區(qū)域經濟與行政管理沖突問題分析

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一、經濟一體化

黨的十七大報告強調要“遵循市場經濟規(guī)律,突破行政區(qū)劃界限,形成若干帶動力強、聯系緊密的經濟圈和經濟帶”,并“形成輻射作用大的城市群,培育新的經濟增長極”。與此同時,我國區(qū)域經濟發(fā)展迅速,長三角、珠三角、京津冀、環(huán)渤海等跨省級經濟區(qū)以及武漢城市圈、長株潭城市群、鄭汴一體化、烏昌一體化、西咸一體化等跨市級經濟區(qū)發(fā)展已初見成效。但是,各經濟區(qū)在發(fā)展過程中不約而同地都遇到了行政壁壘的制約,“非一體化”行政管理體制嚴重阻礙經濟一體化的發(fā)展進程。以西咸經濟一體化為例,早在2002年兩市就簽訂了《西咸經濟一體化協議書》,兩年后又合作編制了《西咸實施經濟一體化戰(zhàn)略規(guī)劃綱要》,按照規(guī)劃同籌、交通同網、信息同享、市場同體、產業(yè)同布、科教同興、旅游同線、環(huán)境同治的“八同”思路,最終實現城市一體化、經濟一體化、交通一體化和環(huán)保一體化的目標。應該說西咸經濟一體化的發(fā)展目標和任務是明確的,但是截至目前西咸一體化的進程遠沒有達到預期,與其他經濟區(qū)比較步伐緩慢,究其原因很大一方面是受行政管理體制的制約,為此,認清區(qū)域經濟一體化與行政管理體制的沖突問題所在并探索體制改革與創(chuàng)新,是目前需要解決的重大問題。

關于中國區(qū)域合作與行政管理沖突的文獻主要集中在1990年代后。Young(2000)[1]的研究注意到在分權體制下,中國實際上為地方政府主導型市場經濟,并認為各項改革推行過程種所遇到的一些問題成為20世紀80年代后期國內地區(qū)保護主義重新抬頭的重要誘因。NaughtonB(2000)[2]的工作論文發(fā)現改革開放后中國省際間貿易以制造業(yè)產業(yè)內貿易為主,生產要素、服務和中間產品流動壁壘仍然很大。Yin(2003)[3]運用R&D內生增長模型,分析了區(qū)域合作的激勵問題和增長效應,指出區(qū)域合作的情況比封閉擁有更高的均衡增長率。林毅夫等(2004)[4]強調中國的地方保護和市場分割,很大程度上是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略,這是分權式改革的邏輯延伸。王健等(2004)[5]通過提出“復合行政”的概念,認為造成中國區(qū)域經濟一體化與行政區(qū)劃沖突的根本原因在于政府職能的轉變尚未完全適應市場經濟的發(fā)展需求。周業(yè)安等(2004)[6]通過面板數據實證研究認為市場秩序與政府競爭秩序的合理構建對地區(qū)經濟發(fā)展十分重要。趙永亮,徐勇(2007)[7]在引入地方政府的消費偏好下,構建了兩地區(qū)邊界效應模型,檢驗了我國市場分割的程度。他們的研究理論意義重大,但還沒涉及最新的區(qū)域經濟一體化的實踐,本文結合西咸經濟一體化的實際,從面臨的難題入手,建模分析,得出結論。

二、區(qū)域經濟一體化面臨的難題

從制度上講,地區(qū)經濟發(fā)展主要來源于政策資源(包括上級政策傾斜、行政管理強度、行政管理方式等)和市場資源(要素豐裕度、市場容量與自由化程度等)兩類。我國區(qū)域經濟一體化建設在起步階段往往表現得如火如荼,這主要歸功于政策資源的釋放和市場資源的松綁,之后進程緩慢,主要面臨以下三個難題:

第一,政策資源的內斂性導致行政壁壘。政策資源的內斂性是說在一個行政區(qū)內,以行政力量為中心的政策資源對內的加強與對外的排斥特性。在計劃經濟體制下,經濟體系是垂直運行,地方行政區(qū)劃之間基本上沒有自主的經濟聯系,資源配置問題主要是由自上而下的計劃協調來解決。改革開放以來,中央與地方實行分權,這對提高經濟運行效率起到了重要作用,但由于分權在很大程度上是政府內部的權力轉移,其次才是政府向企業(yè)、市場和社會的還權。政府職能并沒有得到很好的改革,其結果是行政壟斷權的大而化小,政策資源仍然超越市場資源,成為了主導地方經濟發(fā)展的強勢資源。由于地方政府的偏好是局部利益,使政策資源呈現內斂性,不同行政區(qū)劃間為爭奪優(yōu)勢政策資源而相互抵制[8],在沒有相應“秩序”規(guī)范情況下,勢必出現不合作的“諸侯經濟”現象。以西咸一體化前的情形為例,咸陽與西安僅一河之隔,由于害怕被西安“吃掉”,咸陽過去長時間不在渭河以南規(guī)劃發(fā)展工業(yè),而把它列為蔬菜區(qū),以此筑成與西安的“隔離帶”,這種政策壘明顯不利于區(qū)域融合。還有比如在招商引資,爭取上級給予的優(yōu)惠政策等方面兩市也是競爭激烈,互不相讓,必要時以行政壁壘抵制。

第二,市場資源遭遇非平衡經濟增長的沖擊。“自由市場力量的作用使經濟向區(qū)域不平衡方向發(fā)展是一個內在的趨勢”(繆爾達爾,《經濟理論與欠發(fā)展區(qū)域》,1974年),“增長極”理論與“中心—外圍”理論也表明,市場力量不足以消除經濟發(fā)展的空間不平衡,短期內甚至會強化這種不平衡,一體化過程中若完全放任自由化的市場,會導致凈優(yōu)勢資源單方面流動,GDP的變化會牽動各行政區(qū)首腦的神經,發(fā)達地區(qū)政府怕受拖累,欠發(fā)達地區(qū)政府怕吃虧,為扭轉這種趨勢,各行政區(qū)會用政策資源包圍市場資源,行政力抵制市場力。另一方面,經濟發(fā)展不平衡導致各地區(qū)法治環(huán)境與市場制度的梯度差異,增加了法律、政策協調等方面的成本,如果沒有相應的機制來改善這種不平衡,一體化進程就很難進行下去。[9]政府之間能否達成一個具有約束力的、自動實施的協議,保證“合作博弈”能夠重復,關鍵在于能否給那些落后的伙伴一個良好的前景預期,或者通過非市場的力量在合作中盡快縮小差距,這需要通過特定的資源配置和補償機制來實現,而這種機制正是目前中國缺乏的。

第三,“合作協調人”的缺位和失效。對于打破行政壁壘,實現區(qū)域經濟一體化,使整體經濟發(fā)展,從長期看這應該也是上級政府的施政愿望。但由于跨行政經濟區(qū)缺乏與之重疊的行政級別,靠地方平級政府難以合作協調,于是就出現了以上級政府成員為主的合作協調人,但這種合作協調人缺乏權利和法制保障,協調力度大打折扣,加之對各行政區(qū)情況缺乏足夠的認識,協調只是成了建議,最后變成“東周諸侯不朝覲”,各行政區(qū)表面上看同屬一個經濟區(qū),實際上是各顧各。以西咸一體化為例,兩市時常遇到一些諸如招商引資、基礎設施建設、環(huán)保投入等涉及到雙方利益分配與成本分攤的棘手問題,由于缺乏強有力的一體化領導機構來確保實施,往往使很多問題擱淺或遺留。

以上難題表明,由于政策資源的內斂性,以及市場資源遭遇非平衡發(fā)展的沖擊,在缺乏合作協調人的情況下,區(qū)域經濟一體化與行政管理體制面臨沖突,不利于資源的優(yōu)化配置。

三、模型分析:兩種資源的優(yōu)化配置

(一)模型假設

假定地區(qū)經濟發(fā)展手段主要來源于政策資源和市場資源兩類,地方政府對這兩種資源的偏好關系都具有完備性、可傳遞性、連續(xù)性、單調性和嚴格凸性。

(二)模型分析

情況1:獨立行政區(qū)的資源配置

市場資源對政策資源的邊際替代率是它們的價格之比,也是各自的邊際效用之比。實際上,由于資源的邊際效用遞減,犧牲市場資源的利用而單靠政策資源推進的發(fā)展模式導致的效用水平是不高的,西部某些地區(qū)在實行經濟一體化的過程中要避免這種“行政過度”帶來的低效用。

情況2:經濟一體化過程中的不同行政區(qū)的資源配置

政府的短期偏好在于使用政策資源,過度的政策資源使用產生兩方面的問題,一是政策資源的邊際效用遞減,政策資源逐漸演變成保護內部“弱市場資源”的行政壁壘;二是對有限政策資源的爭奪,造成兩地相互抵制,互筑行政堡壘,區(qū)域經濟一體化與行政管理體制沖突由此形成。

四、對沖突的進一步解釋

政策資源和市場資源在此不能達到優(yōu)化配置,主要在于區(qū)域經濟一體化過程中的政府失靈和市場失靈,表現為以下方面:

(一)單一的政績評估機制和政治晉升中的經濟人行為

目前我國的政績考核依然以經濟建設成績?yōu)橹行?地方政府的政績考核主要依據本地區(qū)財政稅收、本地就業(yè)和GDP增長速度。“為官一任,造福一方”,這種施政觀可能會導致兩個極端:從時間緯度上,地方政府為實現任期內的跨越式發(fā)展往往較少考慮資源利用的可持續(xù)性;從空間緯度上,面臨同一經濟區(qū)內的行政區(qū)劃的邊界時,為了保護本地利益,政府往往采用行政手段干預生產要素的流動,人為制造區(qū)間壁壘。

地方官員合作困難的另一個原因在于他們的政治晉升博弈的性質[10]。同一行政級別的地方官員,在政治晉升博弈中,參與人面臨的是一個“零和博弈”,因為只有有限數目的人可以獲得提升,一個人獲得提升將直接降低另一人提升的機會,一個人所得構成另一人所失。而在當代的經濟競爭過程中,也需要通過合作優(yōu)勢互補。政治晉升的零和博弈往往會干擾經濟競爭的合作雙贏。

(二)信息不對稱與政府間不信任導致的非合作博弈

即使消除了地方政府經濟人的行為,跨行政經濟區(qū)仍然存在政府間的博弈,同級政府在面對不完全信息表現出來的等、靠、推的相互觀望思想本來就很嚴重,加之彼此之間缺乏信任,擔心利益受損,致使非合作博弈的產生,其結果是雙方受損。如下例的靜態(tài)非合作博弈,在缺乏互信情況下,即使雙方知道合作雙贏,但不能確定對方是否能采取合理積極的合作措施,于是只從單方面利益最大化出發(fā),導致非最優(yōu)結果。

(三)區(qū)域產業(yè)同構化嚴重,缺乏合作的內容即使制止了政府的經濟人行為,克服了信息不對稱,消除了非合作的“零和博弈”,政府的合作也會面臨新的問題。由于地方政府對經濟發(fā)展的關注更多地表現為對本地區(qū)經濟指標的關注,缺乏對整個區(qū)域的產業(yè)發(fā)展目標進行系統(tǒng)的戰(zhàn)略思考,因此,大多地方政府往往對那些被區(qū)域內其它地方政府廣泛關注的“熱線產業(yè)”具有強烈的投資沖動,忽視了區(qū)間產業(yè)互補與合作,其結果帶來的是區(qū)域內產業(yè)結構的嚴重趨同[11],從而使得區(qū)域合作缺乏實質性的內容。例如陜西關中地區(qū)的西安、咸陽、寶雞等地區(qū)傳統(tǒng)工業(yè)產業(yè)均以紡織、軍工、醫(yī)藥等為主,新興工業(yè)產業(yè)又都選擇在能源化工、裝備制造、建材等產業(yè)內的相同方面,產業(yè)同構嚴重,惡性競爭和排斥往往對一體化形成威脅。

(四)區(qū)域合作的主體不明,缺乏合作的推手政府與企業(yè)在一體化過程中也存在博弈,政府會認為,區(qū)域經濟一體化是市場機制的自發(fā)作用下資源在更大區(qū)域內的有效配置,因此區(qū)域合作主體是企業(yè),而企業(yè)會認為,政府不創(chuàng)造良好條件,消除行政壁壘,要素是無法自由流動的,因此區(qū)域主體是政府。在主體不明情況下,一體化的進程顯然缺乏推動力,等和靠的思想由此產生。實際上,區(qū)域經濟合作的主體應該分前后兩個階段來看,如下圖所示,以行政體制改革為過渡,前期以政府為主,主要進行公共設施建設和規(guī)劃統(tǒng)籌工作,發(fā)揮政策導向作用,后期以企業(yè)為主,完善市場機制,政府要從某些領域退出,為企業(yè)提供服務。目前西咸經濟一體化就面臨行政管理體制改革的過渡階段,如果在這個階段搖擺不定,一體化實施的主體也就不明確,一體化的進程就會受阻。

五、政府行政管理體制的改革與創(chuàng)新

加快區(qū)域經濟一體化的關鍵是政府行政管理體制的改革與創(chuàng)新,要構建合理的地區(qū)間利益分配、約束和激勵機制,優(yōu)化行政機構運作方式,具體內容如下:

(一)弱化行政區(qū)劃邊界,構建交通信息網絡區(qū)域經濟學中的“中心地理論”、“增長極理論”等表明,中心城市和地域對周邊欠發(fā)達區(qū)有經濟帶動作用,而行政區(qū)劃的邊界是兩個中心城市輻射最弱的地區(qū),成為經濟一體化的“隔離墻”,要實現要素的充分流動,就必須弱化行政區(qū)劃邊界,在邊界區(qū)設置經濟合作的“通道”以促進經濟一體化。西咸共建區(qū)就是這一思想的創(chuàng)舉,兩地在城市的邊緣規(guī)劃建設40平方公里的區(qū)域,進行合理的功能區(qū)劃,吸引企業(yè)進駐和房產開發(fā),使其成為西咸經濟一體化的突破口。

交通信息網絡是基礎設施建設的重要內容,由于屬于公共物品,非排他性和非競爭性決定了需由政府提供,跨行政區(qū)只有具備較完善的交通網絡,要素在區(qū)間流動才有物質載體,才會減少信息不對稱的障礙。西咸經濟一體化在這方面規(guī)劃的早但實施的晚,雖然西咸電話并網開創(chuàng)先河,但兩地的交通銜接頗費周折,咸陽的世紀大道建成后很長一段時間很難與西安同規(guī)格公路銜接,群眾反映強烈的直達公交線路也是奇缺,晚晚落后于人們的預期,這是急需改進的。

(二)減少行政區(qū)劃管理層次,適當增加管理幅度,消除行政壁壘

通過行政區(qū)劃管理層次和幅度的調整,可以直接解決現存的區(qū)間行政壁壘問題,將區(qū)間經濟矛盾轉化為區(qū)內經濟問題加以解決,從而一定程度上解決當前區(qū)域經濟一體化過程中存在的突出問題。行政區(qū)劃改革要強化經濟中心,規(guī)劃區(qū)域布局,逐步形成層次合理、幅度適當、結構優(yōu)化、功能完善的區(qū)劃體系,從而為區(qū)域經濟一體化發(fā)展提供適宜的區(qū)域地理空間[12]。

在不能完全破除歷史形成的行政區(qū)劃前提下,通過部門的融合是實行區(qū)域經濟一體化的現實之舉,它繞開了行政壁壘和法律限制,注重實效,是短期內消除局部矛盾的重要抓手。烏昌一體化在這方面大膽創(chuàng)新,通過合并兩地黨委,在高層實現戰(zhàn)略統(tǒng)一,而西咸一體化這方面比較薄弱,兩地部門歸屬各行政區(qū),多數情況下需要通過各自主管上級間接溝通,但在渭河污染治理上兩市環(huán)保部門合作比較積極,為改進渭河支流水質,兩市共同制定了《西安咸陽灃河、氵皂河水污染治理規(guī)劃》,協同關閉造紙等污染企業(yè)數家,使水質有所改善,為兩地可持續(xù)共同發(fā)展做好了鋪墊。

(三)完善地方政府及其官員政績考核制度

要消除地方政府及其官員在追求政績時的經濟人行為,須對現行的以經濟增長為單一指標的政績考核制度實施改革,新的考核制度需體現以下幾方面:一是考核指標盡量量化,體現科學性、規(guī)范性、可行性。既要有數量、速度指標,更要有經濟增長的質量指標、社會效益指標、環(huán)保指標、就業(yè)指標、對外影響指標等。二是要建立規(guī)范的考核方式,對地方政府及官員的考核應將上級政府的考核與民意考核結合起來,考核程序做到公正、公開和透明。三是考慮外部性,建立獎懲機制,在政績考核中,對于促進本地并帶動周邊地區(qū)經濟發(fā)展的政府和官員予以表揚、獎勵,以達到激勵效果;對于一些只管本地發(fā)展而對周邊地區(qū)進行市場封鎖、設置要素流動障礙、轉嫁污染等行為予以處罰。

(四)通過法制保障,構建區(qū)域協調管理機構

一體化經濟區(qū)在面臨共同的發(fā)展問題時,由于無法可依,往往表現為同級政府難以干預,上級政府缺少合理干預的手段,一旦干預又成了獨角戲,地方上等、靠、要的思想滋生。可以通過構建法律基礎,各成員進行產權的部分讓渡,并由超越行政區(qū)劃的區(qū)域協調管理機構來行使由各成員讓渡出來的這部分權力,以制定整體性的合作發(fā)展規(guī)劃,協調解決成員之間的利益矛盾沖突。國際上依法保障區(qū)域協調發(fā)展的例子很多,歐盟的成長就是一個典范,還有美國的例子,美國為促進跨區(qū)域問題的解決、調節(jié)各地方政府間關系,于1961年頒布了《地區(qū)再開發(fā)法》,為此在商務部下設立了地區(qū)再開發(fā)管理局;1965年頒布了《公共工程和經濟開發(fā)法》、《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》并相應地成立了經濟開發(fā)署和阿巴拉契亞區(qū)域委員會以及一些州際區(qū)域開發(fā)委員會。西咸一體化在這方面有所突破難度很大,因為這需要上級相關部門立法或授權,現行的協調領導機構很難依法獨立行使權力,而面對西咸兩市越來越不好解決的難題例如交通、產業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃與資金投入,土地指標的統(tǒng)籌等問題都需要省級層面強有力的支持。

(五)財稅體制的靈活性和統(tǒng)籌性

區(qū)域經濟中各行政區(qū)難以合作,很大程度上是由于利益分配問題,而引導市場經濟行為的財稅分配政策,對市場、企業(yè)和地方政府都有著關鍵的利益導向作用。然而我國目前的財稅分配制度不盡合理,中央與地方稅收劃分上、轉移支付上、區(qū)域惡性競爭的稅收優(yōu)惠政策上都不利于推進經濟區(qū)內行政區(qū)劃的合作,因此上級政府要統(tǒng)籌經濟區(qū)財稅分制度,完善地方稅收體系,增強政府對地方經濟的調控能力;規(guī)范的轉移支付制度,實施轉移支付法律化、彈性化、透明化,同時要解決地區(qū)之間的發(fā)展均衡問題,逐步使單一的自上而下的縱向轉移支付向縱向為主,橫向為輔的轉移支付發(fā)展;適當下放和監(jiān)管稅收優(yōu)惠權限,更好地運用稅收優(yōu)惠政策,促進區(qū)域經濟協調發(fā)展[13]。

(六)建立基于平等、協作的學習型橫向府際關系

伴隨區(qū)域經濟一體化的發(fā)展,橫向府際關系更多地體現為交流與合作的關系,為了形成平等互動、優(yōu)勢互補、相互促進、共同發(fā)展的新型政府關系格局,要加強同級政府間的制度學習與創(chuàng)新,增強相互學習和創(chuàng)新的能力,敏銳地認知制度不均衡狀態(tài)中所蘊含的潛在發(fā)展力量,合理制定制度創(chuàng)新的規(guī)劃并持續(xù)地加以執(zhí)行,實現政府制度的創(chuàng)新發(fā)展[14]。同時要認真學習、借鑒甚至模仿其他政府的制度,通過研究歷史上和國外成功運作的制度安排掌握政府制度的發(fā)展規(guī)律,從而提高政府對制度創(chuàng)新的把握。