事業單位機構改革思考

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不久前，我們對北京市朝陽區的事業單位的機構編制和管理體制情況進行了一次調研，感到存在許多亟待解決的問題。

一是機構編制臃腫，財政負擔沉重。截至*年7月底，朝陽區共有事業單位809個，事業編制34938名，是朝陽區行政編制的近十倍。在朝陽區事業編制中，財政撥款事業編制占事業編制總數的89.8%，且呈增長趨勢。

二是政事不分，行政化傾向嚴重。一些機關因機構改革行政編制精簡，但其工作方式卻沒有改變，因之出現了人手不足的情況。為緩解工作壓力，一些機關把部分行政執法、監督檢查和社會管理等行政職能轉移給了其所屬事業單位，從而使這部分事業單位逐漸成為行政主管部門的附屬和延伸。這種政事不分的現象，在朝陽區一些承擔行政執法職能的事業單位中表現的最為典型。事業單位的行政化傾向，也反映在與行政機關一樣的管理模式。這種單一模式抑制了性質各異、工作方式各不相同的事業單位的工作積極性。

三是機構布局、編制配備、資源使用不盡合理。長期以來，事業單位部門所有、條塊分割的管理結構，使其在機構編制配備和資源的使用上表現出了許多不盡合理的地方。職能相近或相似的事業單位，因部門所有而重復設置；有些單位設置零散、規模過小、服務對象單一；有些單位因不適應經濟、社會事業的發展，職能萎縮，人員編制閑置；也有些單位雖已基本具備了參與市場競爭的能力，卻由于管理體制等原因發展受到了制約。

四是缺乏獨立法人資格，投資主體單一，社會化程度低。有的事業單位實際上并不具備作為獨立事業法人的資格，它們的工作任務往往由行政主管部門下達，常有與行政主管部門財務不分、人員混用、辦公地點不明確、公務員兼任事業單位法人的情況出現。這樣的事業單位，不能實現自主經營、自負盈虧，只能依附于行政主管部門，靠吃財政飯生存，阻礙了不同類型、不同性質的事業單位根據自己的特點，按照社會需要和市場經濟規律尋求自我發展的步伐，它們一旦被推向市場，就會失去競爭優勢。事業單位投資主體單一的狀況，也在一定程度上妨礙了事業單位的社會化進程。據統計，朝陽區現有事業單位大部分都是政府部門直接投資興辦的，其他組織利用國有資產舉辦的事業單位僅有172個，只占政府直接投資興辦的事業單位數目的21％。

五是人員流動性差，整體素質不高。人員流動性差、知識層次偏低、年齡結構老化、專業技術人員缺乏等是事業單位普遍存在的問題，尤其是在綠化、環衛、垃圾處理等行業中表現的尤為突出。這些問題的出現，一方面是由于事業單位的管理機制類似于行政機關，工資收入、人事關系都相對穩定，致使事業單位人員為了追求穩定，想進不想出，人員逐步沉積，最后達到飽和。另一方面，是因為事業單位對人員使用普遍缺乏自主權，一般都是由主管部門控制，有時還要接受一些政策性安置。

六是機構編制管理體制有待進一步健全和完善。

表現一，行政級別、經費形式的核定缺乏科學性。目前，事業單位的級別管理，采用的是套用機關行政級別的方法。這不僅易在性質上造成混淆，留下政事不分的隱患，也不能準確的體現事業單位自身特點和社會屬性，這不利于事業單位的自身發展。由于缺乏明確的劃分標準，新成立的事業單位容易在核定行政級別時出現爭議；已成立的事業單位，為了爭取更好的待遇，也要求提高級別。這不僅給編制部門工作帶來不便，也加重了事業單位管理的壓力。在事業單位經費形式的核定上，雖然在一定程度上參考了該單位的職能、業務量、社會化程度等因素，但由于缺乏具體科學的標準，主觀度量性仍然很大，使財政撥款形式與事業單位實際情況相脫節。還出現了一些相同性質的事業單位，經費形式卻不統一的情況。

表現二，事業單位機構編制管理法制不完備。目前尚未形成完整的事業單位機構編制管理法律體系，致使事業單位的機構設置、法律責任、權利義務缺乏相應的法律依據，其申報程序和審批程序也長期處于無法可依的狀態。同時，由于缺少責任追究機制，有的部門，在未經機構編制部門批準的情況下，就擅自設立事業機構，增加事業編制，超職數、超規格配備干部，造成機構膨脹，人員超編，結構比例失衡等不良現象。

表現三，對事業單位的動態管理不到位。隨著社會經濟環境的快速發展，事業單位的職責、人員、工作量都出現了不同程度的變化，原定的編制、經費等漸漸不適應實際情況的發展需要。但是，由于編制部門對事業單位的編制使用情況缺乏有效的后期監督管理，沒有根據實際工作量及時地予以調整，使編制部門的工作處于一種較為被動的位置，事業單位機構編制的管理與事業單位的發展不相適應。事業單位改革涉及面廣，事關改革、發展和穩定的大局，如何推動事業單位改革破難而進，結合朝陽區實際情況及改革中的難點，建議以實現事業單位的分類管理為切入點，實施以下幾個方面的改革：

一是促進政事分開，理順政事關系。

——要進一步合理劃分政事職能。要打破政府對社會事業統包統攬和事業行政化的格局。現由事業單位承擔的行政管理職能，要收回到行政機關；對需要事業單位承擔和一時難以劃分的，經編制部門批準，可適當保留或過渡；黨政機關分離出來的技術性、輔助性、服務性工作，交由事業單位承擔，以促進機關職能的轉變。——要建立符合事業單位特點的管理機制。要調整管理內容，明確主管部門對事業單位的管理，應是政策引導和宏觀調控，不應以行政手段干預其內部的經營機制。要構建一套具有事業單位特點的組織管理結構，使事業單位擁有充分的事業發展決策權、用人權、收益分配權與內部管理權。

——要規范事業單位的名稱。事業單位的名稱要體現事業單位的特點，與黨政機關、企業和社會團體的名稱相區別。

二是調整事業單位機構編制布局，優化整合資源。

——要調整事業單位機構設置。撤銷職能萎縮甚至消失、運轉艱難、名存實亡的事業單位，其人員按政策進行妥善分流和安置；合并以部門管理模式設置的規模過小、職能相近或交叉的事業單位，其設置不能強求上下對應，可以跨部門、跨行業綜合設置，組建多種形式的經濟、服務實體或集團性事業機構，通過優勢組合、優勢互補、優勢擴張，做大做強社會事業，形成規模效應；對部門所有、條塊分割、重復設置的事業單位，應統籌兼顧、科學布局；對部分自收自支事業單位和有條件的單位，要引入企業的管理經驗和辦法，轉換其運營機制，逐步實行社會化。

——要調整事業單位編制分布。根據經濟社會發展的要求，明確應強化的職能、弱化的職能、取消的職能和調整的職能，在此基礎上，按照各事業單位承擔的職能重新核定各事業單位的人員編制，尤其是對于一些空編量較大的單位，要嚴格清理其空余編制，提高事業單位編制核定的科學性和前瞻性。

——要結合行業特點調整事業單位布局。如對學校布局的調整，要根據生源數量和區域內校所分布等因素，進行適當整合，可以組建以名校為依托的中小學教育集團，放大名校優勢；對廣電、報社、城市建設等公用事業，則可以實行產業化運作。

三是穩妥推進事業單位社會化進程。

——要確立事業單位法人主體地位。通過事業法人登記管理，確認事業單位具備與其法人資格相適應的開辦資金、從業人員、辦公地點、經費來源、獨立核算的財務管理制度和獨立承擔民事責任的能力，確立事業單位經營管理主體的地位，使之取得受法律保護的“身份證”。這是事業單位立足社會、進入市場的基本前提。為此，我們必須加大事業單位法人登記制度的宣傳力度，加強事業單位法人管理，真正使事業單位獨立于行政主管部門，成為參與市場競爭的法人主體。

——要建立多元投資體制。要改變單一依靠國家投資、政府舉辦事業單位的狀況，調動各方面的積極因素，依靠社會力量繁榮社會事業。通過建立多元投資體制，逐步形成以公有制為主體，合資、合作、獨資等多種形式并存的事業發展格局。

四是完善事業單位機構編制管理制度。

——要規范事業單位編制及經費形式的核定。事業單位編制標準的制定，要結合不同行業的特點，根據事業單位的業務發展情況、技術含量等因素，制定不同的核定標準，使其具有充分的科學性和超前性，從而有效規范事業單位的設立行為，優化事業單位組織結構，控制機構編制總量。對事業單位經費供給渠道的核定，要從適應市場經濟體制和社會化的需要出發靈活掌握。

——要結合財政預算嚴格控編，實現動態管理。有效推進事業單位改革，還應從財政角度予以配合。對財政撥款事業單位，要通過財政預算體制改革，對其經費加強管理。財政部門應根據定員定額的方法，首先按一定標準核定事業單位的經常性費用，包括人員費用、機構維持費用和基本的經常性業務費，然后通過財政預算，對符合公共財政支出范圍的重點項目多安排，否則就少安排或不安排，從而加強事業單位預算的政策性和靈活性。編制部門要通過與財政部門、業務部門以及事業單位的密切配合，結合正在推行的工資統一發放制度，達到控制機構編制增長、實現動態管理的目的。

——要加強事業單位機構編制法制建設。事業單位機構編制要加大管理力度，依法進行管理。盡快出臺事業機構編制法，為事業單位機構編制管理的合理化、科學化提供組織保障。

五是探索事業單位分類管理辦法。以新建事業單位為突破口，試行分類管理。根據新建事業單位承擔的不同職能，將其分為行政支持類、公益類、準公益類和生產經營類，不同種類的事業單位采取不同的管理方法。行政支持類事業單位經費列入財政全額撥款，人員編制按崗位嚴格核定；公益類事業單位經費可核定為全額或差額撥款，人員編制也要嚴格控制，并明確行政管理人員與專業技術人員、后勤服務人員的結構比例；準公益類事業單位經費實行差額管理，包干使用，逐年遞減，管理人員下達正式編制，其他人員下達控制數；對服務經營類事業單位，財政不予撥款，也不再核定人員編制，具體用人數額由單位根據業務工作需要自主決定。這項辦法放開了準公益類非管理人員編制及服務經營類人員編制，使事業單位編制得到嚴格控制、總數大幅減少。隨著財政撥款事業編制的減少，財政負擔自然會有所減輕。同時，由于事業單位非編制人員按勞動合同制進行管理，單位有了更大的用人自主權，能夠更大程度地調動人員的積極性，也初步解決了人員流動性差的問題。