水資源管理提高思考

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這次全國水資源工作會議的主要任務是：貫徹落實近期黨中央、國務院一系列重要會議和全國水利廳局長會議精神，回顧和總結“*”水資源管理工作所取得的進展和存在的主要問題，分析當前和今后一個時期所面臨的新形勢、新要求，研究、部署“十一五”和當前的水資源管理工作。

這次會議是在十分重要的背景下召開的：一是十屆人大四次會議審議并通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，明確提出我國要建設資源節約型、環境友好型社會；二是國務院第460號令《取水許可和水資源費征收管理條例》并實施，成為我國水資源管理法制化的又一個重要里程碑；三是落實科學發展觀，水利改革與發展取得了實質性的進展。這些都是對水資源管理工作具有重要意義和深遠影響的大事。深入領會“十一五”規劃綱要精神，貫徹落實國務院法規，進一步總結和學習實踐經驗，努力把握新的機遇，認真落實新的要求，是我們開好這次會議的堅實基礎，也是做好當前乃至“十一五”水資源管理工作的重要保證。

下面，我代表水利部講幾點意見。

一、“*”水資源管理工作取得的主要進展

“*”時期是水利事業取得長足發展的五年。水資源管理作為這一時期最具活力的工作之一，呈現出前所未有的新特點：一是隨著經濟社會的快速發展，水資源瓶頸問題日益突出，水資源工作受到黨和國家領導的高度重視和全社會的普遍關注。每年的中央人口、資源、環境工作座談會，中央領導都把水資源問題作為重點加以強調，并明確提出工作要求。人大、政協兩會涉及水利的建議、提案，許多都是有關水資源問題的。水資源短缺、水污染、節約用水、保護水資源、節水型社會、水權水市場等等，都是老百姓關心的熱點、媒體報道的焦點。*2年修訂的《水法》，是舉國關注水資源問題的法律詮釋和智慧凝結的象征。二是在中央水利工作方針指導下，水利部黨組提出了治水新思路，水資源管理真正成為水利工作的重心，成為中國治水模式轉型的關鍵。長期以來，我國基本上是以工程措施為主的興水利、除水害，來應對水資源問題,水資源管理被視為軟件，始終硬不起來。隨著治水新思路的提出，工程水利逐漸向資源水利、可持續發展水利轉變，水資源的配置、節約、保護成為水利工作的重中之重。這一時期的水資源管理是治水新思路的重點，也是實踐治水新思路的先鋒。三是水資源管理工作新生事物層出，服務經濟社會發展的廣度和力度空前。從節水型社會建設的提出，到水權、水市場的實踐；從“一曲綠色頌歌”的三河調水，到濕地補水和水生態系統的保護與修復；從水資源管理體制機制的改革，到涉水事務統一管理，水資源管理理念更新、領域不斷拓展，成為這五年水利改革與發展的亮點。

“*”水資源管理工作圍繞節水型社會建設，堅持體制改革、制度創新，注重抓基礎、抓規劃、抓試點，在規劃、管理、節約、保護、水務等方面取得了明顯成效。

（一）水資源基礎工作得到加強

主要表現，一是水資源規劃體系初步形成，為水資源節約保護和合理利用提供科學指導。全國編制完成了一批水資源方面的規劃。這一階段的規劃任務十分繁重，但也是成果最豐富的，基本形成了以水資源綜合規劃為中心，節約、保護等專項規劃為重點的水資源規劃體系。以“21世紀初期首都水資源可持續利用規劃”、黑河、塔河規劃為代表，水資源規劃在思路、方法上有所創新，在規劃實施上得到保證，體現了資源水利的要求，也為水資源規劃的編制提供了范例。二是用水定額編制、水功能區劃取得進展，為水資源節約和保護奠定技術基礎。全國已有22個省（自治區、直轄市）制訂了用水定額，國家有關部門實施了部分高耗水工業行業用水定額，并組織編制了農業灌溉用水定額，一個體現國家用水水平要求，兼顧各地實際的取水、節水標準體系初步形成。以流域為單元，對全國主要河流、湖泊、水庫等水域進行水功能區劃，目前有25個省（自治區、直轄市）批準實施了水功能區劃，為水資源保護和水污染防治打下了科學的基石。三是水資源監測、評價、統計和用水計量工作有較大改善，基礎數據愈發準確、規范，管理手段更加科學、完備。“*”期間，水利部啟動了水資源實時監控與管理系統建設工程，中央和地方先后投資1.2億元，建設覆蓋全國15個省、區、市18個城市的監控系統，將逐步提高這些地區水資源科學管理的能力和水平。各地也加快了用水計量、實時監控等水資源管理的技術進步，全國城鎮工業和生活取水計量率已達80%。此外，這一時期水資源評價、水資源公報、水源地水質報告等基礎數據統計工作已形成規范，向社會公布科學、準確、翔實的水資源情況，增加了水行政事務的透明度。

（二）水資源管理不斷深化

“*”期間水資源管理突出制度體系的建設和落實，主要在三個方面取得了實效。一是水資源管理法規建設取得突破性進展。*2年頒布的《水法》，確立了我國水資源管理的基本制度框架。《取水許可和水資源費征收管理條例》實施，《黃河法》、《長江法》、《節約用水條例》等立法前期工作啟動。國家和各省（自治區、直轄市）制定和出臺的法規、規章和規范性文件達700余件，初步建立了以《水法》為核心多層次的配套水資源管理法規體系。二是建設項目水資源論證取得突破，推進了取水許可制度和水資源有償使用制度的實施。*2年5月，水利部與國家發展改革委聯合頒布了《建設項目水資源論證管理辦法》，對新、改、擴建建設項目，實施水資源論證。據統計，全國省級以上水行政主管部門和流域管理機構共組織審查了水資源論證項目1100余項，涉及水利、水電、火電、化工、冶金等多個高耗水行業，為取水許可審批提供了科學依據。截止到“*”末，全國頒發取水許可證65萬余份，許可審批水量4500多億立方米。有30個省（自治區、直轄市）由水行政主管部門統一征收水資源費，*5年征收額達33億元。三是加強了水資源分配和調度管理。全國總供水量中實施計劃管理的達到60%以上。按照國務院批準的黃河干流水量分配方案，實施了黃河干流年度水量調度管理，保證了黃河不斷流。組織實施了黑河水量統一調度，連續四年將黑河水送入居延海，改善了當地生態與環境。組織實施了塔里木河流域近期治理，實現了塔里木河水年年進入尾閭臺特馬湖，使下游地下水位普遍回升。此外，對天津、北京、澳門等重要城市和地區出現的用水緊張局面采取了應急調水和生態補水等措施，并開展了引江濟太、淮河閘壩防污調度、松花江水污染事件的應急處理等工作。

（三）節水型社會建設取得經驗

“*”期間，水利發展與改革最為矚目的部分就是水權、水市場理論的提出和節水型社會建設的實踐探索。*0年，水利部黨組提出了水權、水市場的理論框架；*1年，開展了節水型社會建設的探索；*2年，《水法》修訂，建設節水型社會以法律的形式被確定；*3年，張掖等試點的實踐經驗進一步推動了全國節水型社會建設的發展，以汪恕誠部長《建設節水型社會工作要點》的論述為代表，節水型社會建設的理論體系基本形成。5年來，水利部先后確立國家和省（自治區、直轄市）的試點100多個，重點推動了河西走廊、東部沿海、南方水污染嚴重地區和南水北調東中線受水區的節水型社會建設，取得了初步成果。一是水權、水市場實踐探索取得經驗。張掖農民的水票交易，浙江東陽、義烏供水的有償協議，漳河上游的有償調水，寧、蒙水權轉換試點，這些典型事例說明：算清水帳、明晰水權、總量控制、定額管理、有償轉讓、節獎超罰等市場配置手段，已成為促進節水的內在動力。特別是黃河水利委員會和寧夏、內蒙古共同開展的水權轉換試點工作，在黃河用水總量控制的前提下，由政府和企業投資對灌區進行節水改造，通過提高用水效率，把節約的水量有償轉讓給新建工礦企業，實現了用水結構的調整和城鄉、工農業之間水資源的優化配置，提高了水資源的利用效率和效益，保障了當地經濟社會發展對水的需求。二是水價改革邁出大步。國家出臺了一系列以促進節約用水和保護水資源為目標的水價改革政策，全國大部分地區在“*”期間改革了水價的定價模式、計收方式。十幾個省的農業供水實行超定額累進加價，60個城市實行階梯式水價，300多個城市開征污水處理費。全國平均的水利工程供水價格達到了每立方米0.06元，比*0年提高了1.14倍。城市水價實現福利型向商品型的轉變。據36個大中型城市的統計，居民平均生活用水價格達到每立方米2.09元，工業用水達到2.72元，經營服務用水3.53元，特種行業用水9.97元，比“*”初期均有較大提高，有力地促進了水資源利用效率和效益的提高。此外，這一時期全國產業布局、經濟結構調整、節水工程和技術進步、節水教育宣傳、用水戶參與節水等都邁出了步伐。全國從上到下形成的節水管理體系，采取行政、經濟、技術、宣傳等綜合措施推進節水，不論是政府的管理，用水戶的節水行為，還是社會公眾的節水意識，比前一時期都有較大進步。

（四）水資源保護取得進展

“*”時期，尤其是《水法》修訂后，水行政主管部門積極開展水資源保護工作，在抓緊抓好七大流域水資源保護的同時，由線到面，以水功能區劃??水資源的完整鏈條。各地對1407條河流，253個湖泊、水庫的水域進行了水功能區劃，并開展了入河排污口設置審批工作。陸續提出了三峽庫區、淮河流域和黃河干流、松遼流域等區域的納污能力和限制排污總量意見，促進了國家重點區域的水污染防治和水資源保護。加強了城鄉飲用水水源保護和水利建設項目環境保護工作。研究制定相關政策標準，組織編制飲用水水源地安全保障規劃。完成水利工程環境影響報告書預審115項，重點對南水北調東線一期工程、治淮等重大水利工程進行環評預審。以地下水超采區治理為重點，強化地下水資源保護。水利部啟動了山東濟南、河南省的地下水保護試點，組織開展了南水北調東中線受水區地下水壓采方案。全國有11個省（自治區、直轄市）劃定了地下水超采區，明確了限采區、禁采區范圍。進行水生態修復的探索，確定了桂林、武漢等試點城市。應對突發性水污染事件的意識和處理能力提高。在松花江重大水污染事故發生后，我們的水資源保護隊伍，能夠招之即來，來之能戰，戰之有效，贏得了中央領導和社會各界的肯定。

（五）水資源管理體制改革穩步推進

一是確立了流域管理與區域管理相結合的水資源管理體制。黨的*屆五中全會明確提出要改革水的管理體制。修訂后的《水法》確定我國實行流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，確立了流域管理與區域管理的法律地位。“*”期間，流域管理機構作為部的派出機構，加強了水資源規劃、配置、保護、管理等工作，流域管理的權威性進一步加強，流域與區域相結合的水資源管理體制初步形成，成為我國水資源管理的體制基礎。二是形成了水資源統一管理的局面。在各級水行政主管部門的努力和社會各界的支持下，隨著機構改革，各地都不同程度的調整了水資源管理職能，基本實現了水資源統一規劃、調度、城鄉統一發放取水許可證、統一征收水資源費。全國98%的建制市由水行政主管部門對地表水、地下水實行統一管理。涉及資源管理的節約、保護等職能，也部分的實現了歸并和統一。三是水務管理體制改革在廣度和深度上都取得了突破性進展。在水資源統一管理的基礎上，各地適應城市化快速發展和經濟社會對水資源管理的迫切需要，陸續開展了以區域涉水行政事務統一管理為標志的水管理體制改革。全國29個省（自治區、直轄市）的1413個縣級以上行政區組建水務局，或由水利局承擔水務管理職能，占全國縣級以上行政區總數的58％。城鄉涉水事務統一管理發揮了巨大的體制優勢。實現水務統一管理的地區在統一規劃、優化配置、聯合調度城市與農村、地表與地下、區內與區外水資源，保障城鄉飲水安全；統籌考慮城市防洪安全、供水安全、水環境與水生態安全，建立地方性水務管理法規體系以及推進水務產業市場化改革等方面，取得了豐富的經驗和明顯的成效。

水資源管理工作的進展，有力地促進了水資源的可持續利用。“*”期間，我國總用水量快速增長的趨勢得到有效遏制，用水總量與“九五”基本持平，用水效率和效益有較大幅度提高。萬元國內生產總值用水量由614立方米下降到306立方米；農田灌溉畝均用水量由479立方米下降到450立方米，農業灌溉水利用系數提高了近5個百分點；工業萬元增加值用水量由292立方米下降到167立方米；城鎮人均生活日用水量由219升減少到212升，城市年節水量約為38億立方米。可以說，水資源的可持續利用，支撐了我國剛剛過去的這個“不平凡五年”的經濟社會的快速發展。

以上成效的取得來之不易。這有賴于新時期中央水利工作方針的指引，有賴于水利部黨組治水新思路的指導，更有賴于全國水資源管理工作者篳露藍縷的辛勤努力。五年中，各單位創造性地開展水資源工作，涌現了一大批經驗和典型。黃委積極開展水量調度和水權轉換，建立重大水污染事件快速反應機制；長委妥善處理怒江開發等社會熱點問題；淮委率先開展水域納污能力的核算，提出限制排污總量意見，進行閘壩防污調度；海委具體組織實施首都水資源規劃，開展恢復流域水生態環境工作；太湖流域管理局實施引江濟太；珠委調水壓咸；松遼委在全流域開展明晰初始水權研究，啟動了大凌河、霍林河水權試點；北京、天津、山東大力開展節水工作，做到增產不增水，水資源利用效率和效益全國領先；河北確定節水型社會建設“計量到戶、定額到戶、節獎超罰、建立水權水市場”的“四步走”戰略；上海、深圳等地發揮水務管理體制優越性，努力打造與現代大都市相適應的現代水利；江蘇蘇錫常地區全面禁采地下水；遼寧取水計量基本普及；浙江的萬里清水廊道，福建的晉江流域水資源管理綜合試點，廣西、云南水資源費征收等都是可圈可點的事情。一批節水型社會建設試點、水權轉換試點、水生態保護與修復試點、地下水保護試點等為全國水資源管理事業的發展，提供了寶貴的經驗。此外，我們還在水資源管理領域廣泛地開展了國際交流與合作，組織進行了海河gef、中英水需求管理、中日水權制度研究等項目。

今天的會議上，水利部決定授予北京市水文總站等98個單位全國水利系統水資源工作先進集體榮譽稱號，授予徐振軍等191名同志全國水利系統水資源工作先進個人榮譽稱號。我謹代表水利部，向以他們為代表的全國水資源工作者致以崇高的敬意和誠摯的問候！

二、水資源管理工作存在的主要問題和面臨的新形勢、新要求

“*”水資源管理工作取得了一定的成績，但我們必須清醒地認識到，我國水資源短缺、水污染嚴重的形勢尚未得到有效緩解，水資源利用效率與效益仍然低下，水資源管理長期積累的深層次的問題依然未得到解決，水資源管理能力和水平還遠不能適應嚴峻的水資源形勢和經濟社會發展的需要。這些問題的存在，阻礙著水資源可持續利用的實現，威脅著經濟社會的可持續發展，影響著社會主義和諧社會的建立和我國小康社會目標的實現，關乎中華民族的生存與發展。我們要以如履薄冰、如臨深淵的態度，冷靜地分析問題，準確地把握形勢，積極地應對挑戰，努力開創我國水資源管理工作的新局面。

（一）水資源管理工作存在的主要問題

水資源評價的最新成果表明，近年來，南方地區河川徑流和水資源總量有所增加，增幅接近5%;而北方地區水資源量明顯減少，其中以黃河、淮河、海河和遼河地區最為顯著，資源總量減少了12%，北方部分流域周期性的水資源短缺加劇。水資源相對豐沛的南方地區也出現了區域性甚至流域性缺水的現象。“*”期間，農田受旱面積年均達到3.85億畝，平均每年因旱減產糧食350億公斤。全國農村還有3.2億人飲水不安全。有400余座城市供水不足，較為嚴重缺水的有110座。*0年、*4年都發生了大面積干旱，致使許多城市用水緊張，工農業生產受到很大影響。在部分流域和地區，水污染已從江河支流向干流延伸、從地表向地下滲透、從陸域向海域發展、從城市向農村蔓延、從東部向西部擴展。全國以城市和農村井灌區為中心形成的地下水超采區數量，已從80年代初的56個發展到目前的164個，超采面積從8.7萬平方公里擴展到18萬平方公里。一些水生態惡化地區，河流斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、綠洲消失。與此同時，我國用水效率和效益不高，與世界平均水平相比還有較大差距。

我國水資源問題的形成，有客觀的因素，也有長期積累的深層次的原因。主要表現為：一是可持續發展意識淡薄。一些地區不考慮水資源和水環境的承載能力，對經濟社會發展需水預測普遍偏高。盲目發展，甚至以過度消耗水資源、犧牲水環境換取經濟增長，造成有河皆干，有水皆污的惡果。二是經濟增長方式、消費模式粗放。在水資源利用上形成了“三高兩低”的態勢，“開發利用程度高，單位產品（服務）耗用水量高，污水排放量高，用水效率和效益低”。三是水資源管理不夠嚴格。取水許可把關不嚴，審批水量隨意性大，缺乏科學性。水資源論證不夠規范，有些建設項目未進行水資源論證。計劃用水、節水等管理制度不落實，對水資源保護抓得不夠，行政不到位。四是水資源管理機制不活。長期以來，單一依靠以行政為主導的管理模式，市場在水資源配置中的基礎性作用未得到發揮，水價等促進水資源節約保護的經濟手段缺失，使得水資源管理領域政府失效明顯，水資源開發利用的主體沒有節約保護的內在動力，公眾未參與到水資源管理中來，水資源短缺、水污染等主要問題得不到有效解決。五是水資源監管不到位。存在江河水資源開發利用權屬不清的問題，造成區域水資源開發的無序競爭。水資源保護缺乏責任和利益主體，生態與環境用水難以得到保證。流域、區域監管手段不足，難以對水資源實施有效的調控管理。水資源管理在地域上“城鄉分割”、在職能上“部門分割”、在制度上“政出多門”的局面仍然存在。六是水資源管理缺乏投資保障。水資源管理基礎設施薄弱，欠帳較多，缺乏長效投資保障機制。傳統投資機制與新治水思路相背離，水資源配置、節約、保護等管理工作擠不上“工程建設”的列車，也沒拿到“財政扶持”的船票，許多規劃、試點等因缺乏經費而難以有效開展。

分析上述問題，我們感到水資源管理工作存在三個主觀上的“不適應”。一是對水資源管理工作目標的轉變不適應，表現為管理重點不突出。基于我國的國情和水情，我們水資源管理工作要適應由工程水利向資源水利、可持續發展水利轉變的要求，提高水資源利用效率和效益，將建設節水型社會作為水資源管理工作的大目標。所有管理工作應當圍繞這個目標進行，所有的智慧、創造應當向??向這個方向推進。二是對水資源管理工作內容的變化不適應，表現為對工作定位把握不住。國家的大政方針已定，部黨組的要求也很明確，水資源工作重要了，內容豐富了，我們的主要工作就是要埋頭實踐、履行職能，更新知識、提高水平，把《水法》的各項制度落到實處，抓落實、促管理，實實在在地把水資源管理好。三是對水資源管理工作環境的變化不適應，表現為工作方法簡單。這幾年水資源管理工作內外環境都發生了變化，由于政府職能轉變、部門職能的調整，我們進入了以前從未進入的領域，在一些工作上與行業內外有關部門產生了交叉，協調的難度增加，而公眾對政府社會管理、公共服務的要求不斷提高。要看到這是水資源管理工作進步的體現。需要我們與時俱進，盡快轉變觀念，改變工作作風、創新工作思路、改進工作方法，講求策略，尋求合作，力爭共贏。

（二）水資源管理工作面臨的新形勢

“十一五”水資源管理工作面臨著很好的形勢。中央提出以全面貫徹落實科學發展觀統領全局，為我們堅持不懈地推進資源水利、可持續發展水利，建設節水型社會，解決水資源問題，實現人水和諧，提供了思想保障。黨和國家對水資源問題高度重視，為水資源管理工作的開展提供了政治保障。國家經濟結構加快調整和升級，為進一步提高水資源利用效率和效益提供了空間。我國深化體制改革和提倡機制創新，為解決水資源管理體制和機制性障礙創造了條件。取水許可和水資源費征收管理條例的出臺，為強化水資源管理提供了法制保障。國家提出建設資源節約型、環境友好型社會，帶動了公眾資源意識的提高，為水資源管理工作創造了良好的社會氛圍。

做好“十一五”水資源管理工作，關鍵是要認清形勢，重點把握好以下幾個機遇。

一是要重點把握好國家建設資源節約型、環境友好型社會這個機遇。節水型社會建設是解決我國水資源短缺問題根本而有效的戰略舉措，是建設資源節約型、環境友好型社會的重要組成部分。我們要抓住這個戰略機遇，力爭節水型社會建設走在建設節約型社會的前列。

二是要重點把握好國民經濟和社會發展“十一五”規劃實施這個機遇。國家的“十一五”藍圖，提出了水資源利用效率指標，一個是約束性的，要求到“十一五”末單位工業增加值取水量降低30%；一個是預期性的，要求農業灌溉水利用系數提高到0.5。并對加強水資源統一管理提出了一系列具體要求。這是國家五年計劃或規劃中首次直接而明確地提出水資源效率的指標和要求。我們要緊緊圍繞這些目標，積極落實有關要求，把挑戰轉化為進一步促進水資源管理工作的機遇。

三是要重點把握好貫徹落實《取水許可和水資源費征收管理條例》這個機遇。在1988年《水法》的基礎上，國務院于1993年頒布了《取水許可制度實施辦法》配套法規，初步建立了我國水資源管理制度體系。水資源管理實現了從無到有的一次飛躍。在*2年《水法》基礎上，今年國務院頒布了《取水許可和水資源費征收管理條例》，規定了取水許可和水資源有償使用兩項基本制度。這是水資源管理的一件大事，標志著水資源管理進入了新的歷史階段。“十一五”是貫徹落實這個條例的關鍵時期，抓住這個機遇，切實提高水資源管理能力和水平，必將為我國水資源管理帶來又一次質的飛躍。

（三）進一步做好水資源管理工作的新要求

思想是行動的先導。在新形勢下做好新時期水資源管理工作，必須與時俱進，轉變思想觀念，明確工作重點，改變工作作風，改進工作方法。

在思想上要樹立科學發展觀，堅持部黨組治水新思路。“十一五”的主線是科學發展，要求各行各業轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續的發展軌道。部黨組提出的治水新思路，反映了科學發展觀的要求和人與自然和諧相處的理念，是水利行業科學發展的具體體現。經過幾年的治水實踐，治水新思路有力引導了傳統水利向資源水利、可持續發展水利的轉變，促進了水資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。新時期的水資源管理工作要堅持科學發展觀，繼續走在實踐治水新思路的前列。新時期的水資源管理工作者，要成為科學發展觀的實踐者、治水新思路的探索者。

在重點上要圍繞節水型社會建設加強各項水資源管理工作，堅持體制改革、制度創新。構建社會主義和諧社會，要堅持人與自然和諧相處，衡量人與自然和諧相處的重要指標就是資源承載能力和環境承載能力。適應和提高資源承載能力，要靠建設節約型社會；適應和提高環境承載能力，要靠建設環境友好型社會。在這兩個承載能力中，水資源都是重要因素。“十一五”乃至今后更長的時期，建設資源節約型、環境友好型社會將是我們資源開發利用管理領域的主題。節水型社會建設是其中的一面重要旗幟，也是水資源管理領域的重心。一方面是通過節水型社會建設帶動和促進各項工作的開展；另一方面各項工作要圍繞這個核心，向著這個方向，形成合力，共同推動。建設節水型社會是對生產關系的變革，是制度建設。要堅持已取得的經驗，把體制改革、制度創新作為工作的著力點，推進節水型社會建設的深入開展。

在作風上要求真務實、狠抓管理，堅持以人為本、貼近群眾。水資源管理工作重在管理。管理是一種實踐行為，其本質不在于“知”而在于“行”；其驗證不在于邏輯而在于成果。“千里之行始于足下”、“不積跬步，無以至千里”。再宏大的目標、再好的想法、再精辟的理論都要腳踏實地，一步一步去實現、去實行、去實踐。“十一五”的目標很明確，法律法規規定的各項制度很明確，試點的要求很明確，需要我們做的是抓落實，抓管理。要潛下心來，看看哪些制度沒有落實，哪些試點未見成效，管理的目標、措施、方法、反饋、監督各個環節的問題在哪里，癥結是什么。要注重管理能力的建設，人員素質、技術水平都是管理成敗的關鍵。水的問題關系各行各業、千家萬戶，水資源管理工作要特別善于抓群眾關心、領導關注的突出問題，要把以人為本、貼近群眾的理念貫穿于管理工作的始終，自覺地服務于地方發展和人民需要。

在方法上要因地制宜、善于調整，堅持積極協作、尋求共贏。職能交叉、工作難協調的問題，在水資源管理工作中可能會長期存在，落實“十一五”規劃也需要有關部門的配合。我們在積極促進體制改革的同時，要注意改進工作方式、方法，要勇于創新而不墨守陳規。正確處理行業內外、管理者與被管理者以及社會各界的關系，對用水戶要依法行政，對有關部門要積極協調、增進溝通，站在國家的利益上，從更高的角度審視矛盾和問題，尋求合作共贏。

同志們，國家賦予了我們水資源管理的職能，我們同時也肩負著神圣而艱巨的責任。唯有發揚“獻身、負責、求實”的精神，扎扎實實做好“十一五”水資源管理工作，方能多貢獻于國家，多惠及于人民。

三、“十一五”水資源管理工作的目標及當前和今后一個時期的主要任務

“十一五”水資源管理工作的指導思想是：全面落實科學發展觀，堅持中央新時期水利工作方針和部黨組治水新思路，堅持圍繞節水型社會建設，以水權制度建設為重點，以提高水資源利用效率和效益為核心，堅持把保障城鄉飲水安全、糧食安全、生態安全放在突出位置，夯實基礎、突出管理、厲行節約、加強保護、改革體制、創新機制，切實提高水資源管理能力和水平，努力以水資源的可持續利用，保障經濟社會的可持續發展。

根據國家“十一五”規劃和水利發展的總體要求，“十一五”期間水資源管理工作要努力實現以下目標：

——節水型社會建設初見成效。節水型社會建設試點取得新進展。初始水權分配和水權轉讓試點取得經驗。完善取水許可與水資源費有償使用制度，實行用水總量控制與定額管理相結合的制度，初步建立初始水權分配制度和水權轉讓制度，水權制度框架基本形成。初步建立促進全社會自覺節水的機制和宣傳教育體系，全民節水意識提高。

——水資源管理能力明顯增強。完成主要流域水量分配，明確主要行政區域總量控制指標。各省（區、市）用水定額編制完成，并對用水戶實施定額管理。人民生活、生產用水保障程度提高。基本建立水資源論證標準和制度框架，水資源配置能力得到提高。取水許可登記與水資源費征收率達到90%。地下水超采區得到控制和治理。重點流域、區域水資源調度加強，重點缺水地區、生態脆弱地區等用水得到保障。取水計量設施安裝率達到80%。初步建成國家水資源信息管理系統。水資源管理人員素質和技術裝備水平有較大提高。

——水資源保護取得新進展。完成全國及各地水功能區劃報批工作。全面實施納污總量控制。入河排污口監督管理得到進一步加強。城鄉飲用水水源保護、重大水污染事件應急管理建章立制。主要江河健康得到維護，部分水域水生態有所修復。

——水資源管理體制不斷深化和完善。流域與區域水資源管理事權得到合理劃分，流域協調能力增強，區域管理能力提高。水資源??進展。社會公眾參與水資源管理取得新進展。初步形成政府調控、市場引導、公眾參與的水資源管理體制。

——水資源利用效率和效益顯著提高。單位國內生產總值用水量降低30%，農業灌溉用水有效利用系數提高到0.5，單位工業增加值用水量降低30%，服務業用水效率接近同期國際先進水平。基本實現農業用水不增長，經濟社會發展用水緩增長。

為了實現上述目標，“十一五”期間，水資源管理要著重完成以下幾個方面的任務。

（一）全面推進以總量控制、定額管理為核心的水資源管理體系建設

對用水實行總量控制和定額管理，是完善取水許可和水資源有償使用制度的需要，是建立初始水權分配制度和水權轉讓制度的基礎，是形成國家水權制度框架的關鍵，也是推進節水型社會建設的制度保障。“十一五”期間，要以貫徹落實《取水許可和水資源費征收管理條例》為主線，全面實行用水總量控制和定額管理，切實提高水資源管理能力和水平。

一要全面實行用水總量控制、定額管理，探索建立國家水權制度。各流域管理機構要在水資源綜合規劃的基礎上，制定流域水量分配方案，提出流域內各省（區、市）的取水許可總量控制指標，對流域內用水全面實行總量控制。各省（區、市）水行政主管部門要將總量指標分解確定到下屬各行政區域，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的取水許可總量控制體系。各省（區、市）要加快用水定額編制，頒布各主要用水行業用水定額標準。各行政區域根據定額、總量控制指標，制定各行業、各部門、各單位用水年度計劃，實行行政區域年度用水總量控制。開展水權分配和水權轉讓試點工作，探索初始水權分配和水權有償流轉的實現形式，嘗試建立相關監管制度，對水權的分配、登記、管理、轉讓等行為進行規范。

二要進一步落實各項水資源管理制度。完善取水許可管理。開展取水許可證換發工作，重新核定取用水量，按總量控制、定額管理要求換發或發放新證，做到“五個明確”，即許可取水量明確、年度取水計劃明確、取水計量措施明確、節水目標明確、退水水質要求明確。加大水資源費征收力度。盡快全面開征水資源費，修訂和完善征收標準，規范水資源費使用范圍，保證用于水資源管理、節約和保護工作。繼續推進建設項目水資源論證制度。探索按水系或流域開展國民經濟和社會發展規劃以及城市總體規劃的編制、建設項目布局水資源論證工作，為用水總量控制、維護河流生態進行技術把關。

三要嚴格地下水管理，加強水資源調度。全面完成地下水功能區劃定，制定和完善全國地下水管理保護政策，建立地下水科學開發和有效調控監管體系。完成地下水限采區、禁采區的劃定，在有關區域逐步削減或不予審批地下水取水，控制地下水超采趨勢。建立超采區地下水動態監測體系和管理監督體系，強化地下水資源管理。特別是南水北調東中線受水區，要結合節水型社會建設和工程進展，做好分階段壓采工作。加強水資源調度管理。建立干旱和緊急狀態水資源調度制度，保證重點缺水地區、生態脆弱地區等用水的需求。

（二）加強節水型社會建設組織管理，推動節水型社會建設深入發展

“十一五”期間節水型社會建設思路是“鋪開試點，全面推進”。在宏觀上，著力構建國家節水型社會建設的政策環境；在中觀上，推動各省（區、市）進行節水型社會建設；在微觀上，建設試點，取得經驗，促進這項工作的開展。在抓緊上述各項水資源管理制度建設的同時，重點加強組織管理，通過擴大試點規模和范圍，帶動工作的全面開展，力爭走在國家節約型社會建設的前列。

一要編制好節水型社會建設規劃，進一步擴大試點規模和范圍。國家第一次開展節水型社會建設“十一五”規劃的編制工作，對今后一個時期工作的開展十分重要，各地要務求按時保質地完成。明確節水型社會建設的目標、任務和保障措施，加強對節水型社會建設的指導。“十一五”期間，水利部決定加大對各地節水型社會建設試點的指導力度，在目前試點的基礎上，擴大試點規模和范圍。建設100個全國節水型社會試點，總結和推廣一批有代表性的試點經驗。原則上每個省（區、市）都建設一到兩個全國試點，以帶動各地節水型社會建設的開展。在試點規模方面，探索在更大區域上取得建設經驗。各地要重視試點工作，做到“高起點規劃、高水平建設、高標準總結”，切實發揮試點的典型示范作用。

二要促進各業節水。農業要把節水灌溉作為一項革命性措施來抓，重點做好現有灌區的續建配套改造、節水灌溉示范項目建設和開展末級渠系改造試點。工業節水的重點是結合技術改造和產品更新換代，提高節水水平。各級水行政主管部門要組織耗水大的行業企業開展水平衡測試，擬定節水標準，對企業實行節水目標管理。要支持企業進行節水技術改造，促進廢、污水的處理、回用和沿海地區海水的利用。城鎮生活節水要著力推廣使用節水器具，治理供水環節跑冒滴漏等浪費現象，推動污水處理回用。要大力推進節水認證工作，鼓勵節水技術、設備的研制推廣。“十一五”期間，國家將規劃開展農業節水、工業節水、城鎮生活節水、非常規水源利用和節水型社會能力等建設。

三要加強節水型社會建設的組織和宣傳。充分發揮政府的主導作用，中央制定原則，地方組織落實。要把節水型社會建設列為各級人民政府的任期目標，建立水資源節約責任制。各級水行政主管部門要加強指導和協調，明確分工和責任，形成全社會推進節水型社會建設的局面。圍繞“大力推行節約用水，全面建設節水型社會”這一主題，開展節水宣傳活動。在“世界水日”、“中國水周”和“全國城市節水宣傳周”期間，集中宣傳水資源的節約保護。要充分利用多種媒體，發揮輿論監督作用，最大限度地調動全民參與節水型社會建設的積極性。

（三）落實水功能區管理，嚴格保護城鄉飲用水源，強化水資源保護

“十一五”水資源保護任務十分繁重，不論是城鄉人民飲水安全的保障，還是河流生態安全的要求，都迫切需要水資源保護工作采取有力措施，取得新的進展。

一要突出抓好飲用水源地安全保障工作。要組織編制好全國城市飲用水水源地安全保障規劃，制定出切實可行的保障措施。各級水行政主管部門要立即著手組織對飲用水水源保護區入河排污口的調查，提出整治意見，開展整治行動，堅決予以禁止和取締。要建立水源地保護監管的長效機制，抓緊制定政策、制度、技術標準，務必在“十一五”期間建立飲用水水源區管理制度，使人民飲水安全得到切實的保證。要加強重大水污染事件應急管理，制定完善重大水污染事件應急預案,規范報告、處理程序，落實分工責任，建立起重大水污染事件快速反應機制。

二要落實水功能區管理，全面實施納污總量控制。完善水功能區管理制度。完善水功能區劃，確定水功能區水質保護目標，核定水域納污能力和總量，制定分階段控制方案，依法向有關部門提出限制排污的意見。做好水功能區確界立碑工作，加強水功能區監測和信息管理。完善入河排污口管理制度，強化對入河排污口的登記、審批和監管，嚴格取水和退水水質管理。

三要重視水生態保護與修復，維護好河流健康。要正確處理水資源開發利用與生態保護關系，在水利工程規劃、建設、運行和管理的各個階段，注意對生態的保護。進行水利工程生態影響評估，優化運行方案，探索有利于生態、環境的調度模式。開展水生態保護與修復試點工作，采取工程和管理措施，遏制水生態系統失衡趨勢，促進水生態系統良性循環。各流域、各級水行政主管部門要重視對河流健康的維護，加強水生態監測與預警，開展生態用水及河流健康指標研究，建立生態用水保障和補償機制，做好河流的代言人。

（四）深化水資源管理體制改革和機制創新

一要繼續完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制。合理劃分流域與區域管理的事權。加強流域取用水總量控制、水功能區監督和水量調度管理職能，探索建立流域科學決策民主管理機制。加快水資源統一管理進程，對有關資源管理的職能進行歸并，強化各區域水資源監督管理的能力。要鼓勵用水戶參與用水管理，通過多種形式使用水戶參與到水量分配、水價制定等水管理事務中來，促進政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體制的形成。

二要繼續推進水務體制改革。實現城鄉涉水行政事務統一管理是節水型社會建設的重要體制保障。各級水行政主管部門要堅持不懈，深化水務管理體制改革，努力構建水務運行機制和水務法規體系，爭取在“十一五”期間取得新的突破。在地方人民政府領導下，建立健全政企分開、政事分開、責權明晰、運轉協調的水務管理體制。在國家政策指導下，積極推進水務產業化與市場化進程，逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業開發的水務良性運行機制。建立多元化、多渠道、多層次的水務投融資機制。加強政府對水務市場的監管，構建有利于水務行業市場化、產業化發??，培育跨區域的大型水務集團，推進水務行業產權制度改革。要加強對城市水利工作的指導，建設與城市發展相適應的現代城市水利基礎設施體系、管理體系和服務體系。

三要創新水資源管理機制。要充分發揮市場在水資源管理中的作用，通過經濟手段的運用，促進全社會建立節水防污的內在激勵機制。各級水行政主管部門要配合有關部門，積極推進水價改革，建立科學合理、促進水資源高效利用的水價形成機制。開征中央電廠和農業用水水資源費，研究制定促進節水的水資源費收取機制。合理提高水利工程供水水價和城市供水水價。全面開征污水處理費，并調整費用水平。實行用水超計劃、超定額累進加價制度，適當拉開高耗水行業和其他行業用水差價。制定水權交易市場規則，規范水權轉讓價格，推進水權有償轉讓，實現超用加價、節約有獎、轉讓有償。

（五）夯實水資源管理基礎，進一步加強水資源管理能力建設

一要抓緊完成水資源綜合規劃及各專項規劃，建立水資源技術標準體系。水資源綜合規劃是水資源管理的重要技術基礎，也是“十一五”能否實施總量控制和定額管理、水權分配的關鍵。各流域、各省（區、市）要高度重視這項工作，按時完成，取得成果。各專項規劃是開展“十一五”工作的保證，也要協調好人力物力，把工作做好。水資源管理、規劃、節約、保護、城市水務等各項工作的開展，都需要技術標準的支撐，我們要重視這方面的工作，力爭“十一五”期間基本完成這個標準體系的建設。此外，還要加強用水統計、水資源公報等基礎性工作，為政府決策和管理提供可信服的、有說服力的依據。

二要加大水資源管理經費投入，創新投入機制，提高水資源管理基礎設施和技術裝備水平。水資源管理是政府職能的重要組成部分，管理也要有經費的投入。目前國家財政政策調整的方向，開始轉向加強薄弱環節和結構調整，提高資源利用效率，加強資源的節約和保護成為財政支持方向。“十一五”期間，要對水資源開發利用過程實施全方位監管，必須建立相應的監管手段。各級水行政主管部門要爭取財政資金的更多支持，投入到管理設施、計量設備、監測手段、試點建設、規劃編制、政策制定、技術改造等領域中來，全面提高水資源管理技術水平。要創新投入機制，水資源費要集中用于水資源管理，并探索與政策性貸款有機結合，解決水資源管理資金“瓶頸”問題。

三要加強能力和機構建設，大幅度提高水資源科學管理的水平和人員素質。要加強流域區域水資源動態監測，開展水資源監控體系建設，啟動國家水資源管理系統建設，加強對水資源開發利用監督管理，提升水資源管理的科學化和定量化水平。機構和人員是水資源管理的載體和實施者，其能力和素質水平決定水資源管理的水平。要進一步加強機構建設和從業人員的培訓，做到管理機構真正具備管理能力，管理人員真正擁有管理水平。

以上是“十一五”期間水資源管理工作的一些主要任務。總體來講，是“一個平臺、兩個重點、兩個保障”，水資源管理制度體系的建設是我們各項水資源管理工作的平臺，是一切管理行為的出發點；節水型社會建設和水資源保護是我們今后工作的重點，是水資源管理的目標和歸宿；體制改革制度創新和能力建設是我們做好工作的保障條件。

“十一五”水資源管理任務十分繁重，要做的事情很多，以上的歸納難免有遺漏和不適合的地方，希望大家在會議討論的時候提出來。今年是實施“十一五”規劃的第一年，水資源管理要為“十一五”開好局，起好步，還有許多工作要做。按照會議安排，高而坤司長將在會議總結時作具體部署，我這里就不再贅述了。

同志們，本世紀頭二十年是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，“十一五”尤為關鍵。面向未來，我們站在一個新的歷史起點上。新時期的水資源管理工作，面臨著新的機遇，新的挑戰，新的要求，具有承上啟下的歷史地位。我們要以高度的歷史責任感、強烈的憂患意識和求真務實的行業精神，把握機遇、應對挑戰、落實要求，保證今年和“十一五”工作目標的圓滿完成，切實把水資源管理能力和水平提高到一個新的層次，努力推進水資源的可持續利用，促進我國經濟社會的可持續發展。