創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理調研

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為了保證農村稅費改革的順利進行，進一步理順縣鄉(xiāng)財政分配關系，中共中央、國務院關于農村稅費改革試點工作的通知（中發(fā)[*0]7號）明確指出，根據(jù)分稅制財政體制的要求，明確劃分縣鄉(xiāng)政府事權和財權，改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設。

一、推行鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用模式的成因

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支范圍縮小。實行農村稅費改革以后，取消了“三提五統(tǒng)”，繼而又逐步取消了農業(yè)稅和農業(yè)特產稅，還不斷地規(guī)范了行政事業(yè)性收費，鄉(xiāng)級財政收入范圍縮小。收入增長只有依靠工商各稅，而工商各稅的增長依賴地域經濟的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源一般也難以有突破性發(fā)展，鄉(xiāng)級財政收入份額減少。鄉(xiāng)級支出隨著公檢法經費上劃后，教育、衛(wèi)生經費等不斷地收回縣管，過去鄉(xiāng)級財政支出項目被減少

到所剩無幾，鄉(xiāng)級財政已不再是過去那種收支范圍廣、收支項目完整的鄉(xiāng)級財政了。

2、鄉(xiāng)級自身可用財力下降，鄉(xiāng)級財政保障能力不平衡。由于鄉(xiāng)級財政收入范圍縮小，鄉(xiāng)級財政收入占縣市財政總收入的比重不斷下降，鄉(xiāng)級可用財力對上級轉移支付依賴程度不斷增加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)級財政保障能力也不平衡，鄉(xiāng)級財政依靠縣市級調整而對其達到基本財政支出的保障，實現(xiàn)財力分配的均等化。

3、鄉(xiāng)級財政預算約束軟化。鄉(xiāng)給財政收支平衡困難，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務包袱沉重，清理化解壓力巨大，鄉(xiāng)級財政負重運行。鄉(xiāng)級財政寅吃卯糧、挪用專項資金現(xiàn)象時有發(fā)生，鄉(xiāng)級財政管理滯后，鄉(xiāng)級財政預算約束機制形同虛設。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工工資發(fā)放標準和時間不一致。在未實行縣市統(tǒng)一發(fā)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員工資之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間工資發(fā)放標準不等。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只發(fā)國家規(guī)定基本工資部分，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本工資和津補貼全額發(fā)放，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按月發(fā)放，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推遲發(fā)放，甚至幾個月一次性發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市更是同工不同酬，影響了基層干部工作積極性。

二、推行鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用模式的初步成效

1、進一步理順縣鄉(xiāng)兩級南下關系。通過不斷完善縣鄉(xiāng)財政體制，統(tǒng)籌財力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，實現(xiàn)事權和財權的統(tǒng)一，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運行，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)發(fā)展。

2、規(guī)范鄉(xiāng)級財政管理。通過實行部門預算和國庫集中收付制度，促進預算的透明度，加大財政資金付，減少財政資金針對付中間環(huán)節(jié)，杜絕擠占、挪用財政專項資金行為的發(fā)生，確保人員經費的按時兌現(xiàn)，保證正常運轉資金的到位，提高財政資金使用效益，也促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支平衡。

3、遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的發(fā)生。實行鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用，一方面從機制上保證了鄉(xiāng)財政基本支出需求和財政收支平衡，另一方面加大了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管力度，防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的增加，也杜絕了財政赤字的形成。

4、維系了基層政權的正常運轉。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資的直發(fā)和專項經費集中支付，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多年拖欠工資的難題，保護了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權益，調動了絕大多數(shù)干部工作的積極性，也確保了基層政權專項經費的專用，維系了基層政權的運轉。

三、進一步完善鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用的措施

1、調整和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。一是科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍明確為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資支出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權正常運轉支出，社會事業(yè)發(fā)展支出，民政優(yōu)撫支出，道路建設支出，村級支出等。二是合理確定收支基數(shù)。要按照分稅制財政體制的要求，酌情參考歷年收入情況，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基數(shù)；按照公共財政的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出基數(shù)保證基本支出需要和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)正常發(fā)展支出的需要,合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出基數(shù).三是加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付的力度.特別是對自身財力無法保證基本支出需要的困難鄉(xiāng)鎮(zhèn),必須通過增加轉移支付補助,保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織正常運轉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展的基本支出需要.

2、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算編制。推行鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用模式，縣市財政部門將每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府視同一個部門預算單位，指導進行編制預算。一是規(guī)范預算收入編制。將預算內外各項收入統(tǒng)一納入，進行綜合預算，使收入預算更全面、完整。二是規(guī)范預算支出編制。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資發(fā)放、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權正常運轉基本支出、事業(yè)發(fā)展支出、償債等支出程序，使支出預算編制得趨于合理。

3、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金運作。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同部門預算單位，將國庫集中收付延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資由縣級財政實行直發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保戶、民政優(yōu)撫等到人頭，專項轉移支付資金也由財政直接支付到補助對象，項目經費或大額辦公經費通過政府采購和國庫集中支付到勞務和商品供應商，減少中間環(huán)節(jié)，陽光操作，發(fā)揮財政資金使用效益。