政府改革論文：國內行政機制變革及路徑優化

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本文作者：吳麗娟作者單位：東莞理工學院師范學院

困境

經過不懈努力，我國的行政管理體制改革在政府管理理念、政府職能轉變、政府自身定位、行政機構優化、管理方式創新、政府自身建設以及依法、科學、民主行政等方面取得了一定的成效。［5］－［7］在充分肯定行政改革成就的同時，也有值得我們認真反思的問題。

(一)“非中國化”的行政學理論研究對行政改革實踐的指導力有限

經過20多年的努力和發展，我國的行政學研究取得了巨大的進步，但不足仍十分明顯，即中山大學馬駿、劉亞平、何艷玲等學者指出的研究重心的“非中國化”、本土關懷的嚴重缺乏［8］［9］。行政學研究始終將重點放在美國和其他西方國家的公共行政學理論和實踐上，而非中國公共行政本身;最具有創意的研究往往來自于對西方公共行政學研究成果的沿用。但須知許多立足于西方經驗的概念與理論都無法準確地關照中國現實。這種研究傾向阻礙了對本土問題的學術關懷，妨礙了本土理論的構建。在實踐層面，行政學研究的“非中國化”傾向，導致我國行政體制改革實踐始終難以從行政學研究中獲取充分的理論營養與智力支持。我國的行政體制改革應該立足于中國自身的政治生態和社會現實。對西方政府改革“潮流”的跟隨，在某種程度上是與中國行政實踐相背離的。譬如，當官僚制的理性精神在我國尚未得到張揚，其合理性遠未得以充分發揮時，學界對官僚制的批判、對官僚制的摒棄更容易誤導行政改革的方向。［10］新公共管理成為西方政府改革的選擇時，我國并不具備全面實施新公共管理所依托的土壤:后工業化經濟技術水平，成熟的市場經濟機制，重視契約和規則的理性主義，強有力的政府調控能力，等等。“如果尚不具備這些先決條件，采取新型公共管理做法必須謹慎從事。”［11］“管理主義”在我國的盛行，將政治與行政二分推向極致，使我國行政改革呈顯出濃重的技術主義傾向，忽略政治維度的行政改革根本無法回應與政治密不可分、渾然一體的中國公共行政現實。［12］顯然，行政改革離不開中國特有的國情和政治生態，一味照搬西方的行政理論并不能為我國行政改革找到正途。

(二)改革的合法性基礎不充分

改革開放至今，我國前五次的行政體制改革，總是處于一波改革下去、一波改革回流上來的尷尬狀態。究其原因，是因為行政體制改革總是政府在“自編自導自演”地唱獨角戲，“改革的合法性保證不充分”［13］。我國的行政改革必然涉及到行政權與黨權、國權、法權的邊界劃分，涉及到政府與市場、社會的分離，涉及到對行政權的限定與約束，換言之，行政體制改革不能僅僅考慮行政效率的提高和公共服務能力的增強，還要考慮到行政權威的合法性乃至政治體系的合法性問題。而在中國的歷次改革中，行政機關總是僭越權力機關，試圖“自主”地處理自身的權力。建立在這一基礎之上的行政體制改革，從一開始就喪失了合法性，其結果要么是限定于技術層面，要么是困難重重，難有實質性變革。

(三)改革的整體籌劃不系統，帶有明顯的單邊改革思維

長期以來，我國的政府改革采取的是一種從政府自身的結構因素上啟動的單邊改革模式，［14］即空間上僅僅局限在政府的組織與職能上，在時限上僅僅局限在政府職能與社會需求不太符合的時候，帶有濃重的修補性與滯后性。正如國家行政學院汪玉凱教授所指，“過去我國的多數機構改革方案主要是針對當時面臨的一些突出問題展開的，缺乏長遠的制度性設計，甚至過多受到領導者個人喜好的影響，使一些深層次問題不斷被積累。”［15］盡管我國曾進行過政府機構與人員精簡、市管縣體制改革、“一站式”服務等行政運作的改進以及“行政三分”等行政職能的重新設計等嘗試，但均因單邊改革思維而收效不顯著，難以將“現代”政府建構起來。事實上，在中國這種復雜的政治結構中，政府從來就不是獨立的、自足的權力結構，更不能脫離其他權力組織而實現優化，只有實現黨權、國權、政權、法權的四維均衡，遵循國家、市場、社會各自的邊界與邏輯，采取一種伴生式的綜合改革①，才足以保證行政體制改革的成功。

路徑優化

目前，我國的行政體制改革面臨著三大困境，即缺乏與本土行政實踐相呼應的行政理論指導，改革的合法性基礎不充分，因單邊改革思維主導而缺乏與其他關鍵因素的互動。為此，應有針對性地進行改革路徑的優化。

(一)關照本土行政實踐，合理吸收西方行政理論，指導中國行政體制改革

認真審視我國的行政生態，關照本土行政實踐，尋求行政理論上的突破，應成為我國行政體制改革、創新與發展的起點。我國仍然處于農業社會向工業社會轉變過程中，行政模式兼有農業社會和工業社會行政模式的特征，具有明顯的異質性、重疊性及形式主義特點。中國的這種過渡性的棱柱型行政生態與西方發達國家的迥然不同，這就決定了指導中國行政改革的行政理論，既不能跳躍式地跟隨西方行政理論發展與政府改革實踐的路徑，也不能按部就班地復制西方的發展軌跡，而是要以一種極具包容性、跨越性與前瞻性的眼界，針對中國的行政實踐，合理地吸收西方的行政理論。當前我國行政體制改革的著重點要落定在理性官僚制建構上。在中國行政體系中，現性精神缺乏、規則認同感缺失、經驗行政大行其道，這種理性官僚制的不足致使行政實踐中諸多負面效應凸現。而行政權力在黨政關系層面相對不足，在與社會關系層面上過于龐大和失控，這種二律背反現象更昭示理性官僚制所強調的法制化和程序化的辦事規則對于當今中國行政實踐的重要現實意義。在理性官僚制下運作，在一定程度上既可保持行政權力的相對獨立性，弱化行政的過度政治化［16］，有利于黨政分開，又可強化行政機構的自我約束機制，避免行政決策的大開大合和行政權力對社會權力的侵奪。［17］盡管官僚制還存在不少弊端，但對于“規制不足”而“靈活有余”的中國行政體制運作現狀而言，建構進而完善理性官僚制仍然是當前行政體制改革的著重點，畢竟現性官僚制仍然是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式，是“極權主義統治濫用權力的取代物”［18］。在重構理性官僚的同時，要理性吸收、借鑒新公共管理和新公共服務等理論的合理內容。完美的制度結構和政府治理并不存在。理性官僚制的確存在為人詬病的弊端，在重構官僚制的同時，還需運用新公共管理和新公共服務等理論的合理成份對官僚制進行改進，使之適合新時代的需要。在彌補官僚制不足的同時，也需避免官僚制過度。新公共管理理論所倡導的分權與授權、以服務對象為本、績效評估、減少組織層級以增強組織彈性、強調政府與市場的分離等等，對于中國的行政改革仍有重要的借鑒意義。作為對傳統公共行政理論和新公共管理理論的反思、批判與超越，新公共服務理論以民主治理為核心理念，對民主、公正、回應性、公民參與等公共價值的追求、對公共利益的關注、對社區治理的重視，均應作為中國政府改革的長遠目標。

(二)行政改革應由國家權力提供合法性保證

行政體制改革關乎行政權建構和行政權運行的改良問題。“權為民所用、利為民所謀、情為民所系”，更需“權為民所授”。行使行政權力的政府，其機構設置、數量確定、功能界定，并不能由政府自身隨意決定，而應由國家權力機關加以嚴格規定;機構增減、人員配置、經費撥付，都需經過立法機關的批準;一旦行政機構違反，司法機構就會進行司法審查，以保證國家權力機關對于行政機構所作規定的權威性。因此，2008年開始的新一輪行政體制改革(包括大部制改革)，就不應當由政府部門自編自導自演，而應當由國家權力部門來制定具有法律效力的改革規劃、改革方案和改革舉措;政府部門自主的改革空間僅限于提高行政效率、改善行政績效等技術性方面。通過立法使政府改革上升到國家意志層面，不僅可以使政府改革及其行政行為具有堅實的合法性保障，而且還可以為政府改革提供最重要的動力。這也是建設法治政府的基本要求。

(三)尋求改革路徑的突破:從單邊改革到綜合改革

歷史證明，僅僅從政府結構與功能的單一視角考慮行政體制改革問題的思路已經難以為繼。應當有一個宏觀的、長遠的、整體的、戰略的改革設計，單邊的政府改革路徑必須放棄，政府自己設計改革目標、推出改革舉措、評估改革成效的模式和習慣必須改變，推行綜合性政府改革勢在必行。在改革籌劃中，應將行政權力體系放置到整個國家權力體系中加以衡量，政府必須在整個國家權力結構體系中明晰自身的邊界，從而明確自己應盡的和可以擔負的責任。第一，啟動政黨權力結構改革，構建健康、科學、和諧的黨政關系，為行政體系改革拓展空間。在當代中國的政黨－國家政治架構中，黨權是國家權力結構的具有支配性的核心部分，行政權力則是國家日常資源的配置者。黨政關系結構的健康、科學、和諧是政府改革得以成功的決定性因素。換言之，中國共產黨自身的有效改革決定了行政體制改革的前途和命運。可喜的是，中國共產黨自身的改革已經啟動，政黨定位正發生從革命黨到執政黨的轉變，科學執政、民主執政、依法執政的理念已成為上至中共高層下至民間百姓的共識，以黨內民主推進人民民主的努力正付諸實踐，執政黨本身的行政化功能正逐步分流到政府職能上。如何將政黨權力納入法治化的軌道，如何合理劃分黨政的權力邊界，如何實現黨政的良性互動，是考驗中國共產黨的智慧和執政能力的大難題，也是學者需要深入研究的課題。第二，理順國家權力結構各要素之間的關系，優化關系行政體制改革成敗的外部環境。從憲政角度看，行政體制改革其實就是對國家權力結構的重新安排。對于現代國家而言，國家結構的合理劃分，是政府機構合理運轉和改革的前提條件。除了國家、市場與社會的三元分割之外，國家權力內部的立法、行政與司法三種權力相互獨立、相互制衡，國家權力才能免除一權獨大、主觀隨意的弊端。因此，有限政府、有效政府的構建和落定，需以國家權力結構各要素之間關系的優化為保障。一方面，必須促進國家－社會－市場的三元分割與互動，使國家的權力歸于國家而發揮宏觀管理的功能，社會的權利歸于社會而公民有序自治，市場的權利歸于市場而高效地積累財富。［19］《關于深化行政管理體制改革的意見》中“政企、政資、政事、政社”的四個二元分立，正是國家、社會與市場三元分割的基本表征，更表明執政黨回應改革需要而在執政方略轉換上自覺的“戰略性努力”［20］。另一方面，應謀求從“小三權”分立制衡到“大三權”分立制衡的改革。決策、執行、監督在行政權內部既相互制約又相互協調，已寫入執政黨的文件，“小三權”分立制衡已歷史性地為執政黨所確認，并正在深圳等地實踐。在此基礎上，應逐步推進立法、行政與司法“大三權”的分立制衡改革。各級人大地位顯著提升，立法功能明顯增強，司法獨立亦為執政黨所許諾，顯示出從“小三權”分立制衡到“大三權”分立制衡的改革努力。第三，積極籌劃行政權內部的自主改革。在對政府改革的外部條件進行改善的同時，政府也可以籌劃在行政權內部的自主性改革，以進一步優化政府的結構與功能，而這種優化又具有對于整個國家結構與國家權力結構優化的局部意義，從而與政府改革形成良性互動。首先，理順中央和地方政府間的關系。盡管中央與地方政府間的關系一直在進行有針對性的調整，但是目前中央與地方政府間的關系仍然存在一些問題，如中央與地方的權力關系設定缺乏法定化約束，中央與地方在財權與事權上的倒掛，中央與地方權責關系不合理，中央與地方部門設置同構較嚴重，等等。應在承認、尊重地方政府的利益的基礎上，合理劃分中央、地方的職責，使事權與財權相匹配，并以立法的形式細化中央與地方的關系，以形成對兩者關系的法治化約束。其次，進一步推行行政民主化改革。行政體制改革應該在尊重民主和公民權的基礎上進行。在中國，進一步推行行政民主化改革仍有較大的作為空間，如加大政府信息公開的力度、公共政策制定的透明度和公眾參與決策的程度。問政于民、問需于民、問計于民，在政府行政過程中吸納和表達公共利益，實現利益匯聚和表達功能，進而為政治改革和政治穩定提供基礎。再者，建立有效的政府部門間的協作機制。大部制改革的確在一定程度上能解決政出多門、相互扯皮的問題，但隨著政府部門職能范圍的擴大，部門之間的職責交叉必然存在，部門之間的協調配合問題將會更加突出。健全部門間協調配合機制將是重要的出路。