地方政府管理資源開采利用

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一、理念反思：地方政府環境治理失效分析

理念是行為的基礎和前提，有什么樣的理念就應有什么樣的行動。地方政府環境治理失效，就其理念而言，核心在于地方政府對資源財富的政府化理解，即自然資源成為地方政府實現政績———經濟增長指標的抓手。這一資源管理目的衍生為政府經濟利益至上、農民素質低且私利重、政府行政天然合理等具體觀念。當地方政府以此來理解農村環境沖突時，其環境“作為”結果顯然難以保護農民的環境維權。不難設想，當資源成為地方政府經濟利益及政績表現時，地方政府對資源管制就變成政府自身利益保護。當政府成為資源沖突的利益相關者時，地方政府顯然難以承載環境沖突的仲裁公平。造成地方政府這一理念偏差的原因是多方面的，其主要是：

1.唯經濟的政績觀，導致地方政府對經濟規模和速度的過分追崇。為了調動地方政府發展經濟的積極性，中央政府“放權”并形成了“壓力型體制”，這無疑使地方政府有了更多的經濟壓力；同時上級政府往往通過各種具體經濟指標來對下級政府組織進行考核管理并實施控制；經濟指標在地方政府行政理念和行政行為中逐漸占據主要甚至唯一。這表現為地方政府重視GDP及吸引外資等現象。上級政府組織的經濟壓力不斷下移及基層政府組織所擁有的強大經濟自主權，使得地方政府更多地關注管理的短期經濟利益。自然資源開采利用正是在這一大背景下，成為了地方經濟發展的最佳切入點和突破點。出于地方政府對經濟指標追求的需要，一種權力主宰式管理方式出現了。任何對資源開采持有非議、阻撓、抵制的行為，任何影響地方政府經濟利益最大化的因素，都被認為是與政府對抗，給政府制造麻煩。資源所引發的農村環境抗爭就是如此。農村環境抗爭是基于農民利益損失的維權沖突，由于農民維權可能導致企業利益受損而使地方政府失去財源，地方政府對這一抗爭行為往往采取壓制、強制并傾向于企業利益保護的方式。結果，導致了環境抗爭事件的升級，使政府化解沖突的初衷無法實現。

2.農村環境利益缺乏更多的有效表達，衍生了資源管理的專斷。“一個社會要成為一個共同體，那么每個群體都應通過政治制度來行使自己的權力……”而“當某個集團或個人提出一項正當要求時，政治過程就開始了，這種提出要求的過程稱為利益表達”［3］。盡管農村環境抗爭是一種經濟上的主張而非政治上要求，卻揭示了社會管理的本質，即任何群體或個人要參與到社會中，都需要進行有效的利益表達，而政府行為無非是對這些有效表達的利益整合。政府組織存在的合理性就在于它能維持一種穩定的社會秩序，能整合不同利益主體的訴求，凝練為社會整體目標。這意味著政府行政行為并非為所欲為，它必然受到不同群體利益的制約和監督；其目的就是整合各方面力量，最終實現組織目標。資源開采利用的沖突核心就是利益，直接意義是企業與農民甚至政府自身之間的利益博弈。在這種利益博弈中，農民對于利益訴求更多地停留于感性訴說，即一種直接生活感受的表達，而無法形成影響政策的議題。這對于多方利益博弈的現代政治而言，顯然是不夠的。無效的利益表達，意味著這種表達無法進行政策制定程序的討論。一方面，當農民利益訴求無法真正影響政策制定時，意味著農民利益在現有的制度框架內難以得到落實。此時農民只能選擇制度框架外的方式來解決，這便是人們常說的“鬧大”。另一方面，農民的原子化即“非組織性”生存，意味著單個農民與組織化的企業之間的沖突。這些因素，必然使得農民在利益博弈中處于不利地位。“每個人，或任一個人，當他有能力并且習慣于維護自己的權利和權益時，他的這些權利和權益才不會被人忽視。”農民的“失語”即“無效的利益表達”，意味著農民的權利可能被忽視，在整合為地方發展目標及其行政行為中，顯然很難存在有農民利益的維護。也就是農民利益訴求由于沒有進入體制內而必然失去體制內的保護及其合法性，也失去了與地方政府談判博弈的籌碼。資源環境沖突由于缺乏體制支持自然也成為地方政府行政行為無須考慮的問題。當然也成就了地方政府資源管理中的非協商、非參與性的專斷行政思維。

3.單一的“中心—邊緣”官僚制管理意識與管理結構。從社會治理方式演變來看，無論是農業社會還是工業社會都是一種“中心—邊緣”式的治理結構，政府在這當中成為唯一主導性權威，表現為政府在實現社會秩序、經濟建設與社會發展上過分依賴權威控制。這一管理思維往往將社會其他主體性行為和意識視為對自身權威的挑戰，在其管理手段和方式上習慣性采取鎮壓、控制、壓制甚至暴力等，以此使被管理者尤其是沖突雙方屈從和臣服。近年來，各地農村環境抗爭的處理方式幾乎都是這一思路的表現。事實上，農村環境沖突本身，它并不是挑戰地方政府權威。從“環境政治學”理論視角來看，農村環境沖突完全是一種具體性的、為了直接經濟利益并期望政府給予解決而進行的自發行為。從環境沖突的上訪、表演性的“鬧大”可以說明這一點。農民更多地希望地方政府能夠為他們解決實際問題，切實為他們的生存、生產、生活著想。出于生存本能，當地方政府的經濟、企業偏好損害了農民利益時，農民必然以其自身利益進行著身份的界定從而獲得更多人的加盟。利益受損者很容易成為“我們”，而受益者的企業成為了“他們”。地方政府受經濟利益偏好及其目前財稅體制影響，決定了地方政府必然更多地偏向企業，從而成為農民眼中的“他們”。這些行為在“管理思維”的政府官員看來，潛意識中就是抗拒政府，違抗政令，從而在其行政行為上也把農民自然當成了管理對象而不是服務對象，忘記了權力來自于百姓而應該為百姓服務。結果地方政府從公正的協調者轉變為利益相關者，農民與地方政府之間的“我們”與“他們”界定越清晰，農民對政府的不信任甚至抗拒更突出。這可以從“農民在沖突初期指向企業，之后很快指向地方政府，本來是農民與企業間的利益糾紛，卻迅速成為農民與政府間沖突”的現象中得到佐證。對公權力“不公”的抗拒，顯然無法歸結為挑戰權威。之所以出現這種理解，與政府所秉承的主導性權威權力意識和管理認識有關。簡言之，是政府環境“管理”而非“治理”理念所致。

二、基于環境沖突新認識的資源治理轉向和創新

任何社會管理都是通過社會控制來達到社會秩序穩定，推動社會發展。化解農村環境沖突是地方政府社會治理必須解決的問題。如何避免以往越壓制、控制，農村環境抗爭越激烈？或者說，如何既要發展地方經濟，又能使農民與政府在資源開采利用中形成共贏？地方政府環境治理的目的無疑成為關鍵。當地方政府化解環境沖突立足于地方社會秩序穩定，實現資源開采的有序化時，即超越地方政府自身利益取向，就是說，把化解農村環境沖突當成是實現整個地方經濟社會和諧發展共同發展的組成部分時，政府環境治理行為的社會認同程度就會更高。因此，這就決定了政府環境治理方式和手段為治理取向而非管理取向。“治理”從本質上不同于“管理”在于，“治理”是強調分權、多主體、參與、多中心的公共政策體系，提出多元共治、權力公享、共同參與、責任分擔、合法公正等理念，將多元主體視為合作者納入到治理體系之中，以最大程度獲得治理所需民眾及其輿論基礎，消除民眾彼此間的矛盾情結。就具體治理意識和行為而言，地方政府對環境沖突中的農民認識不再是鬧事者、權威挑釁者，官員就農村環境損益所帶來的生存焦慮感同身受，認識到環境沖突不僅嚴重制約經濟發展及農民生產生活，威脅農村社會穩定，而且資源沖突所引發的官民關系、族群關系、農民與企業關系的撕裂，導致社會怨恨不斷擴大，等等。而這一切必須基于資源環境與經濟、政府與農民的一種新型關系的認識才能實現。這一認識體現在：

1.從經濟發展的可持續性來看待資源環境沖突。地方經濟依賴自然資源獲得快速提升被認為是地方經濟快速發展的捷徑，因此地方政府對資源的崇拜、迷戀有了必然。“壓力型體制”促使地方政府的資源開采不斷升溫，并在巨大經濟利益誘惑下導致地方政府對資源實施著“機會主義”策略。這里，掠奪式、粗放式及環境污染的資源開采利用，獲得地方政府默許甚至縱容。結果，一方面導致不同主體（國企、地方企業、民企和農民個體）在礦產資源開采權間的爭奪持續不斷，資源的機械化開采價值被破壞；另一方面，在資源開采當中大量出現的環境污染，包括水土流失、水體污染損益外溢于農民。資源掠奪、生態破壞、環境污染，這種資源開采方式已經被事實證明是不可持續的。一個地方經濟過分依賴資源，以致不顧及當地生態環境這一人們的生存之本，其結果是隨著資源枯竭與環境破壞最終將使這一區域蕭條。國務院近幾年公布的資源枯竭城市和地區就是例證。從地方經濟持續發展出發，意味著地方政府應該立足于地方經濟長遠利益及其可持續性，對當地資源作出合理、有序的開采利用安排。這當中，不僅要對從事資源開采的企業作出資質限定、開采許可、環境許可等一系列更利于資源長期利用的限定，而且還需要對當地農民在資源開采利用的權益保障、風險評估及其技能培訓等作出更加具體的制度設置，培養出新的產業，從而逐漸擺脫地方經濟對資源的過分依賴；通過保障農民權益并引導農民充分利用好資源所帶來的資本積累（即第一桶金），包括興辦實業、產業轉移等，緩解農村環境沖突的壓力。通過這些措施，地方經濟就能獲得更持久的活力，資源就能發揮更為持續的效益。

2.從經濟社會的共同發展來看資源沖突。資源對于地方發展無疑是非常重要的，但是這種作用不僅體現在經濟上，而且還應該體現在社會諸多方面。通過資源開采利用，推進當地社會發展、產業提升和農村進步，是資源利用的重要目的。就是說，在一個地區，通過資源的催化作用從而達到帶動和促進地方經濟產業升級，最終擺脫對資源的過分依賴。資源沖突之所以發生，其重要原因之一是農民的生存憂慮。資源的枯竭是必然的，資源枯竭之后的農民生存無疑是農民的現實問題。地方政府就應以這作為突破口進行資源沖突的化解和管理。如通過引進技術進行資源的深加工，推進資源的產業化；通過資源形成地方特色旅游業，如江西景德鎮的陶瓷業、陶瓷會展、陶瓷博物館等形成陶瓷旅游業；通過加大公共基礎設施建設，尤其是加大地方社會發展建設，提升地方經濟的影響力和社會凝聚力，增加民眾生活幸福指數。基于這些，環境沖突化解不僅是就事論事、腳痛醫腳的事情，而應該從農民生產提升、產業轉型出發，從利于農村長期穩定、農民生活更加富裕出發，從消除城鄉差距、推進城鄉社會發展事業出發，設身處地地以農民的視角來考慮他們的訴求，維護農民切身利益；而不是基于地方政府自身利益或既得利益者，或者基于維穩的暫時應對來考慮沖突的化解。因為根本問題沒有得到解決之前，環境沖突必然還會發生，并且會更加激烈。同時，在城鄉二元結構仍然存在的背景下，應該從整個社會全面發展及全面建成小康社會的高度，既顧全農民利益又能統籌地方全面發展，既能推進農村社會發展，又能提升整個地方的整體發展實力，提出并實施化解農村環境沖突之策。這樣的制度設置及治理，才能真正實現環境友好、社會和諧而又充滿活力的目的。

3.從提升農村經濟活力，推進農村現代化及實現城鄉共同發展來看農村環境沖突化解。中國現代化實質上是中國農村和農民的現代化。就是說，中國現代化的難點就是如何使農村達到現代化水平。事實上，長期以來的城鄉二元結構及城市優先政策（無論硬件的戶籍、人口流動，還是軟件如收入、醫療、教育等），導致中國農村無論經濟還是社會發展，與城市相比還存在很大差距。隨著城市居民環保意識增強，資源利用加工出現的諸如大氣污染、水污染和嗓音污染等問題，在20世紀90年代開始把大量工廠系統遷往郊區和農村之后得到緩解，而這一緩解無非是把這些污染從城市轉移到了農村。這時，鄉村河道變黑，土壤中各種重金屬元素超標，空氣中各種有害氣體及顆粒增多，加之在資源開采中出現的植被破壞、水土流失、廢沙侵蝕農田等，必然對農村經濟發展及農民小康造成巨大影響，成為農村環境沖突的主要誘因。農民的生產生活盡管多樣化，但是對于相當多的農民而言，土地及其農產品仍然是其主要經濟來源。資源所帶來的環境問題對于農業生產是傷筋動骨的，種植、養殖、水產無不與生態環境相關聯。因此，推進城鎮化建設，提升農民生產生活的現代化水平，是推進中國現代化建設的重要內容。面對資源環境沖突，地方政府應該從這一大局出發，切實維護農民利益。在政策制度上給予農民在資源開采利用中以更多的政策傾斜，解決農村經濟發展的“活水之源”問題，尤其是企業行為形成的生態環境破壞導致農民生產生活困難，地方政府應該從農村經濟長遠發展角度、從生命寶貴這一基本倫理出發切實加以解決，如村莊整體搬遷、企業遷址、強化企業排污監督等。只有這樣，才能真正地推動農村經濟社會的長久發展，破解城鄉二元結構難題。

三、治理理念創新的具體化：農村環境沖突化解之實踐

治理轉向是通過具體的理念來表現的，這些具體理念的確立和轉化成為了行政制度的具體依據。隨著資源在經濟發展中地位不斷凸顯，由此所引發的環境沖突會更加突出。地方政府如何在地方經濟發展與社會穩定，尤其是化解農村環境沖突上更加有效地作為，成為理念創新的直接動力。我國現行法律規定，資源屬于國家所有，由各級政府代表國家對資源進行管制。這一法律規定表明了：農民與企業的現實關系背后，反映著農民與地方政府之間的利益。這種關系對于后發地區經濟發展和政府而言具有合理性，正如著名經濟學家劉易斯所說：“如果沒有一個明智的政府的積極推進，任何一個國家都不可能有經濟進步……另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以至于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話，也是很容易的。”［5］也就是說，政府在資源開采利用的管理過程中，如何發揮作用，發揮怎樣的作用，以什么方式發揮作用等，將直接影響農村環境沖突的化解效果。立足于新的治理目標之下的新理念必然表現為對傳統管理理念及管理模式的突破。它主要體現在：

1.從資源利益的獨享到共贏轉換。經濟目標為主導的壓力型體制，決定了地方政府在社會治理過程中將會以地方政府經濟利益最大化實現為目的，并以此滿足上級政府確立的各種經濟指標要求。在資源開采利用中，這一體制就表現為政府通過對資源的壟斷來達到將資源經濟利益利于政府自身最大化分割的制度設計，并將由于資源所引發的損益（如空氣污染、水土流失、水資源破壞等）公共化和社會化。因此政府壟斷資源不是經濟行為而是政治行為。公權力的介入帶來了資源產權不明晰、權利與義務不對等、為獲取收益不計成本等現象，甚至為了政府利益不惜犧牲公共環境特別是弱勢群體利益；其最終都是為著地方政府自身利益最大化。這些無疑是現階段農民資源環境沖突的主要原因。共贏即地方政府、農民與企業在資源開采利用中都獲得收益。一方面，地方政府、企業在資源利益中給予農民應有的利益分配和損益補償。這樣既減少化解農村環境沖突所耗費的人力物力，減少行政成本；又能促進整個資源開采區的社會穩定和經濟發展。另一方面，農民資源正當利益的保障，既改善了地方政府與農民關系，增強政府的群眾基礎和執政威信，又使農民消除各種后顧之憂，增強了農民產業轉型、調整產業結構的信心，促進通過資源開采帶動而形成產業集聚效益，推進產業升級。共贏體現的是在資源利益中政府讓利和農民得利，在這一“讓”一“得”之間達到政府與農民利益的更大增進。其內在機理就在于農民在獲得經濟利益的同時，發揮了農民在經濟活動中的主體性作用，在社會方面自主地承擔起了更多的社會責任。就是說，控制型或全能型的地方政府的部分職能（即政府管不好、管不了或不該管的）已經回歸于社會。農民在資源開采中的正當收益轉化為地方政府所主導的農村經濟和社會發展事業上，達到了調動農民作為經濟主體的生產經營積極性；地方政府也減少了大量推進三農問題解決的行政行為，既節約了行政成本，又客觀上影響和推進著政府行政作風和行政模式改革。

2.從資源掠奪到資源可持續利用轉變。經濟目標主導的壓力型體制下的各級地方政府，通過資源開采利用以實現經濟增長目標是其理性選擇，也符合地方政府官員的政績需要。因此，在行政過程中對資源企業的掠奪、粗放開采往往采取默許甚至鼓勵，對中央三令五申的資源環境保護、安全及其各種損益補償采取陽奉陰違的兩面手法，導致中央關心農民利益的精神得不到貫徹執行；對農民資源利益訴求、損益補償則采取搪塞、威嚇，甚至壓制、鎮壓，以保證企業經濟利益。企業在獲得地方政府支持后，資源掠奪行為更加突出，導致了生態環境破壞、礦產機械化開采價值喪失、各種人身安全失效和地質結構破壞等。這樣的結果，對于地方經濟社會的持續發展必定是災難性的。不少資源型地區由于資源掠奪開采帶來的生態環境破壞，以至于幾十年內無法恢復就是例證。資源可持續利用就是既要考慮資源的當下價值（經濟與社會），又要考慮資源對于地區長遠發展的價值。不能出于眼前經濟利益需要而導致地方經濟可持續利益的損失。事實上，違背資源持續原則的做法，在許多地方都有不同程度的表現。如甘肅玉門，隨著石油資源的枯竭導致大量人流物流喪失，以致當地房價下降了百分之七八十都沒人要的局面。廣東佛山、江西景德鎮隨著陶土資源的減少，陶瓷業受到一定程度的影響，為了維系這一產業不得不從外地購進陶土。這種局面無論是從經濟規律（成本收益），還是從地方經濟利益保護來看，顯然都是難以為繼的。隨著資源的不斷消耗及其環境損益的增大，無形中加劇了農民的生存憂患，從而加劇了農村環境沖突。在農民看來，企業可以搬走，但是對于農民而言，這片土地卻是生存的根基、生命的依靠。因此，化解農村環境沖突從一定意義上就是給農民生存之根、生活之本的保障。他們祖輩生活于此，這片土地包括資源已經成為他們生存的一部分。因而資源對于農民而言，不僅是經濟利益，而且成為他們精神文化的一部分。在處理農村環境沖突之中，既要考慮經濟意義，也要考慮文化（歸屬）意義。在這當中，對于不可再生資源，如果說它最終必然是耗盡枯竭，那么地方政府就應在資源枯竭之前未雨綢繆，積極引導農民進行產業轉移，構建新的替代產業。對于可再生資源，在資源開采利用的同時，需要進行綜合論證，確保資源利用與資源再生保持在適度范圍，如漁業資源、森林資源等，使這些資源再生速度與利用速度保持在合理限度內。這應該是政府治理行為的基本尺度。對農民而言，政府資源可持續作為應體現在能提升農村經濟活力和產業結構升級換代，合理利用資源，逐漸擺脫農村經濟發展對資源的過度依賴。因此，在資源持續利用上，政府與農民有著共同的利益基礎，只要政府觀念和措施到位，資源開采利用才能實現地方經濟社會的可持續發展，才能獲得農民認同和支持。

3.從地方政府對資源的壟斷管制向管理主體多元化、管理方式市場化轉變。地方政府在資源開采利用中仍然習慣于控制、管制，即通過政府對資源的壟斷，以此設置各種許可來達到對資源的控制。資源屬于國家所有，地方政府對資源行使管制權利是現行法律之規定。但是如何管制，以何方式進行管制是另一個問題。管制的狹義理解必然導致地方政府對資源管理的單一化思路，也導致了資源的基礎性產權制度不明確，產權所有者事實缺位狀態。因此，地方政府對管制的狹義理解，一方面使立足于社會公共事業提供服務的地方政府，在資源開采利用上成為了具有自身利益的特殊利益者，作為資源利益的關聯者、控制者，地方政府的資源管理行為客觀上難以真正客觀公正，執行過程及其效果的公信力也受到農民質疑。另一方面，管制很容易導致權力尋租，滋生腐敗從而極易導致弱勢的農民受損。地方政府作為資源管理者又變成了利益相關者，被農民在身份識別中歸于利益爭奪者而成為“他們”即對立面，這不僅削弱了政府作為公共利益的形象而喪失了道德上的正當性及其公信力，而且弱化了地方政府事務管理能力，加劇了地方政府與農民之間的沖突，加劇著環境沖突。地方政府對資源的管制型管理，在實現資源的（壟斷）直接控制的同時，也必然承擔失控的全部后果。就是說，地方政府無疑把矛盾集中于自身，使得政府在農民資源環境沖突中成了矛盾焦點。事實上，治理理念下的政府資源管理主張，通過多主體的資源治理體制，既降低了農村環境沖突的可能性及其抗爭的風險性，又在農民與政府之間構建了緩沖地帶，提高了地方政府資源治理效益。通過主體多元化來化解農村環境沖突，即便是體制內也具有合理性。地方政府組織內部并非鐵板一塊，行政體系的分化使得不同部門對于農村環境抗爭的態度和方式也不一樣，使得農民有可能獲得體制內某些支持從而不至于形成群體性抗爭。如對于資源開采導致農民損失，農業、漁業部門比較傾向于環保部門，同情農民遭遇。目前在相對集權的行政制度設置中，這種現象十分有限，更多的是以隱蔽的即“怠工“”不配合”等方式出現。打破這種管制模式最為有效而且也是行政體制改革正在努力的方向，就是大力發展各種社會組織，也就是在體制外尋求突破。對于資源環境沖突而言，就是積極推進各種環保組織建設。環保組織在化解農村環境沖突中具有優勢，它表現在：

（1）資源環境保護作為國策被確立，環境資源保護也成為地方政府的重要執政目標，因此環保組織與政府、農民有合作基礎。

（2）環保組織對于分散的農民個體而言，起到了代言人和組織人角色，避免了農民由于原子化個體抗爭所帶來的無序，減少了地方政府面對充滿差異的農民個體化利益訴求而導致的巨大行政成本。

（3）環保組織由于其專業性、公益性，在一定程度上超越了資源環境利益關系，更有可能公正地處理矛盾，從而能夠獲得農民更多的認同和支持；對問題的解決具有更加全面的專業、政策和法律方面的知識，化解沖突顯得更有效率。

（4）農民通過環保組織而形成的組織化，更利于農民的“依法抗爭”。非組織化的農村環境沖突遵循農村傳統邏輯，如宗族、血緣、地域等，缺乏現代法律意識，很容易形成暴力性、對抗性的群體性行動，出現使地方政府難以控制的局面。組織化更有可能依據法律、尊重法律法規，在提出并實現自己環境訴求中更加務實和理性，避免了無序而造成的失控和非理性化。

（5）環保組織往往是環保熱心人士及一些媒體、知識和政治精英構成，跨越了地域、階層、民族等限制而顯現出更強大的影響力和號召力，農村環境抗爭通過環保組織往往獲得更多的輿論支持、體制內關注和援助，從而避免沖突升級。當然，環保組織不能代替地方政府的環境治理。目前地方政府普遍對環保組織抱有戒備心理，主要是地方政府總認為環保組織過于強調環保和公平，環境沖突中過于偏袒農民，從而對地方經濟發展不利；同時，環保組織與政府之間并不是行政隸屬關系，地方政府擔心失控，等等。這實質上反映了地方政府在資源管理及其農村環境沖突化解中的官僚管理者、救世主心態，是政府錯位即管一些不該管的事的表現，也可以看出政府的一種唯我獨尊的情緒和對全能政府職能的固守。只有重新認識和定位政府職能，才能真正地擺脫管制的治理思維，從而有效地化解農村環境沖突。綜合可見，隨著資源經濟更加凸顯，資源開采利用與農民利益關聯會越來越緊密。地方政府應該不斷創新資源管理理念，注重不同主體的利益訴求，積極化解農村環境積怨，建立各種溝通途徑及化解機制。只有地方政府資源作為更加公平公正，超越地方政府自身的經濟利益訴求，切實維護農民的資源利益，才能真正實現政府、企業與農民間在資源利益上的和諧。

作者：熊小青單位：贛南師范學院馬克思主義學院