民政局深化改革創新發展意見

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一、堅持統籌兼顧的城鄉一體化發展方向

1．追求富民強鎮（村）的有機統一。不斷拓展農民收入的來源渠道，著力構建農民持續增收長效機制。積極探索鄉（鎮）域經濟和村級集體經濟發展的新路子，不斷提高鄉鎮財政收入和村居集體經濟收入水平，增強對農民的反哺帶動能力。到2012年，全市人均GDP突破3000美元，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別達到2萬元和1萬元以上，村居集體經濟收入、鄉鎮財政收入分別達到10萬元和1000萬元以上。

2．堅持城鄉建設發展的協同推進。全面提升規劃理念，強化基礎設施建設、產業發展、社會事業發展等規劃之間的有機銜接，不斷優化城鄉空間布局規劃。集中力量加快中心城市建設與發展，鞏固提升縣城集聚帶動能力，有計劃地培育區域性重點中心鎮，全面啟動并加快推進農民集中居住點建設，加快形成人口集中居住、產業集聚發展、功能分區合理的城鄉一體化框架。到2012年，全市城市化率達到42%，三次產業比例達到16：48：36。

3．促進城鄉公共服務能力的同步提升。圍繞學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的總體目標，不斷深化社會事業改革，吸引各類資本參與社會事業發展，努力增加城鄉教育、衛生、文化等社會事業資源總量，提高公共服務產品供給質量和水平，一方面切實滿足不斷增加的進城農民對公共服務的需求，另一方面不斷提高農村基本公共事業的服務能力和保障水平，讓廣大農民在改革發展中享受到更多實惠。

4．注重政府主導與市場機制的緊密結合。千方百計加大財政對“三農”投入力度，整合用好各類項目資金。切實發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，促使城鎮和鄉村充分發揮各自優勢和作用，推動城鄉勞動力、技術、資金、資源等生產要素進行合理交流和組合，促進城鄉互為資源、互為市場、互為服務對象，實現城鄉之間在經濟、社會、文化、生態等各個方面的協調發展。

二、加快構建城鄉產業聯動協調發展格局

5．推動城鄉產業轉型升級。堅定不移地走新型工業化道路，中心城市和縣區以省級開發區為載體，重點圍繞機械電子、金屬壓延、紡織服裝、食品飲料、木材加工、化工塑膠等主導產業發展，加大外引內培力度，不斷做長鏈條、做大規模、做強集群，增強園區經濟的整體競爭力和帶動力。到2012年，全市規模以上工業企業達到3000戶，增加值達到350億元；早日建成6個千億級產業集群。鄉鎮、村居以重點鄉鎮工業集中區為陣地，圍繞中心城市和縣區主導產業的上下延伸和相互配套，集中發展資源加工型、勞動密集型產業，實現與開發區聯動發展。到2012年，全市培育5個年銷售額超10億元的重點工業集中區。大力實施“55210”工程，加快城市商業中心建設，中心城市和縣城依托現有資源和產業優勢，重點培育紡織品、服裝、家具、建材等區域性專業市場，有條件的鄉鎮重點圍繞特色產業建設一定規模的產品交易市場，實現產業集群與專業市場無縫對接。

6．創新現代高效農業發展機制。按照“依法、自愿、有償”的原則，建立健全市、縣、鄉三級農村土地承包經營權流轉服務平臺，引導和鼓勵農戶采取轉包、出租、互換、轉讓或股份合作等方式有序流轉土地承包經營權，提高農業規模化經營水平。到2012年，全市農村土地承包經營權流轉比例達到35%以上。以建設高產、優質、高效、生態、安全的現代農業為目標，深化農業科技創新體系、農技推廣服務體系、農產品質量安全監管體系建設，推動農業發展方式轉變，促進農業結構戰略性調整，提高農業產業化水平。到2012年，全市高效農業達到330萬畝、高效漁業達到80萬畝、設施農業達到90萬畝，高效農業畝均效益突破4000元，建成10個年產值超10億元的高效農業產業帶。充分發揮農業資源優勢，積極發展城郊休閑觀光農業。全面推進集體林權制度改革，實現林業有發展、農民得實惠、生態受保護。

7．加快農村新型集體經濟發展。大力發展資源型、資產型、物業型、服務型的“四型”村級集體經濟，著重推進以農民專業合作、社區股份合作、土地股份合作為核心的農村“三大合作”改革，搭建農村新型集體經濟組織發展的新平臺，到2010年，基本實現鄉有示范點、村有合作社；到2012年，全市參與“三大合作”組織的農戶達到40%以上。推進農民集中居住點建設過程中，在符合總體規劃、不違背土地利用規劃、不增加建設用地面積的前提下，允許集體經濟組織結合公共服務設施建設，配套部分經營性用房，拓展村級集體經濟發展空間。以項目為突破口，采取“基地+大戶+大學生村官+貧困戶”等形式，深入實施脫貧攻堅工程，促進經濟薄弱村發展。到2012年基本消除絕對貧困現象，使全市107萬低收入人口人均年純收入達到2500元以上。

8．全方位推動全民創業。大力弘揚創業文化，借助鄉鎮農民創業學校、創業指導服務中心等培訓平臺，努力提高農民創業水平。充分發揮創業基地、創業一條街和創業合作社的作用，搭建新農村建設、社區就業服務等創業平臺，為全民投資創業注入新的生機與活力。加快建立健全以創業輔導、融資擔保、法律咨詢、技術支持、產權交易、人才培訓、信息服務等為主要內容的社會化服務體系。進一步落實鼓勵創業各項優惠政策，為農民創業提供稅費減免、貸款貼息及用地、用電、用水等方面的政策支持。充分發揮創業發展資金的引導帶動作用，鼓勵農民以土地、資金、項目、技術入股的形式，構建與“三大合作組織”更為緊密、更加規范的利益聯結機制，不斷增加農民財產投資性收入比重。

三、有序引導農村人口向城市、中心鎮和集中居住點集聚

9．努力讓農民輕松進城、廉價買房、穩定就業、舒適生活。全面推行以實際居住地登記為“居民戶口”的城鄉一元化戶籍管理，并在就學、就業、社會保障等方面配套相關政策，讓進城農民與原有的城市居民享有同等待遇。對進城購房居住的農民，給予契稅補助獎勵和安家補貼。支持在工業園區等農村進城務工人員較為集中的地區開發建設藍領公寓，先由用工企業租賃，提供給務工人員居住，滿一定年限后面向務工人員出售；允許退出原農村宅基地和住房的進城農民購買經濟適用房等城鎮保障性住房；逐步探索建立進城務工農民住房公積金制度，為符合條件的進城務工農民提供公積金貸款。到2012年，中心城市人口達到70萬，沭陽、泗陽、泗洪三個縣城分別達到50萬、40萬、40萬。

10．增強重點中心鎮的吸引力和集聚力。對列入規劃的經濟實力較強、發展潛力較大、資源特色和主導產業較為突出的中心鎮給予重點支持，在產業及社會事業資源配置上予以傾斜，搭建良好的基礎教育、醫療保障、科技推廣、文化娛樂等社會公共產品服務平臺，使重點中心鎮成為有較強服務力和輻射力的農村區域性消費中心。適時推進鄉鎮撤擴并工作，鼓勵重點中心鎮與其它鄉鎮共建共享基礎設施和公共設施，有條件的重點中心鎮可成立城鎮建設投資開發公司和工業功能區開發建設公司，籌集和運作城鎮建設資金，加快二、三產業發展，為農村勞動力提供更大創業就業空間。到2012年，全市培育省級重點中心鎮15個以上。

11．推動農民到集中居住點建房入住。通過連續投入、重點投入、集中投入，加快完善各集中居住點的基礎設施配套。對在集中居住點建房的農民，可根據需要，由農村合作銀行、村鎮銀行、小額貸款公司等農村相關金融機構給予信貸支持，縣區財政給予一定額度的貼息。農民在規劃確定的集中居住點按規劃設計要求建房后，拆除原有住房、退出原依法獲得的宅基地的，由縣區相關部門為新建房屋核發土地使用證和房屋產權證，允許房屋在本市有購買資格的農民之間流通交易，并以縣區為單位設立農村房屋產權交易中心，專門為此類房屋上市交易提供服務。到2012年，全市農民集中居住率達到20%以上。

12．切實改善城鄉人居環境。積極實施城鄉水環境綜合治理，進一步健全和完善“河湖長”制度，到2012年，確保實現城市和農村飲用水源地水質安全，城鎮集中式飲用水源地水質達標率達到98%以上，城市生活污水處理率達到85%以上。全面推進城鄉綠化建設，加快實現非耕地資源綠化全覆蓋，到2012年，市區綠化覆蓋率、綠地率分別達到43%和39%，全市森林覆蓋率達到28%以上。深入推進以“三清三改”、“六清六建”為重點的農村環境綜合整治，切實加大農村工業污染源、農業面源污染監管和治理力度，同時結合以沼氣為主的清潔能源建設，科學規劃種養業布局，大力發展循環農業，從根源上減少面源污染。全面推行生活垃圾“組保潔、村收集、鎮轉運、縣處理”運作模式，到2012年，城鎮生活垃圾無害化處理率達到98%以上。

四、努力推進城鄉公共服務均等化

13．積極推進城鄉教育協調發展。堅持教育優先發展的原則，順應區域城市化和農民集中居住的基本趨勢，不斷調整優化城鄉教育布局，合理配置城鄉教育資源，進一步擴張中心城市和縣城的優質教育資源，加快城鄉中小學標準化建設，實現城鄉辦學條件基本均衡。強化政府保障農村義務教育投入的責任，認真落實義務教育學校教師績效工資政策，并優先向農村義務教育學校教師傾斜。制定鼓勵和支持城市中小學和優質師資到農村支教的優惠政策，促進教師區域內合理流動，努力縮小城鄉教育質量差距。到2012年，中心城市和縣城每1.5—1.8萬人、每個鄉鎮均建有一所達到現代化標準的小學和初中。全市人均受教育年限提高到12年以上，初中畢業生升學率穩定在97%以上。

14．不斷健全覆蓋城鄉的公共衛生體系和基本醫療服務制度。進一步強化政府舉辦公共衛生職責，加強公共衛生服務體系建設，促進基本公共衛生服務逐步均等化。繼續堅持引大引外引強、靠大靠外靠強，積極引導社會資本和優質醫療資源到*興辦上規模、上檔次的醫療機構，迅速擴大全市醫療資源總量，提高醫療資源質量。到2012年，市區新建三級以上綜合性醫院3所。加大對民辦醫療機構“以獎”力度和政策扶持，促進多種所有制醫療機構共同發展。做大做優做精做強市、縣、鄉、村四級醫療服務體系，市級重點舉辦好市級綜合醫院、中醫院、精神病院和傳染病防治醫院，同時鼓勵支持社會力量辦好二級以上各類專科醫院；縣級重點舉辦好縣級綜合醫院和中醫院，同時鼓勵支持社會力量辦好各類一級以上專科醫院。積極鼓勵優質醫療資源向廣大農村輻射，引導二級以上醫院到基層直接為廣大人民群眾服務，支持縣以上醫院兼并、聯辦或興辦優質的鄉鎮醫院，逐步實現人才、技術、設備共享。全面完成鄉鎮醫院和村衛生室的標準化建設，引導和鼓勵高素質醫務人員到鄉鎮醫院服務，幫助鄉鎮醫院引進具有本科以上學歷和中級以上職稱的醫技人才，著力改善農村醫療服務條件，方便群眾看病就醫。每個鄉鎮重點辦好一所鄉鎮醫院，縣城鎮按每3—10萬人或街道（鎮）所轄范圍辦好一個社區衛生服務中心，每個行政村辦好一個村衛生室。

15．加快構建城鄉公共文化服務體系。鞏固發展廣播電視、文化站、圖書館、劇院等傳統的公益性宣傳文化陣地，加強愛國主義教育基地、文化活動中心、文化廣場的建設，形成從市到村四級公共文化服務網絡。全面實施“規劃一批文化基礎設施項目、推出一批文化產業項目、創作一批文化精品、培育一批文化企業、培養一批文化人才”的文化發展“五個一”工程。加快建成一批標志性、綜合性、現代化的群眾性文化體育設施工程和特色博物館。創新公共文化服務方式和運行機制，積極推進投資主體多元化，加快形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的文化產業格局。到2012年，新培育年銷售千萬元的文化企業10家以上，全市文化產業增加值占GDP比重達到1.5%以上。積極實施農村公共文化設施、廣播電視基礎設施、文化信息資源共享等工程建設，進一步加強鄉鎮（街道）綜合文化站及村（社區）文化室、農家書屋標準化建設，促進先進文化向農村傳播。

16．不斷完善城鄉社會保障制度。著眼于覆蓋城鄉、人人享有的目標，研究制定全市農村社會保障體系建設的整體規劃，積極探索建立農民與城鎮居民（職工）相銜接的社會保險機制，推進城鄉社會保障制度貫通接軌。鞏固完善新型農村合作醫療制度，不斷提高財政投入比例和補償標準，降低農民自付比例和報銷門檻。建立健全被征地農民基本生活保障制度，把城市規劃區內的失地農民全部納入城鎮社保體系，實現應保盡保、先保后征。推行農村新型養老保險制度，到2012年，基本實現全市農村居民養老保險全覆蓋。完善城鄉低收入群體保障標準增長機制，不斷縮小城鄉低保差距，提高農村優撫、五保對象供養標準，健全農村社會救助服務體系。

17．統籌城鄉勞動力資源管理和就業服務。加強鄉鎮勞動保障所、村勞動保障工作站建設，構筑城鄉就業管理服務平臺及網絡，逐步建立城鄉統一的就業、失業登記制度和勞動力市場。堅持異地輸出、就地轉移、返鄉創業相結合，引導勞動力在城鄉之間合理有序流動，多渠道促進農民轉移就業，確保每年新增就業人口10萬人以上。制定完善農民進城務工和跨地區就業權益保障的政策措施，改善進城務工農民的就業環境。加強農民就業技能培訓，按照實際、實用、實效原則，不斷提高培訓質量，擴大培訓規模，提升農村勞動力就業技能和競爭能力；對農村勞動力取得職業資格證書給予適當補貼。

五、合理配置城鄉生產要素資源

18．合理安排和調控城鄉用地。結合農民集中居住點建設，大力實施萬頃良田建設工程，通過以土地換住房、換崗位、換社保或給予一次性補償等方式，鼓勵農民自愿退出宅基地使用權。推動城鄉建設用地增減掛鉤，建立城鄉統一的建設用地市場，以縣區為單位成立農村集體建設用地儲備中心，實行集體建設用地與國有土地同地同價，以公開規范的方式進行城鄉土地資源的實物交易或指標交易，其中農民建設用地交易收益主要用于進城農民住房、生活保障及農村集中居住點的基礎設施配套。創新土地復墾開發整理模式，確保耕地總量占補平衡有余，促進土地資源的科學配置和節約集約利用。

19．創新農村金融服務體制。積極吸引股份制商業銀行、外資銀行到*設立經營網點和分支機構。支持和鼓勵各類金融機構到農村設立分支機構，拓展各種業務，加快培育競爭適度、開放有序、多元化、多層次的農村金融市場體系。到2012年，基本實現農村合作金融機構、農業銀行和郵政儲蓄銀行、村鎮銀行以及小額貸款公司對鄉鎮的全覆蓋。擴大農村有效擔保物范圍，積極探索農村土地經營權和地上建（構）筑物物權及附著物抵押質押信貸模式，增強農民土地融資能力。引導和鼓勵金融機構對農村基礎設施建設和農民在集中居住點建房、購房給予信貸支持。擴大政策性農業保險試點，重點推廣高效農業、特色農機具等保險項目。搭建現代農業發展、小城鎮建設等投融資平臺，以資產資源運作吸引外來資本、社會資本投入“三農”。

20．建立完善財政支農惠農投入機制。積極推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革，明確縣區、鄉鎮的事權和財權的責任，健全縣區、鄉鎮財力與事權相匹配的體制。探索建立保障農村基礎設施建設和公共服務開支穩定來源的機制和辦法，各級財政當年土地出讓金凈收益不低于15%的比例專項用于對“三農”的投入。圍繞各類資金的整合使用，每個縣區建立總規模不低于1億元的新農村建設專項基金，對本級財政專項資金、上級各類涉農資金以及土地經營收益進行統一管理、統一調撥、統一使用。

六、大力推進城鄉管理體制創新

21．深化鄉鎮機構改革。逐步理順上級部門與基層行政機構的權責關系，對能夠下放的財權和行政權盡量下放。依法探索將部分縣區級行政管理職能和社會管理權限向鄉鎮下放的具體辦法，對具備一定人口規模和經濟實力的重點中心鎮賦予必要的城市管理權限，強化其社會管理和公共服務職能，進一步激發縣區和基層的自主發展能力和創造力。

22．創新基層組織建設。大力推行鄉鎮黨委、村（居）黨組織公推直選制度，建立和完善質詢、罷免、目標考核等約束和激勵制度。完善村民自治，堅持依法自治，切實加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設。推進市、縣（區）機關干部和鄉鎮干部雙向交流，加大從優秀村干部中招錄公務員和選任鄉鎮領導干部力度，激勵和引導市、縣（區）機關干部和高校畢業生到鄉鎮和村級組織任職。

推進城鄉一體化發展是一項長期的綜合性的系統工程，必須有計劃、分步驟地推進實施，并建立一整套的統計評價、目標考核和獎懲機制。市各有關部門要根據本意見精神，結合各部門職能，制定相關實施細則。各地要結合本地區實際情況，制定推進城鄉統籌發展、建設社會主義新農村的工作計劃和具體措施。