城鄉土地規劃范文精選

摘要：隨著我國城鄉建設的全面推進，城鄉規劃與土地管理工作也逐漸從靜態轉向動態，對于城鄉建設與土地規劃工作的要求也正在不斷提升。在新形勢下，怎樣利用現代化技術轉變傳統城鄉規劃管理的滯后性因素，提升各級政府管理的水平，改善城鄉管理的矛盾因素，是相關工作人員重點關注的問題之一。文章詳細介紹三維地理信息技術在城鄉規劃中的使用效果、積極影響，并且結合我國當下城鄉規劃管理出現的問題提出相應的可行性措施，旨在有效提升我國城鄉規劃管理的質量與水平。

關鍵詞：三維地理信息技術；城鄉規劃；土地管理

城鄉規劃與土地管理工作是當下我國城市將建設和鄉村發展中不可或缺的環節之一，隨著我國城市化建設逐漸加深，眾多工作人員力求通過城鄉管理工作降低“二元制”發展的消極影響，促進城鄉“雙贏”發展。城鄉規劃的本質意義是降低城鄉之間的發展差異，獲得二者的協調統一發展效果，以綜合性、全局性的角度考慮，盡量降低城鄉之間的發展差距，形成我國區域建設中協調穩定的發展環境。做好城鄉規劃建設的首要措施便是借助三維地理技術進行數據搜集和處理，保障規劃的基礎。

一、城鄉規劃管理信息化的關鍵技術

（一）GIS的基本概念

地理信息技術是城鄉規劃和土地管理中不可或缺的關鍵性技術之一，地理信息系統（GIS）能夠對地理空間中的數據進行處理和總結，顯示出現階段土地利用的具體情況，為相關的管理工作奠定良好基礎。在現實生活中，不同的事物都具有自身的地理特點，對其特點的表達也可稱為空間信息、屬性信息等。GIS技術便是將空間信息與屬性信息相結合，在空間和自身兩個角度對相應的研究樣本進行查詢、統計、分析，將得出的結果利用三維地圖表現出來。鑒于此，在對現實世界進行分析和表達的過程中，相關工作人員需要更為豐富、形象的技術支持。GIS便是能夠符合現階段研究需求的技術形式之一。地理信息系統也是一個技術系統，是以地理空間數據庫為基礎，采用地理模型分析方法，適時提供多種空間和動態的地理信息，為地理研究和地理決策服務的計算機技術系統。借助計算機軟件的系統支持，能夠將信息采集、信息處理、信息管理等相關工作在同一系統中實現，并且能夠為用戶提供詳細的數據支持。與此同時，GIS技術還具有空間模擬、科學預測等多種功能，能解決復雜的規劃和管理問題。目前，地理信息系統已成為城鄉規劃建設和現代化管理決策的重要工具和手段。

農地產權改革對于新農村建設的重要性

1.農地產權改革有利于維護農民權益、促進農村和諧穩定農民的承包地，對于農民而言具備生產資料、家庭財產、生活保障三重功能[2]。但在社會主義市場經濟體制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占農民的土地，可能在近期是省事（無需平等協商）、省錢（低價補償）、便捷（只需一紙命令）的，但從長遠看則是后患無窮，即對農民增收和農村發展不利，對于國家和城市發展也不利。因為這與經濟規律不相符，侵占農地就剝奪了農民的生產生活來源，若安置又不合理，就使得農民的利益得不到保障，農村的和諧穩定喪失了根基。通過農地產權改革，能夠依法確認農民土地權利，能夠有效解決農村集體土地的權屬糾紛，在一定程度上化解農村社會矛盾，強化農民乃至全社會的土地物權意識，也有助于在城鎮化、工業化和農業現代化推進過程中的農民權益維護。2.農地產權改革有利于保護和節約耕地、提高土地利用水平農地承包經營權是由發包人和承包人之間簽訂承包合同取得的，本質上是一種聯產承包合同關系，承包人不能自主轉讓承包權，而必須經過發包人同意。換言之，發包人和承包人的權利關系事實上是不對等的，承包人處于明顯弱勢，農民的土地權益易受到侵犯[3](P88)。對于農民來說，雖然享有土地承包經營權，但并不擁有全部所有權，僅僅作為集體中的一份子擁有土地所有權，這使得農戶維護土地權益的時候很難像維護其他完全擁有所有權的經濟權益那樣理直氣壯，甚至還有部分農民認為農地所有權屬于國家，承包土地是一種租借關系?；谶@種考慮，農民在土地的利用上，就沒有像保護私有物品那樣去保護農用耕地的積極性，因而也容易導致耕地的浪費，降低耕地的利用率。通過農地產權改革，對農村集體土地確權、登記、頒證，這能進一步查清宗地①的權屬、面積、用途、位置，摸清土地利用情況，夯實農村土地管理基礎，確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系。在這個前提下，才能夠更好地促進農民保護耕地、節約集約用地。3.農地產權改革有利于統籌城鄉土地市場、縮小城鄉差距新農村建設的提出是對城鄉統籌發展的進一步落實[4]，這要求建立協調統一的城鄉經濟社會管理體制，城鄉資源由市場自由支配，從而構建城鄉統一的土地資源市場，讓城鄉各類經濟主體自由地聯合起來，城鄉土地要素暢通無阻地流動起來。倘若城鄉資源不能實現合理流動和有效配置，城鄉經濟社會協調發展就難以實現，新農村建設也步履維艱。因此，建立適合我國國情的城鄉統一土地市場日益緊迫。通過農地產權改革，依法確認與保障農民的土地物權，深化改革，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，就能夠為建設城鄉統一的土地市場提供前提和保障，為促進農村經濟社會發展提供動力和源泉。

現行農地產權制度制約新農村建設的深入推進

1.集體作為農地所有權主體被“虛置”我國現行的法律對于農地所有權的主體有不同的提法?！稇椃ā芬幎椤凹w”，《土地管理法》規定為“農民集體”，《農村土地承包法》則進一步細化為“村農民集體”、“村內集體經濟組織”和“村民小組”。既然通過法律的形式將農地所有權的主體確定，那么應該說權屬是清晰的，但在現實中都存在所有權主體“虛置”的問題。第一，從法律規定看，農村土地三級“農民集體”所有，卻未明確規定“農民集體”作為所有權主體的構成要素及運行原則，也未明確產權代表與執行主體的界限和地位，更未解決“農民集體”與單個農民的利益關系?！稗r民集體”是一個抽象的、沒有具體組織形態和法律人格的、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體，將其作為農村土地的所有權主體，農村集體土地所有權被虛置也就成為必然的結果。第二，從農村現實看，農村土體所有權的基本權能被土地使用權的權能所替換。這種權能代替在很大程度上改變了土地所有權的法律地位———土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度高②。特別是國家對“農民集體”行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛置的“農民集體”只能是有限的土地所有權主體。2.現行農地制度制約農業生產和農村剩余勞動力轉移對于新農村建設而言，重要內容之一就是改善農業生產條件，促進農業現代化。然而，現行作為使用權性質的承包權卻只有耕種權、部分的收益權以及較少的處置權，權能殘缺阻礙了土地流轉，降低了土地資源的配置效率，抑制了農業產業化和新農村建設。因為這一方面使得部分農民由于經營的土地數量有限，農業生產能力遭遇瓶頸；另一方面，農地成為一種社區成員權和福利，已具備脫離土地事實的農民大多也不肯無償放棄土地，導致耕地短缺與資源浪費并存。我國現行的“集體所有、農民經營”的土地制度只是從農民的生存需要出發，采用均田制分配農地使用權。農民不愿放棄自己的土地使用權，但光靠種地又難以滿足生產生活的需要，于是農民普遍選擇了農閑外出務工的方式往返于城鄉，這種不徹底的轉移既不利于農業現代化和新農村建設，也阻礙了城鎮化進程。3.農地征用制度缺陷導致農民權益受損和社會不穩定黨的十七屆三中全會提出要“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”，然而對于公權介入私權的正當性———公共利益的界定問題，現行法律法規卻無明確規定。當前，農民上訪中涉及土地問題的比例約占40%①，主要涉及征地過程中對農民的補償低②和農民不能直接分享土地開發收益兩方面。土地征用權是一項重要的政府公權力，具有強制性的特征，必須保證公權公用。然而由于我國征地制度存在缺陷，導致許多地方政府為降低經濟發展過程中的土地征用成本，從而濫用土地征用權，損害了農民的合法權益，也不利于土地資源的保護利用。我國法律規定，農村土地歸農民集體所有，一旦農地以不平等、不等價和行政命令的方式被征用，土地性質就由集體所有轉為國有，從長期看，農民不能分享土地非農化的級差收益，而且失去了祖輩賴以生存的土地和社會保障，倘若沒有在二、三產業中的工作機會，那么失地農民的日子會更加艱難。這種狀況如果持續發展下去，人數更多，范圍更廣，那么農村穩定和諧的發展環境就要遇到極大的挑戰，新農村建設的目標就難以實現。

新農村建設中的農地產權制度改革路徑

1.明確界定農村集體土地產權的主體，培育建立農村土地流轉市場土地產權應該是包含土地所有權、使用權、收益權、處置權等權利在內的一束權利。正是由于農地產權的界限模糊不清導致土地糾紛不斷發生，因此，必須通過法律法規的形式確定將哪些權利在多大程度上和多長期限內賦予土地承包者，并保留對這些安排進行調整和最終處置的權利，這也為解決土地的所有權主體和農民之間的糾紛提供確切的判斷標準。通過推廣試點地區的土地確權頒證經驗，堅持依法依規、便民高效、因地制宜、急需優先和全面覆蓋的原則，力爭實現國家提出的“到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋”的目標。在農地產權得到清晰界定的基礎上，逐步培育壯大農地流轉市場就具有了可能性和堅實基礎。在土地流轉過程中，首先要轉變政府職能，從過去由行政配置土地資源轉變為通過市場確定地租、地價，實現土地資源的優化配置，為農業集約經營、工業化和城市化推進提供土地要素支撐。政府不再從事土地的經營活動，而是通過制訂土地規劃、土地用途管理和監督等手段，促進農地流轉健康有序。其次，農地流轉必須尊重農民意愿，不允許利用行政職權或假借少數服從多數等方式強迫農民流轉土地承包經營權。政府可以支持、引導農民進行不改變土地使用性質的經營權流轉。最后，必須逐步打破城鄉土地制度的二元特征，消除城鄉土地價格的剪刀差，建立起城鄉統一的土地交易平臺，真正實現集體土地和國有用地的“同地、同價、同權”。這包括兩個層面的推進：在政策上，應盡快結束因所有制不同而被賦予不同權利的二元化結構，讓農民能夠以土地權利參與工業化和城市化；在法律上，應當以明確條款規定對集體土地所有權和國家土地所有權實行平等保護，農民集體建設用地享有同國有建設用地相同的抵押、出租、轉讓的權利。2.完善農民的土地發展權，保障農民權益和增收土地資源的用途不同會導致收益的巨大差異。當農村集體土地的性質轉變為國有時，農民只能獲得數額較低的一次性補償，鑒于此，保障農民的土地發展權就被更多地提及。土地發展權是從所有權中分離出的一種財產權，即享有土地用途變更所帶來的額外收益的權利。強化農民的土地發展權是土地的社會屬性體現，符合法律的社會價值原則。由于土地被分為國家所有和集體所有兩種形式，國家完全控制國有土地的發展權，并完全享有土地用途變更所帶來的經濟利益。然而，集體土地所有者對于所擁有土地的用途變更權利則要受到國家的嚴格控制，從這個意義上講，集體未能掌握自己所擁有土地的發展權。在我國的工業化和城市化推進過程中，土地一旦從農用地變更為建設用地，價值就會急劇上升，但農民卻不能分享巨大的土地增值收益。這種對集體土地所有權的“歧視”和“踐踏”嚴重損害了農村集體和農民的切身利益，因此，必須改革農地產權制度，賦予農民集體以土地發展權，這是保障農民權益、打破城鄉二元結構、推進社會主義新農村建設的重要保證。3.加快征地制度改革步伐，逐步縮小征地范圍農用地轉變為建設用地必須經由“征用———批租”這一過程才能實現，這種在傳統計劃經濟體制下形成的征地制度與社會主義市場經濟體制早已不適應。首先，要明確界定公共利益的內涵和外延，并將征地行為限制在這一范圍內，減弱政府征地沖動。要將土地征用限定在公益性基礎設施建設和公用事業上，控制土地的征用規模，避免由于政績工程動機驅使而濫征土地導致的土地資源浪費①，征地補償的標準也應當主要參考土地市場的交易價格，并對土地征收和拆遷做最嚴格的實體和程序上的限制，堅決防止公權對私權的侵犯和低價掠奪。其次，要賦予農民集體土地所有權的產權與國有土地同等的權利，允許集體土地入市。作為與國有土地所有權相并列的一種權利，農村集體土地所有權并不應當是劣等的權利，而應受到法律的平等保護。通過立法承認這兩類土地的同權，就為非公益性的用地需求提供了制度保證———只要符合規劃和用途管制，就應納入年度土地利用規劃，用地需求者可以通過城鄉統籌的建設用地市場與農民直接達成協議，使農民能夠分享土地非農化所帶來的級差收益。通過這種制度安排，不僅從制度上保證了農民在城市化、工業化進程中的平等市場主體地位，保障了農民的土地財產權利，而且由農民集體經濟組織和土地使用者直接進行市場交易，由市場配置土地資源，可以減少土地用途改變的中間環節，提高土地資源的配置效率，從而達到兼顧公平和效率的效果。

一、土地腐敗概述

(一)土地腐敗的涵義

對于土地腐敗的概念,法學界至今未能給出明確的定義,筆者認為,土地腐敗是我國行政官員腐敗具體的表現形式之一,它是指掌握國有土地使用權出讓行政權的官員,利用這一特殊的行政權力,與土地使用權的受讓方交易,換取錢、權、名、利等方面利益的行為。具體則表現為以下兩個方面。

1.傳統土地腐敗行為——權錢交易

在我國土地使用權出讓方式中,最初也是最大量為行政機關采取的便是協議方式。它是指政府或政府委托的土地管理部門作為出讓方式與選定的受讓方協商用地價款和條件,達成協議,簽訂土地使用權出讓合同的方式。其特點是在受讓方沒有第三者參與競爭的條件下,通過雙方協商,達到出讓國有土地使用權的目的。在協議出讓土地時,政府壟斷土地供給,其價格的形成是非常不透明的。主管國有土地使用權出讓行為的行政官員的土地腐敗現象大量滋生,已成為現今國有土地使用權出讓中的突出問題,土地腐敗已成為國家廉政建設的巨大障礙。近幾年來,大多數被腐敗拉下馬的地方高官中,都與土地出讓過程中的權錢交易問題有著千絲萬縷的聯系。最典型的例子是沈陽的“慕、馬案”。2000年,沈陽市批出的地比大連還多,但收到的土地出讓金只有7000萬元,是大連的1/24。原因就是慕綏新和馬向東兩人與開發商勾結,搶著以協議方式減免地價,肥了自己和同伙,致使國有土地資產大量流失。

2.新型土地腐敗行為——權權交易

各鄉、鎮人民政府，各辦事處，市人民政府各部門：

《國務院關于開展第二次全國土地調查的通知》（國發[20*]38號）決定，自20*年1月起，用3年時間完成第二次全國土地調查工作。為圓滿完成我市第二次土地調查工作，現將有關事項通知如下：

一、調查的目的和意義

土地調查是我國法定的一項重要制度，是全面查清土地資源的重要手段。第二次土地調查作為一項重大的國情國力調查，目的是全面查清目前全國土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數據，建立和完善土地調查、統計和登記制度，實現土地資源信息的社會化服務，滿足經濟社會發展和國土資源管理的需要。

我市是農業大市和人口大市，保護耕地和保障發展的任務十分艱巨。近年來，隨著我市經濟建設和社會事業的快速發展，特別是城鎮化、基礎設施建設和農業產業結構調整步伐的加快，以及土地開發整理力度的加大和鄉鎮行政區劃的調整，城鄉土地權屬和利用狀況也發生了很大變化?，F有的土地調查成果資料、基礎圖件、數據與土地利用現狀差別較大，已嚴重制約了我市土地利用規劃、計劃的實施，也影響了政府對土地科學有效管理。開展第二次土地調查，是做好全市新一輪土地利用總體規劃修編，加強土地宏觀調控，規范土地市場秩序的重要基礎。

二、調查的目標、任務和時間

同志們：

縣政府決定召開的這次全縣第二次土地調查工作會議，是一次十分重要的會議，會議的主要任務是認真貫徹落實國務院及省市關于開展第二次土地調查工作會議精神，全面安排部署我縣第二次土地調查工作，進一步統一思想，明確任務，強化責任，確保全縣第二次土地調查工作順利開展，按期完成任務。下面，我就做好全縣第二次土地調查工作強調三方面的意見：

一、認清形勢，立足現狀，切實增強開展第二次土地調查工作的緊迫感和責任感

第二次全國土地調查，是國家開展的一項重大國情國力調查，目的在于全面查清城鄉土地利用情況，掌握真實的土地基礎數據，徹底查清“土地家底”，并對調查成果實行信息化、網絡化管理，建立和完善土地調查、統計和登記制度，實現土地資源信息的社會化服務，為加強土地宏觀調控及國土資源管理奠定基礎，進一步促進經濟社會的又好又快發展。重點要從以下五方面來認識：一是開展第二次土地調查，是科學制訂發展規劃、促進可持續發展的重要基礎。土地是民生之本，發展之基，土地影響著國家經濟安全、糧食安全、生態安全，關系到經濟社會發展全局。國務院明確提出，到20*年，全國要保住18億畝耕地、16億畝基本農田，這是維護國家糧食安全、保障可持續發展的“底線”，也是一條不可逾越的“紅線”。從我縣來看，土地資源有限、耕地相對貧瘠、后續利用土地不足是基本縣情，如何保護和利用好有限的土地資源，統籌考慮吃飯和建設、生存和發展問題，是我縣必須長期面臨的課題。隨著國家土地宏觀調控一系列政策的出臺，土地供應閘門越來越緊，土地計劃指標越來越少，土地報批的難度越來越大，保護資源和保障建設的矛盾依然突出，壓力依然很大。通過第二次土地調查，摸清各類土地特別是存量建設用地的家底，掌握詳實的土地基礎數據，可為新一輪土地利用總體規劃修編以及制定城市建設規劃和經濟發展規劃提供重要依據。二是開展第二次土地調查，是嚴格土地管理、加強土地調控的現實需要。新的形勢下，要真正把各項土地管理政策落到實處，促進耕地和基本農田得到有效保護，迫切需要獲得真實可靠的土地數據。通過開展土地調查，查清耕地和基本農田的數量和現狀，可以為我們劃定和調整基本農田保護區、合理規劃建設用地范圍提供可靠的依據，也可以為我們加強基本農田保護，統籌規劃各類建設用地、嚴格土地管理提供保障。三是開展第二次土地調查，是合理利用土地、優化空間布局的基本前提。當前，我縣城鄉建設用地類型和布局很不合理，土地資源的節約集約利用水平不高。在城鎮建設用地中，還有大量閑置土地；在城鄉規劃范圍內，還有不少未利用土地。特別是在廣大農村，由于農戶居住分散，農村宅基地缺少合理布局和統一規劃，農房建設隨意性大，還存在一定亂占、亂用現象，土地浪費現象比較嚴重。通過開展土地調查，全面查清城鄉各類建設用地的數量和布局，可以為合理劃定各類建設用地區域提供依據。在調查的基礎上，建立詳細的土地利用數據庫，使今后土地有效利用逐步進入規范化、信息化軌道。四是開展第二次土地調查，是理順土地權屬關系、規范土地管理秩序的必然要求。長期以來，權屬爭議糾紛是農村基層矛盾糾紛的主要矛盾之一。本次調查，針對農民集體土地、城鄉國有土地的使用情況，明確每宗土地的權屬主體和界線，對推進產業規劃、明確土地利用權責、解決矛盾糾紛都具有十分重要的意義。同時，開展土地調查，查明各類土地的占有、使用和供應情況，查清農村和城市土地所有權、使用權的歸屬，對于合理調節市場供求關系、保障土地交易安全有效、規范和發展現代土地市場、提高土地資源的配置效率、保護公民和法人的土地權益，都有著十分重要的意義。五是開展第二次土地調查，可以全面掌握我縣土地利用的現狀和存在的問題。第一次土地調查是19*年至19*年開展的，隨著近十多年的發展，土地利用現狀發生了很大變化，原有土地調查的成果已不能準確反映目前土地利用的真實狀況，土地管理普遍存在“耕地面積不準、土地規劃滯后、基本農田劃定粗糙、城鎮用地遺留問題多、沒有城鄉土地基礎數據庫”等方面的問題，制約了經濟社會發展。通過本次土地調查，可全面掌握我縣土地利用的現狀和問題，為今后切實加強土地管理，實現土地資源的節約集約利用提供重要依據。

二、明確任務，確保質量，扎實開展全縣第二次農村土地調查工作

第二次土地調查工作是一項全國上下集中開展的活動，各級都非常重視，國務院和省市都作了具體安排部署，為切實抓好這項工作，縣政府制定下發了第二次土地調查工作實施方案，各鄉鎮、各部門要認真按照相關文件和會議精神的要求，嚴格按計劃、分步驟組織實施。