政府公共管理手段變革創優論文
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論文摘要：公用事業壟斷盡管有其自然性，但所形成的弊端也是十分顯著。在公用事業領域推進競爭機制，不僅有利于提高公用事業的服務水平，還能極大地促進政府公共管理改革。
一、公用事業壟斷的形成和利弊分析
公用事業具有公益性、非營利性和微利性、自然壟斷性、社會與政治性。
霍特里說：“公用事業可以被定義為這樣一種服務，在該服務中，地方的壟斷傾向使得該權威部門有必要為保護消費者的利益而采取干預的行動。”由此可見，公用事業由于其特殊性，往往控制著當地產品供給的一部分者相當大部分，而由于這些產品具有相對的不可轉移性，公用事業免受了其他地區的同類產品的競爭，就可能長期獲得高于其他行業的利潤，因此常常用國家所有或政府控制的方法防止出現這種情況。我國由于長期實行計劃經濟，所有行業都由國家統一經營，所以我國的公用事業壟斷又具有行政壟斷色彩，該行業的改革更加滯后、困難和復雜。
公用事業與自然壟斷的分析。壟斷的基本特征是自主定價權。壟斷的基本原因是進入障礙，即壟斷者能在其市場上保持唯一賣者的地位，是因為其他企業不能進入市場并與之競爭。進入障礙又有三個來源：關鍵資源由一家企業擁有；政府給予一個企業排他性的生產某種產品的權利；生產成本使一個生產者比大量生產者更有效率。所謂自然壟斷，是指由于該行業的特點決定了市場上只能有一個經營者，這樣才會使生產成本最低。自然壟斷主要是從技術角度說的。一般說來，由于公用事業關涉到公眾利益，投入成本很高，回報時間較長，又要保持穩定，所以國家或者政府對其進行管制，認可其壟斷地位。但是具有公用事業性質的企業并不都是自然壟斷的，也并不是所有的自然壟斷企業都是公用企業。公用事業的一部分具有自然壟斷性質，而一部分不具有自然壟斷性質。
公用事業壟斷有利有弊。一方面，由于壟斷，能減少市場上許多無謂的競爭，節省社會成本，優化資源配置，同時，由于政府的管制，對壟斷企業實行限價，也有利于保護公眾的利益。這也是公用事業壟斷的初衷。然而，事與愿違，高成本、低效率構成了傳統公用事業經營模式的基本特征。多年來，消費者對電信、鐵路、電力等企業變著法子收費、官商作風、低效率、服務差等狀況抱怨越來越多。政府性公用事業冗員嚴重、服務拖延、投資浪費等問題普遍存在。過度依賴政府投資，受政府財政能力的限制，公用事業投資不足成為難以逾越的障礙。所以，打破壟斷，引入競爭勢在必行。
二、公用事業反壟斷對策
由于公用事業壟斷有很大弊端，以及市場固有的缺陷等，西方大多數國家通過建立和加強規制委員會體系對電力、通信、鐵路、天然氣等公用事業實施了直接經營、國有化、規定收費價格、限制進入管制等一系列嚴格的措施，取得了一定成效。美國對公用事業實行一種獨特的管制制度，它從19世紀最后30年中西部一些州對鐵路的管制中發展起來。鐵路管制是作為響應格蘭其和人民黨的改革號召而提出來的，這些改革者們對他們眼里的鐵路壟斷權威感到非常憤怒，要求政府加以控制，以確保鐵路服務有一個公平的價格。公用事業或公共利益的概念最終被逐個地應用到越來越多的行為中去。而在歐洲，控制鐵路公共政策所采取的是不同的形式。在19世紀30年代，比利時政府首先發起了國有化的運動。一般而言，歐洲人選擇的是國有化而非管制。可見，管制和國有化是兩種不同的公共政策。管制主要是在自然壟斷情況下，不允許這些公司收取它們想收取的任何價格，而是由政府機構管制它們的價格；國有化即政府不是管制由私人企業經營的自然壟斷，而是自己經營自然壟斷本身。但是，嚴格的規制也產生了一些問題，如削弱了被規制企業的技術創新、改善管理的積極性；服務質量不高；價格水平難以降低等。所以，美國芝加哥學派通過對規制本身的效果、規制條件下廠商的行為和定價方針的研究提出減少政府規制，私人壟斷相比國家壟斷來說具有優越性等觀點。其觀點和建議逐漸被西方規制者采納，同時導致了對公用體制措施的改革；近年來各國紛紛放松規制或改變規制措施，甚至修改反壟斷法，優化資源配置，提高經濟效率，促進企業經營多元化和增強活力。這些變化對我國的公用事業反壟斷有一些借鑒作用。
我國由于長期實行的是計劃經濟，所以公用事業一直由國家經營，公用事業企業的性質是公有制。這種模式具有以下弊端：(1)投資主體單一化。公用事業投資過于依賴國家財政，受很大制約。(2)企業管理行政化。我國的公用事業企業通常隸屬于行政單位，其內部設置、人員安排具有行政色彩，這就使得其容易官僚化，導致政企不分、市場脫節、服務質量差。(3)公用企業運行和自身管理非市場化。所以，在當前市場經濟條件下，對用事業進行改革，反壟斷是必然要求，同時也是提高對消費者服務質量的需要。
(一)在公用事業領域引入競爭機制
1、公用事業領域引入競爭的可能性分析。傳統認為，公用事業具有自然壟斷性質，所以天然排除了競爭，認為獨家經營的成本會低于競爭狀態下的成本。可見傳統觀點強調的是規模經濟對降低成本、提高效率的作用，而忽視了壟斷所固有的不求進取、官僚作風、漠視消費者權益等弊端。公用事業并不是鐵板一塊的具有自然壟斷性，隨著現代技術的發展，公用事業領域如電信業會有網絡等與其競爭，出現新的通訊工具；而且，其他主體由于新技術的運用可以以更小的成本進行投資，使新開創的小規模公司更有效率。另外，公用事業通常只是網絡具有自然壟斷性，并非所有的業務都具有自然壟斷性，所以完全可以引入競爭。
2、引入競爭的方式。區分公用事業領域，對自然壟斷部分仍由國家經營，實行經濟管制，而在其他業務方面引入競爭，放松進入壁壘，允許民間資本投資，政府對其進行引導和管制，實行價格限制和監督，這是一個政府觀念和職能轉變的問題。雖然公用事業投資回報期較長，但是一旦回報，就很穩定，所以私人資本也愿意投資。政府可以通過“市場準入”對-~加以控制。比如采取投標形式、特許經營形式，仍然要控制進入企業的數量，以達到最小經濟成本的要求，避免低水平的過度競爭。
(二)合理的政府管制
1、政府要轉變觀念，遵守市場規律。人們往往會通過假設和想象來代替實踐，對用事業也一樣。政府擔心引入競爭會對公共利益造成威脅，但是它忘了市場具有自動調節性。在假設沒有任何輔助情況下，企業要生存，就必須以滿足消費者的要求為取向。相反，如果一味的保護會使企業喪失積極性和主動性，不思進取。
2、引入競爭后，政府要實行管制。其中最為重要的就是價格限制。因為公用事業涉及人們的日常生活，所以價格問題事關重大。要實行最高限價。但是，最高限價也要考慮生產成本，一般認為，公用產品定價不應超過邊際成本。由于政府并不能隨時跟蹤企業的生產，而企業往往又會虛報較低的利潤，要找到真實的成本，這就需要中介機構的介入。中介機構作為獨立于政府和企業之外的主體，應當具有專業性和公正性，如實計算企業成本，為政府制定價格提供指導。
3、要建立獨立的管制機構。首先，管制機構要與管制對象分離，即政企分開；其次，管制機構要與政策部門分離，以避免政策部門對管制機構行使監管權進行政治權力上的干預。
(三)加強反壟斷立法，建立健全法律體系
目前我國公用企業競爭化改革大多是以行政性手段推動的。但由于我國公用事業壟斷涉及到行政壟斷，所以要通過反壟斷法打破壟斷，可以給予政府促進競爭的各種方法。如：阻止合并、分解公司、禁止公司限制競爭的行為。由于公用事業主管部門對用事業都有專門立法，如郵電法、電力法等，也會涉及到公用企業的管理、業務等問題，主管部門不會輕易放棄行政壟斷和既得利益，因此其規定可能會與壟斷地相沖突，那么當二者沖突時如何適用?誰的效力更大一些?反壟斷法是普通法，而行業特定法是特別法，根據特別法優于普通法，似乎應當優先適用行業特別法。但是，筆者認為，在反壟斷方面，應當優先適用反壟斷法，因為不可能指望壟斷企業的所有者主動對自己進行反壟斷。同時完善行業專門立法。
三、公用事業反壟斷對政府公共管理改革的啟示與促進
公用事業反壟斷對政府公共管理的改革，具有極大的推進作用。西方發達國家在公用事業供給上的做法主要有以下幾個方面：
第一種模式：政府同時承擔提供者和生產者的角色。政府既是公用事業的決策者和付費者，同時又承擔了直接向社會提供公用服務功能。這種模式分為兩種情況：一是政府服務。即政府為主體的公共部門安排、支付并向消費者提供某種服務。一般意義上，純公共產品可采取這種方式。二是府際協議。即由兩個公營部門分別承擔提供和生產職能，通過契約聯結兩個公共部門，一方是實際的購買者，另一方提供公共服務產品，購買者直接負責向社會提供服務。
第二種模式：民營。民營意味著政府事實上退出某一公用事業的服務領域，將其全部交由民營機構或其他組織去經營。通過這種出售方式的完全讓渡行為，反映的是這樣一種觀念：民營機構能比公共機構有效率。英國自1970年代末到1992年，三分之二的國有企業被轉移到民營部門。此后，日本、新西蘭、澳大利亞等國家紛紛加入這一進程，后來進一步拓展到100多個國家。
第三種模式：政府機構作出決策并承擔費用，由私營部門來組織生產。其中又包含多種具體形式：一是合同制，又稱合同出租。由政府或公共部門作為顧客或委托人，同人簽訂合同。政府不再直接提供公用事業服務，而成為真正的管理者。承租方以市場方式來運作公用事業。這種方式在西方被普遍采用，從垃圾處理、街道清掃、房屋維修到政策制定、信息收集等，應用范圍越來越廣。二是特許制。特許制是政府不直接生產某種公共服務，而將公共服務的生產授予具有一定資格的企業或非營利性組織，由后者在許可范圍內生產特定的服務，同時政府對服務的價格實行管制。比如自來水供給、出租車行業等。三是補助。政府不直接生產某種公共產品或服務，而是通過對某企業或非營利性組織提供一定的補貼，由后者來生產。四是代用券。一些西方國家用向顧客發放憑單，即代金券或政府補償的信用卡，用來購買物品或服務，為一部分民眾提供公共品服務。
第四種模式：公共服務的提供者和生產者都是非政府的私營部門或非營利性組織。有三種基本模式：一是自由市場，在這種模式下，一些公共服務完全由市場機制來決定供求關系；二是志愿服務，志愿組織提供的公共服務，消費者以無償或直接支付的方式獲得這些服務；三是自我服務，由消費者自我決定生產和消費某種公共物品或服務。
西方發達國家在公用事業反壟斷和改革政府公共管理方面的經驗主要有：
政府職能市場化。在政府職能定位上，根據市場經濟要求確立政府職能，目標是將原來由政府承擔的部分社會職能和經濟職能推向社會，推向市場，以減輕政府負擔，縮小政府規模，精簡政府人員。西方國家的主要做法有：一是壓縮福利項目，如以勞動換福利，提高領取福利者的資格限制，以市場化安排來代替政府安排，收縮政府的社會職能。二是放松對工商業的管制，推行國有企業民營化改革，收縮政府的經濟職能。例如，英國20世紀80年代開始的“私有化”改革，法國1995年實施的社會保障制度政策，以及美國1996年聯邦福利法案的實施都體現了這一改革取向。三是放松對企業進出口及價格的管制。在這方面，美國政府的做法最具代表性，市場定價代替了政府定價。當然，政府職能定位市場化，要求收縮政府的社會與經濟職能是有限的。總體思想是：在公共服務供給領域引入市場機制，將政府權威與市場交換的優勢進行“雜交”，從而提高政府功能輸出能力。在這個功能輸出的市場化過程中，西方國家根據理論和交易成本理論采用了“公私合作”、“合同出租”及“合同承包”等方式，體現了一種全新的施政方式。
公共服務社會化。當達國家公共管理改革的主要趨勢之一，表現為政府在公共服務領域引入市場機制，充分利用市場和社會的力量，推行公共服務社會化。主要做法：第一，合同出租。政府通過投標者的競爭和履約行為，將原先壟斷的公共產品生產權和提供權向私營公司、非贏利組織等機構轉讓。第二，以私補公。政府通過制定優惠政策，吸引和鼓勵私人資本投入到政府包攬的社會保險、退休保障、中小學教育、醫療服務等公共事業領域，以彌補政府財力及服務能力的不足。如美國通過發放“教育券”讓求學者自主擇校，英國通過發放“醫療券”讓患者自主擇醫。第三，授權社區。政府以授權方式鼓勵各社區建立老人院、收容院、殘疾人服務中心等公益事業。超級秘書網
行政權力分散化。與上述政府職能和公共服務相關聯，發達國家在推行行政改革的過程中，大都致力于縮小政府行政范圍，分散政府行政權力。從中央與地方之間的分權來看，體現為中央政府將若干權力如項目管理權、法規制定權等下放給地方政府，分散中央財政和決策負擔，增加地方政府的積極性和責任心，其操作原則是分“事權”(即管理公共項目的權力，以及有條件地制定公共服務供給規則的權力)而不分“財權”。如法國1982年通過了權力下放的地方放權改革法案；日本在上世紀8o年代的分權改革中強調國稅70％歸中央，地稅30％歸地方，相對分散事權。從政府內部層級之間分權來看，主要體現在改革傳統層級制，壓平組織層級，放松對公務員的規則，授權一線，成立各種協調與綜合性部門，加強政府對各種職能的控制與協調。英國的方案是把原政府內的中下層組織轉變為執行機構，實現決策權能與執行權能的分離。具體做法是執行機構與政府簽訂責任書，明確本機構的責任范圍、工作目標及考核標準。執行機構首長在其職責范圍內享有充分的人事、財政自主權。澳大利亞、丹麥、新加坡、中國香港地區也有類似做法。
政府管理企業化。參照企業管理，以企業家精神改革政府成為西方國家，特別是美國行政改革的主要動向。1993年新凱恩斯主義隨著克林頓入主白宮而登上歷史舞臺，它兼有政府干預和經濟自由的特點，追求二者的最佳結合，被西方經濟學家稱為“第三條道路”。即美國以企業型政府理論為指導，發動了一場歷時8年的政府重塑運動，目標是使政府變得工作更好、花錢更少、更加進取和勤政。主要措施包括：倡導顧客至上理念；制定顧客服務標準；刪除規章制度；下放權力給基層和一線人員；推動績效評估；將企業廣泛使用的質量管理、目標管理、項目成本預算等管理模式引入政府管理等。通過8年改革，美國政府裁減人員42萬多，清除規章制度64萬頁，節約財政開支1360億美元，政府公共服務項目獲得了公眾的肯定。英國在撒切爾夫人執政時期也曾有計劃地安排所有高中級行政官員到私營企業中去工作或學習。
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