新農村建設中的財政支農對策分析

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當前，我國經濟已發展到了以工促農、以城帶鄉的新階段，政府財力已經初步具備了加大對農業和農村支持保護的條件和能力，在這個重要的歷史時期，如何充分認識并加強財政支持“新農村建設”，采取有利于“新農村”發展的財稅政策及合理的制度安排，實現城鄉和農村經濟社會的協調發展，是經濟學界和各級財政部門關注和思考的重要課題。

財政支農的特征分析

總量小

我國農業屬于弱質性產業，比較利益低，“三農”各個方面的發展都需要國家的大力支持，雖然國家對農業的重視程度不斷提高，但從總量上看，財政農業投入仍然偏低。新中國成立以來，國家財政對農，業的投入在不斷增長。從“一五”的99.58億元增加到“九五”的4938.88億元，增長了48.6倍，總體上快于財政收入的增長幅度。但是改革開放以來，國家財政農業投入的增長幅度卻大大慢于國家財政收入的增長幅度，另外，按照wto《農業協議》，我國農業綜合支持量可以達到農業生產總值的8.5%，而目前僅有3.3%。和發達國家相比差距更大。

結構偏

流通環節多于生產環節。與wto規則和發達國家農業政策相比較，我國政府支持農業的特點是流通環節多于生產環節，實踐證明這種支持方式的效率是比較低的，中間環節流失較多，農民應該得到的利益沒有完全得到。

間接投入多于直接投入。例如，政府通過撥款支持農口事業單位（所謂七站八所）為農業提供科技示范、病蟲害防治來為農民服務，通過修路引水、培訓指導等方式來幫助貧困地區脫貧致富，而不像發達國家直接對農民或農場主收入進行補貼。

財政支農資金在使用對象上范圍狹窄。長期以來，我國各級政府財政支持農業資金的使用，一是政府的財政農業支出用于人員供養及行政開支部分大體維持在70%左右，而用于農業建設和科技投入的支出比重低；主要用于非營利性的事業，一般不用于營利性的企業單位；只能用于農業本系統的單位，而不用于其他部門或系統的農業項目；在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接受益的中小型基礎設施建設的比重較小。

體制僵

主要表現為支農資金管理體系不完善：財政支農投入高度依賴上級政府，地方財政連“吃飯”都不能保證，很難再向經濟效益相對較低的農業追加投入；支農支出實行分塊管理，因而不同程度地存在條塊分割、相互之間不協調、重復投入，力量分散，有限的資金不能形成合力；財政支，農資金使用監督機制有待完善。主要表現在：預算管理弱化，法定預算常常受人為因素干擾影響比較大，預算不穩定，一年預算、預算一年的現象經常出現，同時，預算項目資金使用的隨意性大，導致資金不能及時、足額到位，弱化了財政資金的導向作用；資金的監督管理反饋差，沒有形成制度化、規范化，“一拔、二轉、三不管”的現象十分突出，導致財政支農工作的主要內容就是分資金、下指標，降低了資金的使用效率，浪費了財源。

社會主義新農村建設財政支持的對策

強化支持重點、加大支出力度

加大農村基礎設施建設國家財政除了重點支持大江大河治理、重要水庫加固除險，還要繼續圍繞節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄等農村中小型基礎設施建設，農村能源建設，農村道路建設等。要進一步改革和支持農業科技推廣體制，加快農業科技成果轉化。對于一般性技術推廣工作和經營性服務項目，要通過興辦科技示范場、開展農資連鎖經營、實行多種形式的技術承包等方式，逐步走向市場。

要重點加大對農業產業化的支持力度要加大對龍頭企業、對農民科技知識的培訓以及對農村市場體系建設等方面的支持。應選擇一批規模大、效益好、帶動力強、具有較強競爭力的龍頭企業予以重點支持，支持的形式可以有多種，包括對符合條件的龍頭企業的技術改造給予財政貼息、對農戶的培訓、營銷服務以及研發新品種新技術、開展基地建設和污染處理給予財政補助等。

要加大糧食生產的支持要把促進糧食生產作為財政支農政策的重中之重，目前，財政支持糧食生產政策主要有，取消和降低農業稅稅率，對種糧農民實行直接補貼，對糧食生產特別是水稻生產實行良種補貼，農業基本建設投資和農業綜合開發資金向糧食主產區集中，對一部分糧食主產區實行大型農業機械購置補貼，土地出讓金集中一部分用于農業土地開發，農業生產資料價格補貼等，與財政有關的糧食生產政策還有優質糧產業振興工程、糧食的最低收購價和糧食流通體制改革。

要合理確定公共財政覆蓋農村的優先順序將有限的政府財力運用到農村急需所用之處。公共財政覆蓋農村必須分階段、分區域地排出優先順序，應該先保障農村社會穩定和農民基本生活需要，后創造條件促進農村發展；先保證純公共產品，后提供準公共產品和混合產品。

整合財政支農投入、完善資金管理體制

對現有農業項目、資金進行整合對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。同時要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置。合理劃分中央和地方政府財政在農業和農村發展中的事權。

進一步完善資金管理體系在財政支農資金分配上，應建立國庫集中支付制度，注重資金的績效評價，建立資金使用的反饋制度，同時不斷擴大政府采購的范圍，使各項資金分配方式納入規范化管理制度之中；在財政支農資金管理上，首先要認真執行農業財政資金的預算，不能留有預算缺口或虛列支出。其次要積極推動部門預算，推動國庫集中支付和政府采購各項財政改革，對于農業財政專項資金項目，應當進行可行性研究和評估論證，明確管理責任，確定專人負責；在財政支農資金監督上，財政部門應當利用本系統內監督機構和審計部門的力量，對于農業財政資金運行進行事前、事中和事后監控，必要時聘請中介機構進行審計，逐步形成有效的農業財政資金監督檢查機制；在投資責任上，總的原則是按照項目規模和性質實行分類管理。凡屬地方項目或中央補助投資的地方性項目，其投資、建設、管理和職責完全下放給地方。屬于中央項目的，均由中央政府或有關部門負責，也可通過某種方式委托地方建設或管理。

調整支出結構、提高支出效益

逐步減少對流通環節的補貼，增加對種糧農民的直接補貼，減少交叉和中間環節，提高農業財政資金使用效率：是逐步將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的收入的直接補貼；是在主產區建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。這種補貼方式，一方面可以形成對農民收入的直接補貼，另一方面鼓勵、支持農民、農業生產者使用優良品種。隨財力的增強逐步擴大，可以在重點產區建立良種推廣補貼制度；是逐步將一部分農產品出口補貼轉為對農民的直接收入補貼。要抓住糧食仍供大于求的有利時機，增加對農民退耕還林還草的補助。對漁民和牧民生態移民和轉產轉業等，也應給予直接補貼；是繼續加大對受災地區農民的收入補貼。

采取區別對待的政府投入政策，加大不發達地區的農村財政投入政策。我國東部及沿海發達地區，經濟發展水平和農村公共事業的發展水平較高，對中央、省級財政依賴程度低，而西部和老少邊陲地區經濟發展落后，政府財力及農村公共事業發展水平相對低，因此公共財政覆蓋農村的力度應因地制宜、區別對待，中央財政和省級財政相應承擔不發達地區農村的農村財政投入比重，包括加大直接財政投入、財政補貼、國債資金支持的力度等等。