(huán)境可能造成的影響,眾多環(huán)保組織對中央政府提出質詢,最核心的力量是北京的“綠家園”和“云南大眾流域”這兩個民間環(huán)保組織,這些非營利組織的呼吁和推動,中央領導人批示,暫時擱置了一度如箭在弦的怒江大壩工程。非營利組織的活動和聲音極大地影響了中央政府的決策,這是一個標志性的、甚至具有里程碑意義的事件。
3、代表特定群體公眾與政府進行交涉。非營利組織具有良好的群眾基礎,他們代表了廣大人民的利益,站在人民的最前面對政府進行監(jiān)督,政府有損群眾利益的任何決策或濫用手中的權力進行危害人民利益的任一行為,都能激起非營利組織及人民群眾的抗議性舉動,這樣會迫使政府改變決策,從而有效地進行監(jiān)督。2004年由于認為規(guī)費等營運成本太高,成都市青白江的112輛出租車司機要求相關部門盡快提高出租車價格。在與當?shù)卣簧婧荛L一段時間沒有結果后,百余輛出租車停止營運,聚集在青白江區(qū)新廣場,當?shù)亟煌ň直硎?相關部門的領導已與出租車司機代表就漲價一事進行協(xié)商。
4、聽證會。我國非營利組織中的一些組織能參與政府的政策決定,對群眾反映強烈的、重要的意見向政府進行反映,使其成為立法的根據(jù),維護人民利益的同時又能對政府決策實施監(jiān)督。《立法法》規(guī)定,行政法規(guī)在起草的過程中,應當廣泛地聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。參加與本行業(yè)有關的立法聽證是行業(yè)組織參與政府決策的主要方式。光明日報北京2003年7月15日電,國家發(fā)展和改革委員會今天在北京舉行價格聽證會,聽取消費者、經(jīng)營者及專家學者代表對《民航國內航空運輸價格改革方案》的意見。來自全國各地的15名代表們陸續(xù)提出了很有分量的質詢。一些代表認為,現(xiàn)在民航社會平均成本中有許多不合理的地方,比如國內航油價格每噸高出國際800元到1000元,機票銷售費用過高等。他們的建議得到了有關部門的高度重視。三、完善我國非營利組織對政府權力監(jiān)督的機制
1、加快政府職能轉變,提高非營利組織的獨立性
對中國的政治傳統(tǒng)來說,最致命的缺陷就是從來沒有公域與私域明確劃分的實踐和觀念。從現(xiàn)代的政治實踐來看,對人民生活、社會正常運行的過多干預等眾多弊病,都是因為二者的范圍沒有明確界定,但在一個現(xiàn)代性的政治生活中,這兩個領域的明確區(qū)分不僅是一國公共領域現(xiàn)代性的標志,更是一國公共權力理性而科學地活動的基礎。只有從權力和職能上明確限定政府,減少其直接管理和微觀管理職能,推進權力社會向能力社會的轉變,從單向控制的行政體制向協(xié)商合作管理機制轉變,將行業(yè)性、社會性和公益性事務盡可能交給非營利組織,才能一方面強化政府自身的宏觀調控,維護社會公平和公正;另一方面讓非營利組織獨立發(fā)展,完善其自身建設,使得非營利組織對政府權力的監(jiān)督機制得到最大限度的發(fā)展空間,從而加強對政府權力的監(jiān)督力度。
2、提高非營利組織的監(jiān)督意識
我國目前非營利組織的內部發(fā)展嚴重不成熟,與政府之間的隱性關系使成員的監(jiān)督意識不強。非營利組織應大力加強其自身管理。非營利組織必須充分發(fā)揮作用,有所為才能有所發(fā)展,應與時俱進,盡快塑造成專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的民間組織并能真正發(fā)揮實際作用的民間組織,提高成員的自我能力,加強對政府權力監(jiān)督的強化意識。大多數(shù)非營利組織及其領導人在處理與政府關系的過程中,應把對政府的監(jiān)督和制約作為自己工作中的—項內容,而不是更多地強調爭取政府的支持,與政府進行合作,甚至將自己直接看作政府的附屬體和延伸物,過分強調非營利組織與政府保持一致,協(xié)助政府進行管理,不能給政府添亂子、找麻煩,要充分認識它本身所應具有的獨立地位以及對政府權力所具有的監(jiān)督作用,在這種正確觀念支配下,非營利組織對政府的監(jiān)督制約關系將會日見成熟。
3、加強非營利組織的自身建設,增強其監(jiān)督能力
協(xié)助非營利組織建立健全自律機制,規(guī)范非營利組織行為。建立自我約束、自我發(fā)展、自我服務的自律機制是非營利組織管理工作走向成熟的標志。政府在有計劃有目的的培育和發(fā)展非營利組織的同時,還要指導非營利組織逐步建立自律機制。通過建立非營利組織章程審核制度,規(guī)范章程,幫助非營利組織建立和健全以章程為核心的內部管理制度。同時,通過政府的行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和新聞輿論,規(guī)范非營利組織的行為,促進非營利組織走向成熟,以確保非營利組織對政府權力的反監(jiān)督能力的加強。
4、完善相關的法律法規(guī),保障非營利組織的監(jiān)督權利
要加大法制建設力度,完善管理非營利組織的法律體系。首先要針對非營利組織進行專門立法,將非營利組織納入法制軌道,滿足發(fā)展的合法性和持續(xù)性要求,其次要從法律上確認非營利組織的公益地位,明確其公益責任,保障非營利組織的監(jiān)督權利,還要從法律上對非營利組織的不規(guī)范行為進行制裁,以維護非營利組織作為公共產品和公共服務提供者的公正形象,提高人們對非營利組織的信任,從而確保非營利組織實行監(jiān)督的順利進行,權利得到保障。從監(jiān)督權力配置上來看,在我國的法律體系中,關于非營利組織對政府監(jiān)督制約的權力的規(guī)定應相應擴大,操作性需要加強,應給予非營利組織實質性的權力來實現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督。
總之,中國的非營利組織已經(jīng)取得了一定的發(fā)展,對我國政府權力的監(jiān)督也在初步實行,但仍處于起步階段,自身發(fā)展的缺陷導致對政府權力的監(jiān)督存在嚴重的不足。隨著我國政治改革的推進,帶來了社會力量的不斷壯大,權力的天平不斷向社會領域傾斜,非營利組織獲得越來越多的權力要素,再者經(jīng)濟生活的市場化為非營利組織的發(fā)展開辟了廣闊的制度空間,我國非營利組織對政府權力的監(jiān)督體制將會越加成熟。
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