城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展邁出的堅(jiān)實(shí)一步

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今年兩會(huì)上，總理在政府工作報(bào)告中提出，今年要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，每年可使農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)48億元。從今年起，要逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個(gè)百分點(diǎn)以上，今年農(nóng)業(yè)稅率降低可使農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)70億元，五年內(nèi)要取消農(nóng)業(yè)稅。為支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，今年中央財(cái)政將撥出396億元用于轉(zhuǎn)移支付。這是繼2004年中央1號(hào)文件之后，中央領(lǐng)導(dǎo)又一次對(duì)農(nóng)民減負(fù)的數(shù)量做最明晰的闡述，并提出了取消農(nóng)業(yè)稅的時(shí)間表。

世界各國(guó)，對(duì)農(nóng)業(yè)一般沒(méi)有實(shí)行單獨(dú)的稅制體系，而是與其他納稅對(duì)象一樣征收同樣的稅收，如在流轉(zhuǎn)稅方面對(duì)農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅，在所得稅方面對(duì)農(nóng)場(chǎng)主征收個(gè)人收入所得稅。只是在稅率和減免等方面，多數(shù)國(guó)家采取了對(duì)農(nóng)業(yè)的特殊優(yōu)惠政策。中國(guó)是世界上唯一專門(mén)面向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的國(guó)家。至于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，當(dāng)初開(kāi)征這一稅種的初衷是調(diào)節(jié)從事不同農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民之間的利益，將稅收收益用于扶持大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。但在實(shí)踐中，特產(chǎn)稅往往采取按人頭分?jǐn)偟綉舻淖龇ǎ蔀榧又剞r(nóng)民負(fù)擔(dān)的新渠道。取消農(nóng)業(yè)兩稅，不僅減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且為城鄉(xiāng)實(shí)行統(tǒng)一的賦稅制度創(chuàng)造了條件，必將有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

資源有限的情況下，“減法”比“加法”能使農(nóng)民得到更多的實(shí)惠

增加農(nóng)民的收入，可以采取“加法”（多予），也可以采取“減法”（少取），當(dāng)然雙管齊下最理想。如在糧食流通體制改革中，就應(yīng)積極探索從補(bǔ)貼糧食流通企業(yè)轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼農(nóng)戶。但在資源有限的情況下，“減法”比“加法”能使農(nóng)民得到更多的實(shí)惠。增加投入或補(bǔ)貼，層層截留，處處跑、冒、滴、漏，農(nóng)民尤其是最困難的農(nóng)民很難得到實(shí)惠。而減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，減免農(nóng)民子女的學(xué)雜費(fèi)等，農(nóng)民就可以馬上拿節(jié)省下來(lái)的開(kāi)支去消費(fèi)、去投資于物質(zhì)資本和人力資本，從而啟動(dòng)內(nèi)需，發(fā)展生產(chǎn)。今年兩項(xiàng)減稅合計(jì)118億元，全國(guó)如按8億農(nóng)民計(jì)，人均減負(fù)15元左右，這個(gè)數(shù)字并不大。但如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格合理，對(duì)農(nóng)戶的直補(bǔ)到位，數(shù)管齊下，減稅對(duì)以種植業(yè)為主的純農(nóng)戶仍有一定的激勵(lì)作用，將有利于實(shí)現(xiàn)增加農(nóng)民收入和確保糧食安全的雙重目標(biāo)。

最終取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，將有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革

稅費(fèi)改革，如僅僅是減輕稅賦，仍保留稅種和稅收任務(wù)，單靠有限的基層稅務(wù)征管人員，無(wú)法面對(duì)成千上萬(wàn)的小規(guī)模農(nóng)戶，更無(wú)法完成非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的“搭車(chē)”征收任務(wù)，鄉(xiāng)村干部仍是征稅的主要力量。從這個(gè)意義上講，中國(guó)擁有一支世界上最龐大的收稅隊(duì)伍，稅費(fèi)改革之后的征稅成本仍較高。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種，也就免除了征稅成本，鏟除了“搭車(chē)”收費(fèi)的根基，為轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能，進(jìn)一步精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和減少財(cái)政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。

取消兩稅，對(duì)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的影響顯著不同

從全國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)角度來(lái)看，減免甚至取消農(nóng)業(yè)稅不會(huì)明顯加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。2001年，全國(guó)農(nóng)業(yè)各稅總共才481.70億，農(nóng)業(yè)四稅占各項(xiàng)稅收總收入的比重只有3.15%，扣除耕地占用稅和契稅，真正的農(nóng)牧業(yè)稅在2001年只有286.29億元，僅相當(dāng)于國(guó)家稅收總額的1.87%。稅費(fèi)改革之后，農(nóng)業(yè)稅及附加的稅率為8.4%，減一個(gè)百分點(diǎn)，連附加是1.2個(gè)點(diǎn)，地方政府減70億元收入。按此推算，改革后農(nóng)業(yè)稅及附加總額約為490億元，相對(duì)于2萬(wàn)億元以上的國(guó)家財(cái)稅收入總量而言，數(shù)額很小。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，取消兩稅，無(wú)論對(duì)地方財(cái)政，還是對(duì)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活，影響都不顯著。如繼上海、浙江之后，北京即將免征農(nóng)業(yè)稅。2003年北京地稅系統(tǒng)組織全年各項(xiàng)收入566.9億元，而實(shí)征農(nóng)業(yè)稅及附加6904萬(wàn)元，僅占地稅總額的0.12%，農(nóng)業(yè)稅的財(cái)政意義幾乎可以忽略不計(jì)。免除農(nóng)業(yè)稅后，北京329萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口人均減負(fù)20.98元。

但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)稅在地方財(cái)政收入中仍占據(jù)舉足輕重的地位。根據(jù)調(diào)查，湖南某鎮(zhèn)2000年上繳縣的財(cái)政收入共220萬(wàn)元，其中農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)林特產(chǎn)稅68萬(wàn)元，占31%。另?yè)?jù)有關(guān)部門(mén)對(duì)3個(gè)農(nóng)業(yè)大省的調(diào)查，2000年，農(nóng)業(yè)四稅占這三個(gè)省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的比重分別為27.6%、44.5%和50.7%。在這些地區(qū)，如何克服取消兩稅對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政和經(jīng)濟(jì)生活可能產(chǎn)生的不利影響，應(yīng)是一個(gè)需要認(rèn)真解決的問(wèn)題。

取消兩稅必須有相應(yīng)的配套措施

2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付305億元，而稅費(fèi)改革之前政府和村社區(qū)組織通過(guò)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實(shí)際上從農(nóng)民身上收取1500~1600億元，稅費(fèi)改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)力受到不同程度的影響。由于稅率提高，農(nóng)業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級(jí)減收較大。如果稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，是顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違的。總理在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政要加大轉(zhuǎn)移支付力度，2004年在原有305億元的基礎(chǔ)上，增加91億元。國(guó)債投資要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村“六小工程”和農(nóng)田水利建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。2004年中央財(cái)政要投入100億元，啟動(dòng)西部地區(qū)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃，到2007年使西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育，基本掃除青壯年文盲；中央財(cái)政還將投入60億元，繼續(xù)實(shí)施第二期農(nóng)村中小學(xué)危房改造。這些政策措施的落實(shí)，將為稅費(fèi)改革成果的鞏固提供物質(zhì)保障。

稅費(fèi)改革的真正內(nèi)涵不是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國(guó)民收入再分配格局。解決再分配的公平問(wèn)題要著力建設(shè)農(nóng)村的公共財(cái)政體系，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務(wù)。要建立規(guī)范、透明、公正的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，首先要核定各級(jí)的基本需求，劃分各級(jí)政府的事權(quán)。固然，不同地區(qū)的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但應(yīng)保障對(duì)不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、五幼保等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給；基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足，可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決，使財(cái)政體制具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的財(cái)政能力。只有做到這一點(diǎn)，取消農(nóng)業(yè)兩稅才具有實(shí)質(zhì)性意義，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件才能真正得到改善。