高等教育服務業管理
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摘要：WTO規則下的高等教育是一種產業。賦予中國高等教育“教育服務”的內涵，改變了高等教育的屬性和功能。中國政府對教育服務作出了承諾，要盡快完善與WTO規則相一致的教育服務體系的法律法規。在WTO規則的框架下中國正在打造高等教育的“航母”，民辦教育獲得了與公辦教育同等的法律地位，成人教育迎來了大發展的時機，高等學校的科技創造和成果轉化被提到了前所未有的高度。關鍵詞：WTO規則；高等教育；教育服務；法律保護中國高等教育引入“教育服務”的概念和內涵，表明高等教育的屬性和功能正在發生變化。在WTO規則的框架下，高等教育正在由過去純粹的公益性事業，走向具有投資和消費屬性的服務領域。盡快熟悉和把握WTO規則，適時推進教育管理體制改革和制度創新，依法保護國內高等教育的資源和市場，拓展和融入國際教育市場，這對于我們發展全球化視野中的高等教育產業，具有極為重要的意義。一WTO規則下的高等教育是一種產業。WTO規則的核心是貿易自由化、市場化，促進資源的自由流動，包括貨物貿易和服務貿易等。中國加入WTO組織后，極大地促進了包括高等教育在內的整個中國市場化進程。從19世紀開始，由政府控制和投資的公共教育，取代了過去長期盛行的私人教育，并使之成為教育主導形式。新中國成立后，高等教育一直是由政府提供全額辦學資金，因而它一直被作為一種無償奉獻給社會的公共產品，這自然是計劃經濟的產物。中國加入WTO后，高等教育需要按照市場規則和WTO規則運行，以利于高等學校適應國際化競爭。每一所高等學校都必須具備獨特的個性和各自的辦學特色，為自身的生存和發展創造重要條件。這就為近年來我國關于“教育是否是產業、是否存在市場”的爭論劃上了句號。迅猛發展的高等教育已經使政府無法承擔對教育的全部資金投入，利用多種渠道的投資已成為發展我國高等教育的必然選擇。同時，受教育者也不可能再繼續無償地享受“教育服務”，“教育服務”的商品屬性正在逐步強化。教育投資的多元化，并不否定教育的公共屬性。譬如，對全民性的基礎教育仍然需要主要由政府投資。但是，對于普遍性不高的高等教育而言，如果完全由政府承包費用，勢必會造成一種事實上的社會不公平，同時也會使高等教育的效率受到制約和損失。所以，近年來高校實行繳費上學制度，國家配套實行專項或定向獎學金和貸款，對家庭困難學生實行學費“減、緩、免”的政策；以及在畢業生就業方面，從一定范圍的“供需見面、雙向選擇”，逐步發展到建立人才市場、畢業生實行自主擇業等諸多改革，應當說是符合高等教育產業市場發展需要的，而不是所謂對社會主義制度優越性的一個否定。中國政府對教育服務的承諾。WTO將服務貿易分為12大類，教育服務是其中的一類?！斗召Q易總協定》第1條在“范圍和定義”中規定：“‘服務’包括任何部門的任何服務，但在行使政府職權時提供的服務除外”；且“‘行使政府職權時提供的服務，指既不依商業基礎提供，也不與一個或多個服務提供者競爭的任何服務?！边@即是說，除各國政府徹底資助的教育活動以外，任何收取學費、帶有商業性的教育活動，都屬教育服務貿易范圍。教育服務貿易在《中華人民共和國加入議定書》中規定有四種方式：(1)跨境交付。它是指一個成員方在其境內向任何其他成員方境內的消費者提供的服務，如通過網絡教育、函授教育等形式提供教育服務。(2)境外消費。它是指服務的提供者在一成員方境內向來自另一成員方的消費者提供的服務，如出國留學和培訓。(3)商業存在。它是指一成員方的服務提供者在另一成員方境內設立商業機構或專業機構，譬如在其他成員方境內設立辦學機構或合作辦學。(4)自然人流動。它是指一成員方的服務提供者以自然人身份進入另一成員方的境內提供服務，譬如外籍教師來華任教、中國教師到國外任教。教育服務的對外開放并不是出讓教育市場，更不是出讓主權，而是尋求教育的共同發展，國外辦學機構在得到利益的同時，我國也是受益者。我國現代教育經過一個多世紀的發展，積累了豐富的經驗，我國完全可以憑借扎實的教育基礎、深厚的文化積淀、雄厚的人才基礎、巨大的教育市場、相對低廉的教育成本和富有東方氣韻的教育特色，在世界教育大舞臺上占有一席之地。服務貿易把教育視為一種服務貿易產品，同其他類服務貿易一樣，在進行服務貿易磋商談判時，各國在市場準入和國民待遇方面，要求中國政府按照教育類別作出具體承諾并列入減讓表，同時依據我國法律規定對教育服務的開放作出限制和保留。我國加入WTO的教育服務承諾主要包括如下四個方面：(1)對于中小學、初中教育以及軍事、警察、政治和黨校教育，政府沒有作出開放市場的承諾。(2)對于出國留學和培訓，接受其他成員國來華留學生沒有限制。(3)對于高等教育、成人教育、高中階段教育、學前教育和其他教育，我國政府作出了有限制開放市場的承諾。(4)外籍個人教育服務提供者受到中國學校和教育機構的雇傭或邀請，可以到中國提供教育服務。但是，外籍個人教育服務提供者必須具備學士或學士以上的學歷，從事本專業工作兩年以上，具有相應的資格證書或專業職稱。要盡快完善與WTO規則相一致的教育服務業法規體系。我國已初步建立了以《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國學位條例》等為基礎的高等教育法規框架。但是，隨著高等教育服務業的發展和進程加快，亟須我們完善與WTO規則相一致的教育法律法規體系。高等教育是一項全局性、戰略性的基礎工程，教育服務有著一般商品或服務所不具備的文化力量，并影響到科技、對外關系及綜合國力的競爭。所以，教育服務貿易在國際貿易中具有特殊的地位。世界上沒有哪一個國家不在強調經濟全球化的同時，無一例外地通過立法途徑，致力于保護本國高等教育產業的資源和市場。所以在當前，尤其要重新審視、梳理、修改原有不符合WTO精神的法律法規，制定和完善包括《中外合作辦學條例》在內的諸多高等教育服務業發展需要的新的法律規范。依法治教是我國高等教育走向法治化、規范化的重要步驟，只有在高等學校形成一個法制化、規范化的盲人環境，使學生在校就培養和強化遵守規則、講誠信、重承諾的意識，才能實現完全意義上的與國際教育的接軌。教育主權要體現國家對教育的領導權，要改變過去那種把教育主權僅理解為一切都由我們自己包辦，不允許任何形式的外方介入的片面認識。加入WTO后，發達國家將憑借其經濟實力、教育實力向發展中國家開放教育市場，而像我國這樣的發展中國家，則必須遵循貿易自由化原則：“公平性或非歧視貿易原則”，不得限制發達國家的教育擴展，中國高等教育的國際化不可避免。我們必須拋棄教育本土化的觀念，主動進入國際教育市場，增強教育實力，與發達國家競爭、搶占教育市場。當今發達國家與不發達國家之間在高等教育上展開的競爭，說到底是發達國家對發展中國家在文化和教育上的滲透，從本質上說是經濟行為在高等教育上的延伸。美國《紐約時報》就曾公開宣揚，“WTO的資格不僅是經濟問題、而且是關系到全球一體化，迫使中國根據西方貿易、法律行事。它將使市場極大開放、從而使得更多的中國人能夠接受外國思想的影響?！憋@然，西方國家將乘中國加入WTO之際。企圖大肆滲透資本主義的意識形態和價值觀念，這是我國立法和執法不可不關注的一個重大問題。根據我國加入WTO有關教育服務承諾的條款以及有關教育法規的規定，境外組織和個人不得在中國境內單獨設立招收中國公民的學校及其他教育機構；個人不得在中國境內設立中外合作辦學機構；外國宗教組織、宗教院校和宗教人員不得在中國境內從事合作辦學活動；中外合作辦學機構不得進行任何形式的宗教教育和宗教活動。由于高等教育關系到國家主權、社會道德、民族文化傳統繼承等一系列問題，任何國家的政府在開放本國教育市場時，都會從法律的角度關注這個問題。我國所有的與教育相關的法律法規，都應當主動適應和服從WTO規則，要經得起WTO規則的司法審查，切實保證國外合作者的正當權益，盡量提供法律允許的良好的合作制度環境。加入WTO必將給高等教育帶來良好的發展機遇。加入WTO對我國高等教育發展帶來的積極影響主要體現在如下幾個方面：(1)促使教育觀念的更新。高等教育必須樹立全球觀，立足于國際教育市場、重新審視高等教育的優勢和劣勢，充分利用國際教育資源，擴大我國高等教育的規模、優化辦學條件和水平。根據WTO貿易規則、高等教育必須強化產業觀，擴大市場在教育資源配置中的作用，運用產業機制促進教育發展。要強化教育服務觀念，在注重教育培養人、教育人功能的同時，更加突出強調現代教育更多的是作為一種服務提供大眾消費，滿足不同層次需求的教育服務。(2)促進教育行政法制化。政府的教育管理要符合WTO規則的要求，教育政策法規的制定和執行要公開、透明，尤其要改變教育行政部門對學校的管理方式，清理和減少政府性審批、深化教育管理職能改革和轉變，由過去直接管理向宏觀管理和間接管理轉變，進一步擴大學校辦學的自主權，增強協調與服務功能。(3)推進人才培養模式變革。高等教育應培養熟悉中國國情和傳統文化，具備優良的外語水平和扎實的科學文化知識，具有國際意識、合作精神、創新能力和誠實守信的國際型專門人才，以及符合國際職業資格標準的勞動力。為此，就要打破原有教材的邏輯體系，借鑒國外先進的課程理念，結合我國實際，引進、合編、改編國外先進教材，增加國際競爭和國際理念教育的內容。全面改革以應試、升學為特點的課程體系，構建以培養創新精神和實踐能力為己任的課程體系，縮短與世界先進水平的差距。創新性教育，就是要通過教育手段，使高等教育成為培養創新精神、激發創造力源泉，不僅給學生傳授現成的知識，更重要的是引導學生對本知識領域的探索，不只是讓學生接受解決問題的現成答案，而是讓學生自己尋找獨創性的解決問題的辦法。強調培養學生的創業能力，目的在于使畢業生更容易就業，成為社會發展需要的創業者?？傊袊母叩冉逃凑諊H化標準衡量辦學水平、設計未來規劃、培養具有國際化能力的綜合型人才。面對全球性的資源流動與重組，在高起點、高平臺上辦學，把培養強智能、高素質、綜合型的創新人才作為最基本的辦學理念，應當成為我國高等教育真正步入世界先進水平的重要標志。
在WTO規則的框架下中國正在打造高等教育“航母”。WTO自由競爭、開放、國際化的運作方式。必然對我國高等教育制度、人才培養模式等產生重大的輻射性影響、只有適應教育的這種開放性、國際化的趨勢，才能培養出具有開放意識、善于利用信息技術的的創新人才。為此，我國在高等教育領域引入新的競爭機制，正在促使一批有條件的學校提高辦學質量和效益。尤其是借鑒海外先進教育管理體制和機制，以推動高等教育改革的深化，使人才培養更適應社會主義市場經濟發展的要求。在國務院的直接指導下，按照“共建、調整、合作、合并”的方針。涉及900多所高校的管理體制改革取得了重大突破，改革后原597所高校合并組建為267所高校，國務院部委管理的普通高校由367所調整為110所左右，改變了過去高等教育條塊分割、重復辦學、單科類院校過多、效益不高、缺乏競爭力的狀況，初步實現了高等教育資源的優化合理配置。為實現與WTO規則相一致，招生收費、高考、畢業就業制度等項改革也全面推進，高校后勤以多種社會化形式逐步剝離，新型的教育服務產業悄然興起。高等教育最突出的變化是普通高校擴招，為大批考生圓了大學夢。到2001年，全國普通高校在校生達到1214萬人，比擴招前的1998年增長了89％。碩士、博士研究生的培養規模均有大幅度增長。質量是高等教育的生命線。高校普遍重視教授上講壇和吸引優秀拔尖人才充實教學第一線，使師資隊伍的面貌發生了根本變化。教育部直屬高校88％以上的教授都承擔了本科生的授課任務，許多知名教授和院士還承擔了本科生的主干基礎課。“九五”期間，國家實施“211工程”，中央和地方高校共投入100多億元，覆蓋了100所高校的299個重點學科。國家還重點支持北京大學、清華大學等高校創建世界一流大學，并對一批高水平大學進行省部共建，投入經費達200多億元，有效地促進了學科水平的提高和辦學條件的改善。我國將繼續堅持“支持留學，鼓勵回國，來去自由”的留學政策，提高公派留學的針對性和實效性；采取切實措施，吸引海外優秀專家學者以各種方式為國服務。目前我國每年有2.5萬人出國留學，已成為世界上最大的留學派出國。同時，中國總體實力的增強及教育體制的改革，也使中國高等教育的吸引力與日俱增。先后來華留學人員達30多萬人，泰、日、韓國的學生留學首選中國。目前，在北京、上海等城市的300多所大學里，有來自160多個國家的留學生5.6萬人，其中韓國學生1.6萬人，日本來華留學生人數相對穩定在每年1.4萬人左右。我國教育的對外合作與交流，有利于了解教育的最新發展動態和先進的管理經驗，也進一步推動了高等教育的改革與發展。在WTO規則的框架下民辦教育獲得了與公辦教育同等的法律地位。1997年國務院出臺的《社會力量辦學條例》，對支持和引導民辦高等教育的發展起了積極的促進作用。2000年的統計數字表明，全國民辦教育機構6萬多個，在校學生1000多萬人。從法律意義上說，民辦教育就是國家機構以外的社會組織或者公民個人，利用自籌資金，面向社會舉辦學校及其他教育機構的教育活動。根據WTO規則和中國政府的入世承諾、除了權力機關、行政機關、司法機關、軍事和警察機關等國家機構以外的社會組織和公民個人都可以舉辦民辦學校。民辦教育事業也是社會主義的公益事業，只是舉辦者可以取得合理的回報，這有利于調動辦學者的積極性，有利于吸引更多的社會資金來舉辦教育事業，它已成我國高等教育的一個重要組成部分。然而，盡管《社會力量辦學條例》第8條、第10條已有規定：“國家保障社會力量舉辦的教育機構的合法權益。社會力量舉辦的教育機構依法享有辦學自主權”?！吧鐣α颗e辦的教育機構及其教師和學生依法享有與國家舉辦的教育機構及其教師和學生平等的法律地位。”但是，在具體實施過程中仍存在許多難以解決的問題。譬如，在建設征地、校舍基建、稅收減免、助學貸款、跨區招生、學生乘火車半票諸方面，民辦高校實際上不能獲得與公辦高校平等待遇。為了從根本上解決社會力量辦學中的問題，根據WTO精神，已由全國人大教科文衛委員會擬訂了《中華人民共和國民辦教育促進法》（草案），并于2002年6月24日提交全國人大常委會審議。這部法律草案對民辦教育需要解決的主要問題作出了規定：規定民辦教育與公辦教育具有同等的法律地位，享受同等的權利，履行同等的義務。明確了我國高等教育發展的目標是，逐步形成以政府辦學為主體、社會各界共同參與、民辦教育和公辦教育共同發展的格局。民辦教育與公辦教育具有同等的法律地位，從根本上說，是由我國民辦教育的本質特征決定的，民辦教育與公辦教育的不同之處主要體現在經費來源、辦學體制、管理體制等方面。而這些方面恰好是為我國高等教育資源的有效配置、辦學體制的改革以及學校辦學自主權的加大注入了活力。民辦教育在一定程度上分解了政府的教育負擔，改變了過去政府包辦教育的狀況，為教育建立了競爭機制，增加了教育供給方式的多樣性和選擇性，較好地滿足了社會不同層次的人對教育的需求。民辦教育享有什么樣的辦學自主權，是促進民辦教育健康發展的重要問題c為此，法律草案賦予了民辦教育在學校內部管理體制的確定、機構設置、學校法定代表人的確定、資金的管理與使用、校長和教職工的選聘、工資待遇、教學課程設置、教學內容和方法的確定、資產的管理與使用、證書的發放、收費標準的制定等多方面的辦學自主權。在WTO規則的框架下成人教育迎來了大發展的時機。成人高等教育是終生教育的重要途徑。WTO規則和高等教育大眾化的發展趨勢，要求我們必須重新審視成人高教的發展主導思想，并做出相應的調整，即從計劃經濟體制下形成的以滿足國家對人才的需求為出發點的“人才需求主導型”，轉向市場體制下形成的以滿足社會對成人高等教育人學需求為出發點的“社會需求主導型”。WTO對成人高校的招生和就業產生了重大影響，使其更具有開放性、多元性、競爭性和自主性。它將與更加開放的市場經濟相協調，打破封閉的辦學模式，建立一個開放、靈活的成人教育體制，使成人不受層次、資格、專業、入學考試、工作性質的限制，能便捷地在教育和職業兩個領域自由流動，并根據個人意愿、興趣及職業發展的需求自主選擇學習的內容、方式和途徑。成人高校主體不只把國家作為單一投資對象，而且面對社會力量參與、校企合作、境外辦學、國外教育資源的搶灘登陸以及遠程教育的異軍突起等作為新的辦學主體和形式，成人高校將擁有自主招生、自我管理、自我發展、自我約束的權益，成為具有自身利益要求的獨立實體。這種在WTO框架下建立起來的新的成人教育體制，必將掃除成人接受高等教育的各種障礙，打通教育世界與勞動世界的壁壘，使成人高等教育邁上一個新的臺階。自學考試教育作為成人教育的一種方式，得到了政府和社會的肯定。它和傳統的教育相比，自考教育更加貼近市場經濟，具有權威、開放、靈活等特點，為我國培養了大批有用之才。面臨WTO的挑戰，我國的成人教育要重新審視教育和考試理念、質量標準運行規則，要將國際化標準融入成人教育之中。尤其要更新觀念，拓寬眼界，用國際質量標準衡量自考教育；建立與國際接軌的開放教育體系，使自考和成教走向世界。要改革自考教育模式，調整專業結構和課程內容結構，把培養考生具有創新精神和創新能力放在核心位置。要運用現代信息技術，與網絡教育和遠程教育相結合，從根本上建立起我國繼續教育和終身教育的新體系。從某種意義上說。我國的自考教育催生、扶持和發展了一批民辦教育，民辦高校的絕大多數都是市場運作，自我發展和自我積累的。職業教育作為成人教育的另一種重要形式，為我國社會主義現代化建設培養了大量高素質的勞動者和實用人才，這是功不可沒的。我們要在進一步貫徹《中華人民共和國職業教育法》的同時，遵循WTO規則，實施科教興國戰略，進一步推進職業教育的改革與發展。為此，國務院于2002年9月頒布了《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》，要求職業學校和職業培訓機構，進一步適應經濟和社會發展以及勞動力市場需求，增強自主發展能力，改善辦學條件，全面提高教育質量和效益，“十五”期間要為社會輸送800多萬名高等職業學校畢業生。同時要廣泛開展各級各類職業培訓，“十五”期間每年培訓城鎮職工5000多萬人次，培訓農村勞動力1.5億人次；積極實施國家再就業培訓計劃，每年為300多萬名下崗失業人員提供再就業培訓。各級各類職業技術學院要為實現上述目標，積極推進管理體制改革，促進職業教育與經濟建設、社會發展緊密結合，深化教育教學改革、以適應社會和企業需求。要多渠道籌集資金，增加職業教育經費投入，采取切實措施，加快農村和西部地區職業教育發展，同時要嚴格實施就業準入制度，加強職業教育與勞動就業的聯系。要在現有中外合作辦學的基礎上，繼續擴大職業院校的中外合作辦學項目、借鑒國外職業教育課程改革經驗，引進國際通用的職業資格證書，以國際化提高實用型人才的競爭力。對外經貿部門、勞動保障部門、教育行政部門要努力創造條件，積極協助符合條件的職業學校畢業生到國（境）外就業。二在WTO規則的框架下高等學校的科技創新和成果轉化被提到前所未有的高度。中國加入WTO,意味著中國將與WTO所有成員一起，共同參與全球共同利益的建設和全球化過程中的國與國之間的激烈競爭。然而，無論是當代人類社會的共同利益，還是當代社會各個國家、各個民族競爭勢力的加強，都比以往任何時候更加依賴于由科學研究所導致的科學技術的創新?？茖W校術創新離不開高校科研創新，高等學校在科學研究和發展科學方面，有著比其他任何社會機構更為顯著的優勢。據統計，我國的科研成果，70％與高校有直接關系。我國既不是科學創新大國，也不是技術創新大國，要縮小同發達國家之間的科技差距，一條重要的途徑就是引進外國的知識積累和外國的技術積累，用以擴大我國高校獲取知識、創新科學知識和創新科學技術的能力。為此，國家科技部、教育部于2002年6月28日頒發了《關于充分發揮高等學?？萍紕撔伦饔玫娜舾梢庖姟贰！兑庖姟烦浞挚隙烁咝Ｔ诳萍紕撔轮械闹匾匚?，指出：“在推進我國國家創新體系的建設中，要明確高校的重要地位，大力推進體制創新，形成促進高?？萍紕撔碌男碌捏w制和機制。要加大國家對高校科研和人才培養的支持力度，提高高?？萍紕撔履芰?。要創造良好的政策環境，進一步調動高校師生科技創新的積極性。要努力使高校真正成為我國高層次人才培養的搖籃，科技創新的基地，新產業培育發展的源泉，國家和地方經濟發展的重要科技支撐，成為我國科技創新隊伍中的主要力量之一?！薄兑庖姟窂娬{要采取有力措施，加強高?？萍紕撔履芰ㄔO，尤其要推動高校與企業在科技創新和人才培養方面的合作。對企業、科研機構與高校聯合提出申請的國家科技計劃項目，在同等條件下優先支持；由高校承擔的國家科技計劃項目，企業參與聯合投入的，允許企業優先獲得成果轉化權，并鼓勵高校與國內外企業共建實驗室、研究開發中心等研究機構。要抓住中國加入WTO后知識流動和知識共享障礙減少的契機，加強高校同國際的交流與合作研究、充分地利用發達國家的知識、信息資源為我國的科技創新服務。要通過加強知識產權管理，促進高校專利申請工作。運用專利許可、技術轉讓、技術入股等各種方式推進高校所開發技術的擴散應用；允許高校遵照國家相關政策規定，自主制定有關鼓勵技術發明、轉讓的規定，以調動高校師生從事科技創新的積極性。對現有的校辦企業，《意見》建議通過授予國有資產管理權等方式，理順產權關系，建立合理的校辦企業投入撤出機制；今后高校投資經營活動應主要圍繞轉化學?？萍汲晒⒎趸咝录夹g企業進行，原則上不得投資經營非科技型企業。創新高?？萍汲晒D化體制，要把調整所有制結構放在重要位置，注意發揮民營科技企業的作用，特別要注重發展股份制科技企業。目前我國已有不少高校采取股份制方式來實現科技成果的轉化，合作者中還有自然人。這是一種新體制、新機制的模式，應該成為今后轉化高?？萍汲晒?、發展高新技術產業的方向?？傊咝Ｒ钥蒲谐晒D化為主，大力促進高新技術產業發展，通過加強基礎研究和技術開發，多渠道、多途徑實現產學研結合，為實施我國科教興國戰略作出更大的貢獻。
