改革途徑論文：國內行政機制革新路徑探索

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本文作者：劉寧宇作者單位：河北保定政法學院

行政三分制的現實意義

行政體制是國家體制的重要組成部分。隨著改革開放的不斷深入，我國的行政體制改革進程不斷加快和深化，并取得了顯著的成效，為我國經濟社會又好又快發展提供了強大的體制保障。黨的十六大報告中把“決策、執行、監督相協調”作為深化行政管理體制改革的思路提了出來，十七大中又提出了建立決策權、執行權、監督權相互制約協調運行的新思路，嘗試借鑒西方公共管理活動的成功經驗，試圖用“行政三分”再造政府。“行政三分制”就是借鑒國外行政體制改革，并在其基礎上結合我國具體國情來推行的行政體制改革模式，對我國行政體制改革有重大的現實意義。

1．實行“行政三分制”有利于使決策民主化、科學化，執行更加公開和透明，提高行政效率。行政三分制將決策、執行、監督三者相對分離，實際上是對決策權的分散，但是相對集中了執行權，強化了監督權。這樣有助于政府集中精力通過民意調查、聽證會、專家咨詢等方式廣泛聽取民聲，征求民意，采納民智，在充分論證的基礎之上形成多個決策方案來供決策者決策，從而保證了決策的民主化和科學化；執行由執行部門專門負責，只負責執行，這樣就可以提高行政效率；而監督部門則負責對整個政策的制定和實施以及實施后的效果進行監督，從另一個方面提高了行政的效率。三者有機配合，使政府由過去的“決策快、執行慢”向“決策慢、執行快”轉變。

2．實行“行政三分制”有利于促進中國政府的轉型，為政府更好的提供公共服務來搭建平臺。我國目前的行政體制是以職能分工為標準的部門行政體制，各政府部門集決策、執行、監督權力于一身，自定規章，自行執行，自我監督，缺乏對權力的有效制衡和監督，是腐敗問題滋生的溫床。“行政三分制”決不僅是簡單的把決策、執行、監督三者相對分離，而更主要的是為政府更好的提供公共服務來搭建平臺。行政三分制下的決策部門、執行部門和監督部門相互協調與配合，各司其職，進一步轉變了政府職能，強化政府的服務意識，使政府由全能型政府向限權型政府轉變，管理行政向服務行政過渡。同時大力構建非政府組織和中介服務組織，將政府的部分職能讓渡給社會，使市場機制充分發揮作用，保證資源得到充分和高效的利用。

3．實行“行政三分制”有利于政府行政管理理念、管理模式、管理職能的重新定位，明確定位主體角色和各部門職責。“行政三分制”是把決策、執行和監督相對分離，改變了過去原有的權力高度集中的模式，打破了傳統行政體制中“拍腦袋決策”、“萬能首長”等錯誤行為，保證權力更加民主化、法制化和科學化，增強政府的公信力和權威性。同時使三個部門各司其職，各負其責，合理界定部門職能，避免了政府在行政活動中既是“運動員”又是“裁判員”的錯誤定位，也有利于各行政部門及相關工作人員樹立一種自律、自省、自察、自控的良好氛圍。

4．實行“行政三分制”有利于重新構建分權和權力制約機制來防范權力異化，有效遏制腐敗問題，促進政府廉潔。我國政府目前采用的仍是集決策、執行、監督于一體的模式，這種模式缺乏自我監督和約束，造成了事實上的“權力壟斷”。“行政三分制”從提高權力效用出發，使三個部門實現相互協調、相互制約和相互監督，防止權力異化，杜絕部門利益、地方利益。監督部門將單獨行使監督權，這也在一定程度上有效的遏制了腐敗現象的滋生，約束了權力的濫用，最終使政府行為更加規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效。

踐行行政三分制時的內外部制約因素

（1）行政三分制實行的內部制約因素。行政三分制在實行時存在以下幾個方面的局限性。第一，體制設計的缺陷。行政三分制沒有徹底解決決策與執行是何種形式的分離的問題，是政府各個相關職能部門的分離，還是政府在整體上進行拆分？政府相關職能部門的分離會造成政府部門數量增加，人員冗余，相關責任區分不夠明顯，內部關系協調困難，同時還會增加協調成本和財政負擔；而如果是政府整體拆分，則勢必會與現行法律法規相違背。第二，權責關系的模糊。行政三分制實行的目的是為了分清行政事務的管理權限問題，但關于相關的權責問題卻界定的相對模糊。通過部門制定的績效合同并不能真正的明確決策部門和執行部門之間的責任關系，也無法使決策部門和執行部門在政策執行后歸納總結本部門的功過是非。第三，監督機制的有限。行政三分制對權力的監督和制約作用是相對有限的。我國“行政三分制”中的監督機構并不同于香港等地的監督機構，因為這些國家或地區的監督機構享有法權。而我國行政三分制中的監督機構并不是獨立于行政系統之外的部門，而是憑借行政部門的行政授權去實現其監督職能的，這是對行政權力負責而不是對法律負責。同時，由于它是一種內部監督機制，因此很容易受到行政權力的制約和影響，在很大程度上影響了行政監督的有效性和權威性，在某些情況下造成政策的實際執行結果與預期目標相偏離的狀況。

（2）行政三分制實行的外部制約因素。除了行政三分制自身的局限性外，還存在一些外部制約因素。第一，我國推行“行政三分制”，最大的困難就是缺乏一個良好的制度環境。我國法律法規已經對機構的設置、職權的劃分做出了明確的規定，受到法律的保障。如果進行改革，勢必會打破這種狀態來實現組織結構的重新構建和職能的重新分配，與現行的憲法、法律相違背。我國處于社會轉型時期，各種制度在不斷建立和完善之中，實施“行政三分制”還需要成熟的市場經濟和發達的社會中介組織的存在，因此改革所面臨的環境更加復雜。第二，我國現行的行政體制的制約。我國現在許多政府部門集決策權、執行權和監督權于一身，中央與地方，地方政府之間以及政府內部部門之間都存在千絲萬縷的聯系，形成一個“利益共同體”，當這個共同體的權益受到侵害或威脅時，其內部成員會自發組織起來共同抵抗外部新勢力的“入侵”，致使改革無法繼續實施。第三，我國目前的政治體制的制約。我國憲政民主的制度平臺尚未建立，這必然使得行政三分制仍要統一在黨的領導之下，造成黨與政府、政府與人大以及黨與人大之間的關系緊張。