地方公債理論

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一、地方公債的理論基礎(chǔ)

1.公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品有純公共產(chǎn)品與混合公共產(chǎn)品之分，純公共產(chǎn)品必須同時具有三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。典型的純公共產(chǎn)品是國防。但是大多數(shù)公共產(chǎn)品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，因而只能稱作混合公共產(chǎn)品。如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于混合公共產(chǎn)品。從理論上而言，對純公共產(chǎn)品的供給，政府財政應(yīng)全額負擔，不能依靠市場機制的解決，而對于混合性公共產(chǎn)品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場共同分擔的原則。因此，無論純公共產(chǎn)品的供給還是混合公共產(chǎn)品的供給，政府都有責任承擔。

下面考慮政府部門對公共產(chǎn)品的支出。政府部門的支出可分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時期的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當年的社會消費利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當年，而是同時在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。根據(jù)這樣的劃分，政府對公共產(chǎn)品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共產(chǎn)品以及國防、照明等純公共產(chǎn)品，他們將在以后很長的時期內(nèi)為整個社會提供利益，其建造成本不能全部視作當年提供的公共產(chǎn)品的成本，而應(yīng)該分攤到今后的收益年份中去。只有一部分純公共產(chǎn)品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當年公共產(chǎn)品的成本，它與社會當年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。

政府可以通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金來支付公共產(chǎn)品的支出。在由稅費提供的公共產(chǎn)品中，受益者和成本負擔者是一致的；而由舉債獲得的債務(wù)資金提供公共產(chǎn)品則把公共產(chǎn)品的受益與成本負擔分割為兩個不同的時期，使受益者和成本負擔者有可能變得不一致，因為現(xiàn)在的社會成員免費享用了公共產(chǎn)品所帶來的效益，而未來的社會成員則要承擔以往公共產(chǎn)品的供給成本。因此，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費等財政資金承擔，如果以舉債收入來承擔當年的經(jīng)常性支出，意味著讓現(xiàn)在的人無償享受公共產(chǎn)品的利益，而讓以后的人來承擔償還債務(wù)的責任。這種情況下，公共產(chǎn)品的受益與成本承擔者分主了，舉債籌資會使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模超過有效率的提供水平，難以使公共產(chǎn)品的提供達到有效配置的目標。而對于政府的資本性支出則不應(yīng)以籌集稅費等財政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分攤到以后的各個受益期，將有助于社會選擇比較符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平。因為如果當年用稅費等財政資金來承擔全部資本性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人承擔公共產(chǎn)品的全部成本，而讓以后的人免費享受它所產(chǎn)生的效益，從資源配置的角度看，這會使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模低于有效的水平。另一方面，雖然資本性支出提供的公共產(chǎn)品可以通過項目自身的收益彌補成本，但是由于項目的收益產(chǎn)生在若干期之后，在收益形成之前，公共產(chǎn)品的供給成本仍應(yīng)以債務(wù)收入彌補，而待項目產(chǎn)生收益后再用收費或稅收償還債務(wù)。

于是可以得出結(jié)論，政府部門的經(jīng)常性支出由稅費等財政資金支持，而資本性支出則由大部分債務(wù)資金支持是符合效率要求的。由于政府對部分純公共產(chǎn)品的支出和對部分混合公共產(chǎn)品的支出都屬于資本性支出，所以政府對相當部分公共產(chǎn)品的支出，都可以用舉債籌集的債務(wù)資金來支持。

2.財政分權(quán)下的地方公債理論

從層次上看，由于公共產(chǎn)品的收益廣度和范圍不同，因而它在全國性和區(qū)域性公共產(chǎn)品之分。受益范圍局限于某一個特定區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品，就屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品（亦稱地方性公共產(chǎn)品），如果受益范圍是跨區(qū)域的，則就是全國性公共產(chǎn)品。從理論上說，中央政府也可以提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。然而不同地區(qū)之間的居民對一定的區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是不同的，地方政府在了解本地居民的偏好方面處于較佳地位，這會有助于地方政府更好地執(zhí)行地方性經(jīng)濟政策和提供地域性公共產(chǎn)品。相比之下，中央政府幾乎無法將來自某一地區(qū)的稅收與該地區(qū)的利益切實結(jié)合起來，因此很容易造成某一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好與實際受益之間的差異，甚至有可能大相徑庭。正是區(qū)域性公共產(chǎn)品的存在，才使財政分權(quán)成為必然。

地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的模式與一般性的公共產(chǎn)品理論基本一致（如前所述）。但在人口及生產(chǎn)要素存在流動性的情況下，地方政府提供公共產(chǎn)品將受到制約。根據(jù)提布特(tiebout)模型，如果每個地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品，那么對居民來說，哪個地方提供的公共產(chǎn)品最適合于它的需求偏好，他就會選擇去哪個地方居住。通過這種“以足投票”，居民表明了對某種公共產(chǎn)品的消費偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品。由于存在著居民的“以足投票”，地方政府難以通過稅收對流動性要素征稅，從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的征稅能力，較低層次的地方政府更是如此，這其實也是低層次地方政府以財產(chǎn)稅作為征稅依據(jù)的一個重要原因。同樣，在地方政府提供地方公共產(chǎn)品時，如果通過稅收籌資，不但違背了“受益原則”，而且由于受益與負擔成本的分離，現(xiàn)在的居民承擔了以后居民的成本，會使居民通過地區(qū)間的流動表達不滿，結(jié)果并不能有效的提供公共產(chǎn)品。而通過舉債支出則可以有效地避免這種副作用的出現(xiàn)，這就是財政分權(quán)下的地方公債理論。

二、中國發(fā)行地方公債的幾個問題

發(fā)行地方公債還必須解決幾個重要的問題是：

1.發(fā)行地方公債的目的究竟是什么？

由于現(xiàn)在地方財政存在大量隱性赤字，通過發(fā)行地方公債似乎可以順理成章的解決這一問題，但是實際上這是不可行的。地方財政赤字的存在原因是多方面的，既有財政舉債過度的問題，又有財政包袱過重而導致的欠撥支出掛帳等問題。用地方公債彌補赤字無疑相當于承認了這些問題存在的合理性，這不但不能解決地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理和地方政府職能不到位的問題，反而會因為公債資金不能獲得收益而導致償債危機，所以是不可取的。實際上，發(fā)行地方公債的目的主要就是通過規(guī)范地方財政收支體系，為地方政府提供一種財政補償機制，使其繼續(xù)承擔相應(yīng)的職能，一方面為經(jīng)濟發(fā)展提供必要的公共產(chǎn)品，另一方面也通過公債資金的有償性、規(guī)范性，解決地方政府預算的軟約束，降低其對市場的過度干預，增強其經(jīng)濟建設(shè)支出的效益。

2.地方公債的發(fā)行可否減輕中央政府的債務(wù)壓力？

事實上，中央政府發(fā)行的國債中已經(jīng)為地方政府代為發(fā)行了一部分債務(wù)。一般來說，中央政府發(fā)行公債應(yīng)該用于全國性的、經(jīng)濟效益外溢明顯的大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目，如果中央代為發(fā)行地方公債，其實已經(jīng)說明這部分資金的使用項目具有地域性。既然這部分資金使用于地方性公共產(chǎn)品的提供，當然應(yīng)該由地方政府發(fā)行公債籌集更為合理，從這個角度講，地方公債的發(fā)行的確可以減輕中央政府的債務(wù)壓力。但是如果考慮到地方財政風險的存在，這一問題就變得復雜了，具體在下面第四個提出的問題中論述。

3.地方公債能否用于支持落后地區(qū)，是否可以用于西部大開發(fā)？

必須認識到，地方公債屬于一種非常規(guī)范的財政籌資方式，必須有規(guī)范的籌資與償付機制配套才能發(fā)揮作用。但是，當前我國的地方財政卻是這樣一種現(xiàn)狀，越是貧窮落后的地區(qū)、財政越是緊張、財源越是枯竭，如果貿(mào)然使用公債資金，很可能無法收到預期的收益，因而很難承受還本付息的負擔。而發(fā)達地區(qū)正相反，越是發(fā)達的地區(qū)非規(guī)范的收入越多，從建立規(guī)范的地方財政收支體系出發(fā)，發(fā)行地方公債可以降低非規(guī)范收入數(shù)額；并且發(fā)達地區(qū)財源充足，也有助于降低財政的償債壓力。至于通過發(fā)行地方公債支持西部大開發(fā)，則不能一概而論。如果僅僅是帶有扶貧性質(zhì)，則并不可取；如果是建設(shè)地方性的基礎(chǔ)設(shè)施，為經(jīng)濟發(fā)展減輕瓶頸約束，也是值得考慮的一種籌資方式。

4.地方公債在現(xiàn)階段能否起到防范財政風險的作用？

雖然地方公債提上議事日程與地方財政風險有關(guān)，但是發(fā)行地方公債是否可以起到減輕甚至是防范財政風險的作用，則還需要深入探討。地方政府通過債務(wù)籌資提供與經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，在發(fā)達國家也普遍應(yīng)用。因此發(fā)行地方政府公債從理論上而言，確實可以解決我國地方政府的財政風險問題。但是如果深入思考就會發(fā)現(xiàn)，地方公債這一規(guī)范的財政籌資方式是與發(fā)達市場經(jīng)濟相適應(yīng)的，而我國現(xiàn)在的市場經(jīng)濟體制還遠不能說完善。在過渡經(jīng)濟時期，地方政府作為相對獨立的利益主體，追求壟斷租金的最大化，只要是能使其最大化利益，什么樣的方式方法都是可以采用的，地方財政風險的一個根源也在于此。本文第二部分在介紹美國及日本發(fā)行地方公債時，就已經(jīng)提到了監(jiān)管的重要性，實際上，現(xiàn)階段我國發(fā)行地方公債的關(guān)鍵不在于能不能發(fā)，而在于相應(yīng)的監(jiān)管機制能否建立。如果不能建立有效的監(jiān)管體系，地方政府對于資金的需求就是無底洞，發(fā)行地方公債也不可能起到規(guī)范收入、防范風險的目的，甚至會加重地方財政的風險程度。

5.地方公債的定位。

地方公債到底采取什么樣的形式也是值得思考的。雖然《預算法》已經(jīng)規(guī)定：除法律和國務(wù)院機構(gòu)規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券。但是在現(xiàn)實中，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力也使一些地方政府采取規(guī)避措施，繞開《預算法》的限制，主要是通過一些同地方政府有密切聯(lián)系的，或本身就是政府下屬的企業(yè)來發(fā)行企業(yè)債券，籌集資金用于市政建設(shè)，由項目收益償還借款，但仍然列為企業(yè)債券。例如，1999年2月，上海市城市建設(shè)投資開發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建設(shè)債券，籌資資金用于上海地鐵二號線一期工程；1999年4～5月，濟南市自來水公司發(fā)行1.5億元供水建設(shè)債券，為城市供水調(diào)蓄水庫工程籌資。

但是由于發(fā)行企業(yè)債券要依據(jù)《企業(yè)債券管理條例》，而許多公用事業(yè)項目不符合企業(yè)債券的要求，從而不能利用債務(wù)融資，所以并不能從根本上解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題。不過從形式上看，這些企業(yè)債券大體相當于美國市政債券中的收入債券，即能夠以項目產(chǎn)生的收益償還所借債務(wù)。這種收入債券由于不會給財政帶來很大的償債壓力，因而很適合我國地方政府借鑒使用；而一般責任債券由于要以政府無限的稅收收入作為擔保，在我國地方稅體系沒有建立起來、地方稅主體稅種不明確的情況下，是不適合采取的。因此中國的地方公債在發(fā)行初期，可以定位于大中城市的市政建設(shè)公債。在經(jīng)濟發(fā)達的大中城市，對地方基礎(chǔ)設(shè)施的需求較高，并且信用評級制度也有一定的發(fā)展，可以作為市政建設(shè)公債的試點，待時機成熟后，再加以推廣并發(fā)展其他形式的地方公債。

三、結(jié)論：地方公債發(fā)行的可行性

經(jīng)過本文以上的分析，可以得出這樣的結(jié)論：地方公債是公共財政的有機組成部分，也是財政分權(quán)的客觀要求，因而是規(guī)范的財政收支體系的必然要求。但是由于體制轉(zhuǎn)軌的影響，當前我國地方財政隱含著相當程度的財政風險，發(fā)行地方公債一方面可以規(guī)范地方政府財政收支、化解財政風險，另一方面如果監(jiān)管體系不能相應(yīng)建立并發(fā)揮作用，地方公債則反而有可能引起更嚴重的財政風險。所以地方公債的發(fā)行應(yīng)該謹慎從事，可以選擇經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的大中城市，進行市政建設(shè)公債的發(fā)行試點，待積累足夠的經(jīng)驗且時機成熟后，再擴大發(fā)行范圍。

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