法治行政的核心含義

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法治行政的核心含義范文第1篇

關鍵詞 公共管理 公共利益 政府職能 實現途徑

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

1“公共利益”內涵的厘定

公共利益和大眾福社一直是社會進步和文明發展的關注焦點和產物，也是一般法律所追求的基本目標，在我國努力推行依法治國、依法管理的新的歷史時期，公共利益當然成為公共管理及其政策的核心價值。我國憲法所涉及的公共利益大體上有以下含義：（1）公共利益是社會共同體的基礎和各種利益的整合，反映憲法價值體系的基本要求。因此，公共利益作為社會分工的產物，實際上承擔著為社會提供規則的任務；（2）我國憲法的公共利益，凸現國家作為公共利益維護者的功能，所有規定公共利益的規范中，以國家為實施公共利益的主體，從而確立了國家的地位；（3）內容上，突出以公共秩序或社會秩序為基本價值趨向，強化了公共利益的工具性價值；（4）公共利益、社會利益與國家利益既緊密相連又各自區別。性質上，國家利益主要是以國家為主體而享有的利益，而公共利益主要是由社會成員享有的實際利益，享有利益的主體是不同的。公共利益與社會利益之間的界限主要在于社會利益具有功利性與排他性，社會利益不一定代表公共利益的要求；（5）公共利益與民法、合同法等法律中的社會公共利益是不同層面的概念，普通法律上的“社會公共利益”應以憲法的規定為基礎，受其價值的制約，不能任意擴大公共利益的范圍。公共利益既是解決公益與私益之間沖突的依據，同時也是社會基本價值的指導原則，發揮價值示范作用。

應該說，“公共利益”是一個高度抽象、范圍寬泛和含義復雜的概念，如何明定、判斷一直見仁見智，眾說紛紜，概括國內外學界的主要意見，大多認為，理解和運用公共利益應堅持如下判斷標準：（1）合法合理性必須具有法律依據，才可能對基本權利加以克減和限制，故必須法律保留和法律優先；（2）公共利益的受益范圍一般是不特定多數的受益人，而且該項利益需求往往無法通過市場選擇機制得到滿足，需要通過統一行動而有組織地提供，政府就是最大的、有組織的公共利益提供者；（3）公平補償性運用公共權力追求公共利益必然會有代價，這就造成公民權利的普遍犧牲或特別犧牲。有損害必有救濟，特別損害應予特別救濟，才符合公平正義的社會價值觀。

2公共利益的實現途徑

社會轉型向政府的公共管理提出了挑戰。政府公共管理在回應社會轉型的挑戰和壓力時所做出的調整和創新，是漸進地進行的。應該說，這一探索符合社會發展的基本規律和趨勢，為實現政府改革與構建和諧社會找到了一條新的道路。現在，公民對政府的期望已經變得越來越明確：公共管理必須走向民主化和公開化；重視社會公民的參與；強調與他人共享權力，使公民真正得到所需要的公共服務。公共管理的精髓和追求目標，就在于“公眾”的利益。

2.1進一步轉變政府職能

公共管理的方向是從“政府主導型”轉變為“社會主導型”，為此，政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢不可避免。要精簡機構和人員、改革行政審批體制、推行電子政務、建立行政聽證制度、實現行政程序公開等等。政府自身著重要“為經濟建設服務”變為為公共利益服務。也就是說，政府要履行好公共管理職能，必須搞“瘦身運動”，進行公共服務供給的市場化改革。由于我國的市場還不成熟、市場運行的機制和規則不完善等因素影響，我國公共服務市場化改革不能像西方市場經濟成熟國家那樣全面鋪開，而應該是一個循序漸進的過程。

2.2堅持政府行為法定化

要強化政府的服務意識和功能，必須實施政府行為法定化、改進行政執法作風、規范行政執法行為，努力實現依法行政。把權力、利益、責任、監督等各方面協調統一起來，明確權力與利益的邊界，有效制止行政的隨意性，克服政府權力部門化、政府權力地方化、部門利益法制化等不良現象，從而建構“法治型政府”。現代文明社會是法制社會，現代政府也應該是法制政府，依法行政是公共行政的基本原則。美國法學家福勒曾經說過：“法治的實質必定是：在對公民發生作用時，政府應忠實地運用預先宣布的應由公民遵守并決定其權力義務的規則，如果法治不是這個意思，它就毫無意義。”因此，所謂行政法治，作為公共行政的一個普遍原則和管理方式，要求政府行政權的獲取、組織和行使，必須以法律為依據，政府之行政行為必須受法律的約束，不得逾越法律授權的范圍，否則，即為違法，應承擔法律責任。政府行為法定化有三個要義：一是依法平等。法律在政府和公民間無所偏袒，政府不能享有不必要之特權。二是依法限制。政府之一切行為必須遵守法律，不得違法逾越。三是依法負責。政府機關或公務員如有違法不當行為，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，應承擔違法的法律責任川。應當看到，我國處在社會主義初級階段，社會主義法治化進程有很長的路要走。一方面，依法行政的理念尚未確立；另一方面，健全的法律法規體系尚未建立，影響了公共服務市場化建設。沒有健全的法律法規體系，就很難避免行政的人為性和隨意性。

法治行政的核心含義范文第2篇

關鍵詞：依法治檔；依法行政；行政執法；檔案行政管理

1 本課題國內外研究現狀述評，選題的價值和意義

1.1 本課題國內外研究現狀述評。我國有關依法治檔研究始于上世紀80年代后期，花芝盛在《上海檔案》1987年第6期上發表的《依法治檔》一文，是目前可查到的有關依法治檔研究最早的期刊文獻。到2012年底，在知網期刊文獻數據庫中，以“依法治檔”為檢索詞，篇名為檢索項，檢得443篇論文。對443篇文獻統計，發表文章在2篇以上的作者有9人，共19篇，沒有核心作者群，多數作者的研究缺少深度與系統性。

（1）關于依法治檔的概念。如，陳作明認為，依法治檔就是運用法律、法規治理檔案事業。所謂“治檔”，則應包括檔案的收集、管理和開發利用，以及對檔案工作機構及其職責和權力的確認和保障。一句話，依法治檔應當是在一切檔案工作領域中依據和運用一切有關的法律和法規。[1]

（2）關于依法治檔所依之“法”。一是狹義之“法”。如，胡鳴放認為，依法治檔就是嚴格按照《檔案法》、《檔案法實施辦法》等法律法規來規范檔案工作。[2]二是廣義之“法”。如，陳作明認為，依法治檔的“法”起碼應當包含三個層次：法律、行政法規和規章、地方法規。而且，在每一層次中，不能僅指檔案法和檔案工作法規，還應包括有關的政治、經濟、科技等一切法律法規。[3]三是模糊之“法”。如，高福祥認為，所謂“依法治檔”，就是檔案工作要依法辦事，要納入國家法制軌道，用法律規范檔案工作的言論、行為，用法律來保障檔案工作的順利進行，用法律來提高檔案工作的社會地位，促進檔案事業的發展。[4]

（3）關于依法治檔的目的。1988年，《檔案工作》第12期以《建立依法治檔的新秩序》為題的評論員文章，指出了檔案部門應該依法辦事。在此后相當一段時間內，許多學者都認為，依法治檔是與行政手段、宣傳教育手段、經濟手段并列的推動檔案管理工作的工具。

（4）關于依法治檔的內容。如，乃康、力剛、永蓮認為：“依法辦事、科學管理，是依法治檔的重要內容。”[5]

（5）關于依法治檔中“治檔”。一是誰來治。如，管先海認為，依法治檔的主體是檔案部門，包括各級檔案局、檔案館和檔案室，強調了相關機關和各級領導要給予支持、配合和協助。 [6]二是如何治。如，鄧濤認為，要推動檔案行政管理部門職能的轉變，提高制度建設的質量，建立科學、民主的決策機制，理順檔案行政執法體制，規范檔案行政執法行為，完善檔案行政監督制度和機制，提高檔案行政管理部門工作人員依法行政的觀念和能力，健全檔案工作中預防和化解社會矛盾與糾紛的工作機制等。[7]

（6）關于依法治檔存在的問題。如，章劍青認為，依法治檔存在的主要問題是：檔案法制觀念淡薄、意識不強。檔案立法缺乏前瞻性，法律、法規、規章之間協調不夠。檔案行政管理部門執法主體地位不明、執法水平不高。檔案法制宣傳力度不夠、效果不佳。[8]

國外無直接研究中國依法治檔的成果。國內少數學者介紹了歐美，主要是美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國家自20世紀70年代以來的檔案立法進展及其背景，對執法情況較少涉及。

從總體上來說，檔案學界對依法治檔相關研究的整體狀況是：概念逐漸清晰，工作實務強，理論論述弱，研究浮淺分散。在與依法治檔相關的研究成果中，雖然依法治檔的內涵、外延逐漸清晰，但仍需要進一步深入研究，使之更加明晰，特別是對依法治檔的目的、內容、范圍、作用、方法和實施路徑的研究，仍然處在相對浮淺、分散的狀態，需要展開深入系統的研究。

1.2 選題的價值和意義。黨的十報告中提出：要深化行政體制改革，全面推進依法治國，推進依法行政，切實做到嚴格規范、公正文明執法。健全權力運行制約和監督體系，加強民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。檔案事業也要加強依法治檔，加強依法行政，加強依法管理檔案事務。因此，研究依法治檔既是貫徹黨的十報告關于依法治國和深化行政體制改革的精神，也是檔案事業發展的內在需要，既有檔案學的理論意義，也有很強的檔案工作實際價值。

本課題對于檔案行政管理研究、檔案館管理研究、社會組織檔案管理研究以及檔案法學研究都有著積極的意義。第一，對于修改《檔案法》以適應檔案事業的發展和依法行政、依法管理檔案事業，完善檔案法規體系，轉變檔案行政管理職能、轉變檔案行政管理方法，使檔案執法跟上國家依法行政的快速發展步伐有著積極的作用。第二，對于加快國家綜合檔案館轉變功能和加快開放步伐，由“國家模式”向“社會模式”轉變，向公共檔案館轉變，向服務全社會公民轉變，進一步開放檔案以適應社會和經濟發展及全社會公民日益增長的對檔案的利用需求有著一定的推動作用。第三，對于將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉移到保管與利用并重上來，樹立“開放是原則，不開放是例外”的理念，加快開放檔案的步伐，最大限度地縮小不予開放檔案的范圍，也有著積極的作用。第四，對于加強各類社會組織和公民形成的對國家和社會有價值的檔案的管理，加強國家檔案資源建設，完善檔案資源體系建設同樣有著積極的作用。第五，對更新《檔案法學》的知識內容具有直接促進作用。

2 本課題研究的主要內容、基本觀點、研究思路、研究方法、創新之處

2.1 本課題研究的主要內容

（1）現狀及趨勢。對我國依法治檔的現狀及趨勢加以歸納和總結。主要涉及國外依法治檔概述、我國依法治檔的歷史脈絡、依法治檔的現狀及趨勢、依法治檔研究文獻綜述等。

（2）法律關系辨析。包括依法治檔的概念、特點和實質。依法治檔所依之“法”的含義， 依法治檔“法”的基礎，檔案法律體系的含義及其建設的內容。

（3）依法治檔的目的。“依法治檔”不僅是檔案工作的工具，而是涉及全社會的有關檔案事務，其重心是檔案依法行政、依法管理國家檔案、依法提供檔案利用服務。

（4）依法治檔的內容和范圍

①依法治檔的主要內容是檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案。②依法治檔的范圍包括：一是檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能。檔案行政管理部門必須牢固樹立“法大于權”的信念，切實履行監督職能，既要監督下級檔案部門履行職責，又要監督社會公民守法；既要監督同級有關部門，又要監督領導執法。檔案行政管理部門在依法治檔中的作用為：依法進行科學指導、保證法規貫徹執行、注重解決非程序化問題。檔案行政管理部門在依法治檔中的職能為：教育職能、監督職能、查處職能。二是各級各類檔案館的作用與職能。依法接收和收集分管范圍內的檔案。制定本館關于收集和接收檔案的各項規章制度，采取多種形式和渠道，廣泛開展檔案接收和收集工作，加強檔案資源建設，豐富館（室）藏；依法整理和保管分管范圍內的檔案，建立并完善檔案檢索體系，方便利用；依法開放已到開放期限的館藏檔案，為利用者利用開放檔案創造各種便利條件；做好已公開現行文件提供利用工作；依法公布館藏檔案的全部或者部分內容信息，依法開發和提供利用好館藏檔案；應當正確處理開發利用與保密的關系，從而使館藏檔案在不失國家秘密的前提下最大限度地得以開發利用；安全保護國家檔案。三是社會機構和組織及個人在檔案管理方面的作用與職能。國有單位要依法建立健全本單位的檔案工作規章制度，使本單位檔案工作有法可依、有章可循，逐步走向規范化、制度化。依法做好本單位文件、資料的形成、積累和歸檔工作，以確保形成檔案的齊全完整。依法向有關檔案館移交檔案。對于非國有組織和公民形成的對國家和社會有保存價值的檔案，非國有組織和公民要做到安全保管，為國家積累檔案資源，防止檔案資源的流失，保障信息的安全。

（5）依法治檔的方法。一是檔案行政指導。檔案業務指導是計劃經濟的產物，在當時具有很強的“剛性”，發揮了不可替代的歷史作用。但在當前依法治檔的語境下，它已經弱化為檔案行政指導。檔案行政指導屬于非強制性行政行為，其主要職能是解決機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作會不會做，做得好不好的問題。二是檔案行政監督檢查。現有的“執法監督”應改為“檔案行政監督檢查”。它屬于強制性行政行為，主要職能是解決機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作做不做的問題，促使這些機構必須依法建立檔案工作、歸檔保存應當保存的檔案、確保檔案的安全，等等。三是檔案行政執法。堅持按照法律程序辦事，建立健全檔案行政執法體制，明確權責，規范檔案執法行為；實行檔案行政執法考核制度和執法過錯責任追究制度。四是實現權力制衡，建立起有效的內外部監督和制約機制。五是轉變檔案行政管理職能，提高管理效能。加快由微觀管理向宏觀管理轉變的步伐，切實搞好由以業務指導為主向以依法監管為主轉變的各項工作。六是實現具體管理職能的轉變。將檔案工作的重點由以安全保管為主，轉移到保管與利用并重上來。七是加強宣傳教育，提高全社會尤其是檔案行政管理部門及其工作人員的檔案法治意識。

2.2 基本觀點。過去認為，依法治檔只是檔案部門的職責，是面向社會組織，尤其是國有組織的單項性執法行為，與檔案部門自身、其他組織和公民無關。在建設法治國家的進程中，依法治檔首先需要界定檔案部門職責與職權，同時界定社會組織和公民的義務與權利。依法治檔，檔案部門既要法人，更要法己。它的實質是用法律的手段規范、約束檔案行政權力的行使，保證檔案工作正常有效開展，保障公民、法人和其他組織在檔案事務中的合法權利不受侵犯。依法行政，確保與檔案、檔案工作有關的一切法律、法規和規章能夠得到有效的實施。實現權力制衡，建立監督和制約機制。轉變檔案行政管理職能，提高管理效能。

依法治檔的內容有三項，即檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案。這就需要理清檔案行政管理部門在依法治檔中的作用與職能、檔案館的作用與職能以及社會機構和組織及公民在檔案管理方面的作用與職能。只有這樣，才能各司其職，相互協作，共同完成時代賦予的任務。

依法治檔就是要按照檔案法律體系提供的規范，科學地處理檔案事務，合理地調整檔案社會關系，推動檔案事業進步，促進經濟和社會發展的過程。依法科學管理檔案，就是要依法接收、征集檔案，安全可靠地管理檔案，最大限度地開放檔案，滿足社會各方面，特別是公民的利用需求。

依法治檔首先應從檔案部門做起，也就是先“法”自己。同時，做好檔案行政指導、檔案行政監督檢查和檔案行政執法。

2.3 研究思路。在研究中，我們秉承的思路是，從依法治檔的基本問題入手，明確依法治檔的概念，界定依法治檔所依“法”的含義。在此基礎上，確立依法治檔的內容和范圍，尋求實施依法治檔的可行性方法和選擇性路徑。

2.4 研究方法

（1）文獻調研。對《檔案法》頒布以來的研究成果進行調查和分析，對研究中的不足和問題加以歸納，總結原因，在此基礎上展開理論研究，解決應然狀態問題。

（2）實地調研和案例分析。對1988年《檔案法》施行，特別是1996年《檔案法》第一次修改以來，檔案系統檔案行政執法、依法辦理檔案事務、依法科學管理檔案三項活動進行實地的調研，對典型性事例進行分析，總結不同階段的發展特點，提出現階段實施的方法和路徑，解決實然狀態問題。

2.5 創新之處。一是重新界定依法治檔的概念。目前我國對依法治檔的概念研究不清晰、不確切，這對實施依法治檔有不利的影響。要實施依法治檔，首要的是清晰依法治檔的概念。二是重新明確依法治檔的內容和范圍。不明確依法治檔的內容和范圍，就無法有的放矢地實施依法治檔，這也是目前依法治檔實施困難的原因之一。三是依據新的社會條件，提出依法治檔的方法。依法治檔的方法一直困擾著檔案部門，由于依法治檔的方法單一、方法錯誤等，造成依法治檔大都停留在表面，難以深入下去，難以達到依法治檔的目的。

注：本文為2013年度國家社會科學基金項目《依法治檔研究》的論證成果，批準號：13BTQ068。

參考文獻：

[1][3]陳作明.“依法治檔”的內涵[J]. 檔案工作，1993（6）：28～29.

[2]胡鳴放.依法治檔，開創開發區檔案工作新局面[J].檔案與建設，2004（8）：24～26.

[4]高福祥.“依法治檔”芻議[J].黑龍江檔案，1998（2）：39.

[5]乃康，力剛，永蓮. 依法治檔則靈——紀念《檔案法》實施兩周年[J].山西檔案，1990（1）：11～13.

[6]管先海.對依法治檔的理性思考[J].北京檔案，2005（4）：31～33.

[7]鄧濤.依法治檔的內涵與重點[J].中國檔案，2010（3）：31～32.

法治行政的核心含義范文第3篇

［關鍵詞］領導干部；法律意識；實證分析

［中圖分類號］D90［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2011）11－0015－03

為了進一步了解當前領導干部的法律意識現狀，我們對遼寧省處級以上領導干部進行了問卷調查。本文試圖用實證研究的方法對遼寧省處級以上領導干部的法律意識狀況進行評價和分析，為領導干部法律意識的提高盡些微薄之力。此次調查將領導干部的法律意識分解為法律素質、法律學習與培訓、對法治的認知、對法治建設的評價和依法辦事能力五個方面，圍繞這五個方面設計了包括40個問題的問卷，隨后對遼寧省處級以上領導干部進行了抽樣調查。本次調查共發出問卷240份，收回201份，收回率83．75％，在201位被調查者中，從職務級別看，廳局級干部52人，處級干部149人，分別占被調查者的21．67％、62．08％；從被調查者的年齡構成看，多數處于35－55歲之間。此次調查數據可能有不科學的地方，但在一定程度上反映了遼寧省中高層政府官員的法律意識和依法辦事的能力與水平，以下是幾個方面的具體分析。

一、對法治的認知度普遍較高，個別較低

1．多數領導干部清楚“國家的一切權力屬于人民”的憲法原則。我國憲法第2條明確規定，國家的一切權力屬于人民。調查表明，多數領導干部清楚“國家的一切權力屬于人民”這個憲法原則，只有少數人不清楚。對國家機關的權力是誰授予的這個問題，有74％的人認為是人民賦予的，但有20％的人認為是人大，有6％的人認為是執政黨，還有極個別的人認為是上級機關賦予的。從本質上講，領導干部的權力是來源于人民，是人民賦予其代表人民行使國家各項權力。

2．多數領導干部對依法治國的理解是正確的，但還存在不小的偏差。黨的十五大提出依法治國方略，憲法修正案也以根本大法的形式加以確認，但從調查問卷來看，還有的領導干部把法律僅僅看做是工具。對于依法治國首要任務的理解，76％的人認為是依法治理社會事務，只有23％的人認為是依法治官，還有1％的人認為是依法治民。事實上，依法治國的本質所在是依法治官和依法治理社會事務。盡管大部分人選擇依法治理社會事務，這的確不算錯，但二者相比較，依法治官重于依法治理社會事務。由此可以看出回答者在理解依法治國這個問題上的價值立場。值得注意的是仍然有1％的回答者選擇依法治民，這種理解實際上與依法治國的本質含義是相悖的。

3．普遍認識到法律的廣泛作用，但對法律的具體作用認識上有差別。法律的作用分為規范作用和社會作用。法律的規范作用包括明示、指引、評價、預測、教育、強制等。法的社會作用包括保障、引導和推進社會主義市場經濟、民主政治、精神文明、對外開放，維護國際和平和發展。對于法律的作用，62％的人認為是保護公民的權利，47％的人認為是調整社會秩序，33％的人則認為是處罰違法犯罪，而有13％的人認為是政府管理的工具。由于這是一項多選題，領導干部對法律的作用選擇又受各種因素的影響而導致在這方面的認識差別。但就法律對社會進步和經濟發展的作用，92％的人認為法律對社會進步和經濟發展具有很重要的作用，但有4．9％的人認為有作用，0．9％的人認為作用不大，還有些人不清楚。可見，絕大多數人認識到法律對經濟社會發展的重要促進作用。

4．普遍樹立了“法律至上”的理念，極個別人有“權大于法”的觀念。法律至上是指在所有社會規范中，法律具有最高的權威和效力，政府、組織及個人的行為要符合法律要求。法律至上是法治的核心理念。對權與法的關系，91％的人認為法律至上，但還有少數人認為權大于法或法的權威不能大于人的權威。樹立法律至上理念是我們建設社會主義法治國家應有的內涵或精神。而權大于法的觀念與此是相背離的。

5．普遍信仰法律，但少數人不信仰法律或法律信仰不堅定。“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”信仰是法治的精神要件，法律是信仰的理性形式。信仰法律是西方法治的傳統。西方人非常信仰法律，甚至為信仰法律而獻身。古希臘的思想家蘇格拉底就是為法律而獻身的人。對法的生命在于法律被人們信賴和信仰，80％的人持肯定態度，15％的人持否認態度，其他人則為不清楚。可見，大多數領導干部是信仰法律的，極少數人法律信仰不堅定也是基于現實中存在的“權大于法”的現象導致法律的權威被踐踏等緣故。

二、對提高法律素質的需求度普遍較高，個別較低

1．普遍認識法律知識的重要性，但知識準備不足。領導干部依法管理社會事務必須具備一定的法律知識。調查顯示，對于領導干部當前最缺乏的知識，排在第一位的是法律知識，其次是公共管理知識，最后是經濟知識。即58％的人認為缺乏法律知識，38％的人認為缺乏公共管理知識，有21％的人認為缺乏經濟知識（這是一項多選題）。對法律知識是否適應實際工作的需要，有65％的人認為基本適應，16％的人認為適應，15％的人認為不適應，還有少數人不清楚。這說明多數領導干部的法律知識能適應實際工作的需要。對報紙上刊載的新法律是否關注，84％的人回答關注，僅有14％的人回答不關注，極少數人不清楚。對所有法律知識中最重要的法律知識，38％的人認為是行政法，31％的人認為是憲法，22％的人認為是法理學，18％的人認為是經濟法，14％的人認為是民法（這是一項多選題）。在領導干部的依法行政行為中，這些法律知識都很重要，憲法、行政法、經濟法都屬于公法，是維護公權力的重要法律保障。法理學是法學基礎學科，掌握任何法律知識都離不開法理學知識。民法是維護私權利的基本法，作為領導干部應當懂得民法，因為在其工作中會出現公權力與私權利的博弈，如何保證在行使公權力的同時不侵害私權利，掌握民法知識就顯得尤為重要。調查表明，領導干部普遍認識到法律知識對自身工作的重要性，但從被調查者對法律知識的不同需求來看，體現了他們對法律知識的掌握程度的不同及相關知識準備不足。

2．普遍認識到法律培訓的重要性，但培訓機會少。法律培訓是提高領導干部法律素質的重要渠道。從調查來看，被調查者普遍認識到法律培訓的重要性。在對待提高自身的法律素質途徑選擇上，67％的人認為通過法律培訓，33％的人認為通過自學，29％的人認為通過法律實踐，8％的人認為通過法律報告。可見，法律培訓則是提高領導干部法律素質的主渠道。然而，現實中對領導干部的法律培訓機會太少，難以滿足領導干部對法律培訓的需求。普法教育是法律培訓的一個重要途徑，但成效并不理想。在對我國每年對領導干部開展普法教育效果進行評價時，60％的人認為有成效，28％的人認為沒效果，8％的人認為效果良好，4％的人認為難評定。這說明我們對領導干部的普法教育還有不盡人意的地方。在對今后領導干部普法的重點理解上，49％的人認為是依法辦事能力，42％的人認為是法律意識的培養，29％的人認為是學習法律知識，8％的人認為是遵守法律程序。可見，目前的法律培訓還缺乏針對性，不能滿足領導干部對法律知識的需求。領導干部法律培訓在師資、培訓內容、培訓形式、培訓機制等方面都亟須改進。

三、對法治建設評價度普遍不高，認識上差別較大

1．我國法治建設取得了一定的成效，但問題也不少。針對我國法治建設的狀況，我們設計了幾個問題進行抽樣調查。調查表明，領導干部對我國法治建設的成績給予了肯定，但同時，也看到了一些問題。在對影響我國法律執行狀況的主要原因分析上，65％的人認為是執法不嚴，31％的人認為是法律不完善，25％的人認為是領導干部不守法，18％的人認為是多數人不信法。在這項多選題中，多數人選擇了執法不嚴。這說明領導干部普遍認為執法不嚴是影響我國法律執行狀況的最主要原因。在對我國公民行使民利，參與政治、經濟和社會生活的狀況的評價上，41％的人不太滿意，僅有41％的人滿意或比較滿意，其他為不滿意或不清楚。這說明我國公民的政治參與的權利意識還不太強。在怎么看待“不信法”這個問題時，46％的人認為缺乏法律權威，40％的人認為法治效果不好，14％的人認為“鬧的孩子有奶吃”，13％的人認為法律意識淡薄。在這項多選題中反映出多數領導干部看到法律的權威性在實踐中被踐踏以及法律得不到有效的貫徹實施，特別是中國人的傳統文化中的“鬧的孩子有奶吃”的慣性思維及解決問題的習慣，使得一些人看準了，而且抱著“不鬧不解決、小鬧小解決，大鬧大解決，特鬧特解決”的態度，而政府為了維穩往往在一定程度上滿足了合理或不太合理的要求。這使陷入了一個怪圈。此外，在對生活中哪些問題最不滿意的回答上，78％的人認為是食品不安全，30％的人認為是虛假廣告泛濫，23％的人認為是空氣噪聲污染，10％的人認為是稅賦不合理。這說明食品安全已經成為我國公民生活中的重大問題，同時也反映了我國食品生產者和銷售者為謀取暴利而不惜以身試法和政府部門為了部門利益或個人利益而監管失控。

2．對遼寧省政府法治建設的總體評價不高。針對遼寧省政府法治建設的狀況，我們也設計了幾個問題進行抽樣調查。調查表明，領導干部對遼寧省的法治建設評價不高。在對我省行政執法狀況的評價上，47％的人認為一般，42％的人認為較好，9％的人認為不好，2％的人很好，其他少數人不清楚。這在一定程度上反映了行政執法還存在不令人滿意的問題。而在對遼寧省各級政府公信力的評價上，43％的人認為一般，39％的人認為較好，9％的人認為不好，6％的人很好，其他少數人不清楚。這說明遼寧省政府公信力與老百姓的期望值還是有差距的。在對遼寧省各級政府行政公開的評價上，50％的人認為一般，35％的人認為較好，8％的人認為不好，5％的人認為很好，其他少數人不清楚。這說明遼寧省各級政府行政公開的程度還可以，但還有許多需要公開而未公開的事項，還有待改進。

四、普遍認為領導干部依法辦事的能力有所提高，但問題不少

針對領導干部依法辦事的能力，我們設計了幾個問題進行抽樣調查。調查表明，被調查的領導干部普遍認為依法辦事的能力有所提高，但問題不少。

1．普遍認識到法律在自身工作中的重要性，但個別人認為不重要或不清楚。調查表明，領導干部非常清楚自己工作中最需要的是法律。在法律對您的工作是否重要的回答上，92％的人認為重要，僅有6％的人認為不重要，還有極少數人不清楚。這說明我們絕大多數領導干部認識到法律對自身工作的重要性。而在對日常工作中經常接觸的法律的回答上，46％的人認為是行政法，30％的人認為是民法，27％的人認為是經濟法，23％的人認為是其他法。調查表明，領導干部日常工作中接觸最多的法律，排在第一位的是行政法、第二位的是民法、第三位的是經濟法。

2．普遍認識到依法行政的必要性和重要性，但具體認識上有差距。調查表明，領導干部普遍認識到依法行政的必要性和重要性。在對依法行政的目的認識上，56％的人認為是政府對國家和社會管理的手段，44％的人認為是為了控制政府的行政權力。二種選擇都對，但二者相比后者更為重要。而我們領導干部選擇更多的是前者即政府對國家和社會管理的手段，這反映了有些領導干部對依法行政目的認識上還有差距。而在對行政管理主要依靠的理解上，61％的人認為依據法律規定，33％的人認為依靠政策，還有7％的人認為依據領導命令。法律排在第一位意味著多數領導干部認識到行政管理主要依靠法律，但也有一定數量的人選擇政策和命令。在對法律與政策發生沖突的理解上，81％的人認為依法辦事，16％的人認為請示領導，但仍有4％的人認為依政策辦事。在對依法行政是否會束縛政府及其工作人員的手腳的認識上，80％的人認為不會，但還有10％的人認為有時會和8％的人認為會，此外，極少數人認為說不清。在對行政決策時是否需要考慮法律程序的理解上，83％的人認為需要，15％的人認為有時需要，極少數人認為不需要。在看待民告官現象上，有96％的人認為民告官有利于監督、制約政府權力，促進行政機關依法行政。其他認為，民告官損害了政府的權威，不利于政府管理；民告官降低了政府行政效率；民告官強化了雙方的矛盾，不利于矛盾的真正解決。對上述問題的回答，反映出有些領導干部在依法行政的價值觀上的差別。

法治行政的核心含義范文第4篇

關鍵詞：法治行政收費依法行政

引言

行政收費并非法律術語，而是一個法學理論術語。目前通說認為：行政收費是國家機關向特定對象實施特定管理，提供特定服務強制收取相應對價的一種具體行政行為①。因此行政收費也可稱為政府收費，在我國，與行政收費相關且已被立法確認的概念是行政性及事業性收費。1982年遼寧省物價局首先使用了行政性收費和事業性收費的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國價格管理條例》所確認。國家物價局、財政部(1988)價涉字278號《關于加強行政事業性收費管理的通知》規定：“行政性收費是指國家機關、事業單位為加強社會、經濟、技術管理所收取的費用。事業性收費是指國家機關、事業單位為社會或個人提供特定服務所收取的費用。”②無論怎樣定義行政收費，事實上都是對管理相對人財產的一種直接處分和變相剝奪，對相對人來說并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺，至少已經在法律上得到了規制，行政收費卻至今還沒有相應的比較高層次的法律出臺，其直接后果就是導致了行政收費的泛濫，不僅損害了相對人的利益，增加社會的不穩定因素，也嚴重損害了政府的形象。作為一個向現代法治社會轉型的國家，法治政府的建設是當務之急，尤其是在加入WTO后，WTO對我國政府行為的影響是空前的，法治政府、陽光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權，受到法律的規制，這是現代法治社會的一個基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費存在的問題，進而為行政收費找出一條法治路徑。

一、行政收費的法治資源匱乏

現代法治國家的核心理念之一就是依法行政，英國法學家威德說過：行政法定義的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法。對行政權的控制是行政法治的基本內容和價值取向。行政收費作為一項與相對人財產權利密切相關的行政行為，自然應當奉行行政法治的原則，而當我們從行政法學的角度對各種不同的行政收費行為加以解剖時，我們會驚奇的發現法治資源的匱乏。主要表現在：

第一，行政收費的依據混亂。行政收費其實質是對相對人的財產權利的剝奪和限制，從這一結果來看，它與行政處罰并無多大區別，但法律對行政處罰有著嚴格的規范，而行政收費在我國的行政法規至今還沒有針對性的規范，更不用說是法律了。在國外大多數國家，對政府收費大都實行法律保留，有最高立法機關以法律規定，我國在1985年《關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或條例的決定》中把大量本應由立法機關的權限授權給行政機關，至今這個授權決定也沒有被宣布廢止。如果說在改革開放之初是不得以而為之，那么現在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導致了行政收費的混亂，只要有管理權的主體都自己制定規范性的收費文件，甚至是一些政府職能部門的紅頭文件都在作為收費的依據，這種實體規范的的多主體低層次造成了各地區各部門往往從各自的利益出發，爭相給自己設定收費權及項目和標準，使有關行政收費的規章和非規范性文件泛濫。對這種現象美國行政法學者施瓦茨在《行政法》一書中說“如果在控權法中沒有規定任何標準制約委任之權，行政機關則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權領域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機關，而不是國會。”③授權行政機關確定行政收費的權力，這實質上就是政府機關自我賦權，而所收之費，也就是政府憑借權力向相對人實施的掠奪。嚴重違背了法治國家的基本原則。

第二，行政收費程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設中的基礎作用似乎是不言而喻的，學習和研究行政法的人恐怕沒有人會懷疑行政程序這些實現行政法目的過程中的重要性。正當程序是現代法治理念的重要內容，同時也是依法行政的重要保障。沒有正當的程序，行政相對人的權利就難以得到保障和維護，行政管理者也難以在管理過程中實現公開、公平和公正。我國由于傳統的“重實體輕程序”的影響，程序法的建設始終跟不上法治建設的需要，這種現象在行政收費當中表現得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費的隨意性相對較大，所依據的規章規范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：

1.行政收費的設定缺乏民主性

從法理上講，立法應當充分吸納和體現民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設定義務的立法過程中，公眾相對人的參與應成為一項原則，也是社會文明的一個標志。我國《立法法》第五十八條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式。”在立法上為公眾參與行政收費設定提供了法律保障。然而就現實而言，由于沒有與之配套的制度設計公眾的意見很難進入決策者的視線。行政主體在設定行政收費時，往往很少征求相對方(行政收費涉及到的利害關系人)的意見，雖說現在聽政似乎也很流行，但聽政在某些人眼中無非是聾子的耳朵，一種擺設而已。比如一些價格聽政會，你根本就不用猜，結果肯定是價格上調，價格聽成了價格上漲的代名詞。個中原因很多，但聽政程序不完善是一個重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設，這種情況任其發展，將會嚴重影響到我國公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺守法，正如美國法學家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺得，那是他們的法律，否則，他們不會尊重法律。”④2.有關行政收費的規定不透明

收費的法律依據不公開、不透明，很多的收費權所依據的是行政機關內部文件和規定，有的甚至是已經被廢止的內部規定仍在作為收費依據使用。在很多情況下繳費的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費用有多少是真正交給了國家，有多少是真正用在了所謂的交費項目上。面對名目繁多的行政收費，公民、法人等行政相對人往往無從知曉，不知道哪些是屬于合理收費，哪些屬于違法收費。行政收費項目的廢止或收費標準的變更也缺乏公開性。從上個世紀中期開始，信息公開逐漸成為政府依法行政的一個基本要求，美國于1966年和1976年分別制定的《情報自由法》和《陽光下的政府法》，前者規定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開；后者則對合議制行政機關的會議公開作了具體規定。公開原則是政府活動公開化的體現，是公民參政權的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規定為依據征收費用，顯然違反了政府公開原則，也是與WTO規則相悖的。

3.行政收費的監督制約機制不健全

行政收費是公權力的行使，必須要受到相應的監督和制約，才能防止被異化。在對行政收費的監督制約方面，至少還存在這么兩個問題，一是對執行收費的程序需要進一步完善，有利于行政相對人監督，也有利于防止執法腐敗。我認為一套規范、完整的行政收費程序至少應包括以下要點：①表明身份，說明收費理由，出示收費許可證；②實行“定、收”分離制度，通過指定的金融機構來統一收取行政收費以減少腐敗貪污現象；③相對人填寫收費登記卡；④收費主體填寫統一、法定的收費收據；⑤收費主體告知相對人不服該收費的救濟途徑。二是收費的使用缺少監督，支出極為混亂。由于征收的資金沒有全部納入預算管理，使得部分資金游離于預算外，坐收坐支。有的把行政性收費變成了脫離預算監督脫離審計監督的第二財政，致使大部分資金留在機關的“小金庫”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機關自由支配的“私有財產”。而且收費監控、監督機制不健全也是導致收費混亂的原因之一。現有的監督體制下，監督主體和監督對象混淆，導致監督作用難以發揮。按照控制論要求，監督主體和監督對象應當是兩個相對獨立的系統，否則，自己監督自己、自己審查自己，必然導致監督力度大打折扣。

二、行政收費的法治進路

行政收費作為交換公共部門所提供的特別商品和服務而進行的支付，其存在有其合理性，而且實際上，收費已經成為各級政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內，針對當前行政收費所存在的問題，建立健全符合現代法治觀念的行政收費制度，我個人認為可以考慮從以下幾個方面入手：

第一，明確和嚴格行政收費的設定主體。今后應當明確主要行政收費必須由法律和法規來規定，規章和規章以下規范性文件不能設定行政收費，從而徹底改變行政收費主要由行政機關設定的狀況，從源頭上遏止行政機關隨意收費，超標收費，借收費創收的可能性。至于規章是否享有創設行政收費的權力，筆者認為即使給予規章創設行政收費的權力，也應將其嚴格限定在創設一定數額的行政收費之內，規章以下的規范性文件則堅決不允許其創設行政收費；在有上位法的情況下，下位法的細化規定不可超過上位法關于收費的條件、種類、幅度的規定。

第二，早日制定統一的《行政收費法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對收費的規范處于嚴重缺失狀態，不但修改相關法律極為迫切，制定一部收費基本法更是刻不容緩。”⑤筆者認為如果目前尚感制定一部系統完整的行政收費法典的時機和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費法通則”的過度辦法。“通則”中規定行政收費的原則和行政收費的一般條件以及運用的范圍，借此統一各類行政收費的立法、設定活動，以及為司法機關和行政準司法機關對行政主體的收費行為實施監督提供依據和標準。待實踐中積累了充足的經驗時，再將“通則”上升為法律。

第三，建立有效的監督制約機制。不受監督的權力必然導致濫用，實踐也充分證明了這一點。以往對行政收費采取的內部監督實施的辦法經時間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費得到有效的控制，為此，必須在嚴格內部監督的基礎上建立和健全行政收費的外部監督機制。在此方面，發達國家的經驗值得我們借鑒，即不管行政行為的實體內容，只要違反體現正當程序或自然正義要求的行政程序，即可導致整個行為無效，當事人就可拒交費用，從而在事前就起到了一個監管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費的救濟制度，通過行政復議制度和行政訴訟制度給予相對人充分的救濟，尤其是要進一步完善行政訴訟制度，對行政收費進行司法審查，審查行政收費是否有法定依據，審查行政收費是否越權、是否、是否違反法定程序，對行政主體違法行使收費侵犯公民、法人或其他組織合法權益并造成損害的，可以按照《國家賠償法》第四條的規定，受害人可以通過司法程序取得國家賠償，從而是相對人得到充分的法律救濟。

注釋

①應松年.行政法新論[M].北京：中國方正出版社，1998.

②崔紅.我國行政收費的法律特征及分類[J].經濟法，2004(12).

③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中國大百科全書出版社，1997.

法治行政的核心含義范文第5篇

一、英國、法國行政審判組織的概況及其區別

英國的行政審判組織是以普通法院為主導的，包括隸屬于普通法院的行政裁判所。英國的普通法院大致可以分為中央法院和地方法院。中央法院分為最高法院、樞密院司法委員會和上議院；地方法院分為治安法院和郡法院。其中最高法院由高等法院（內設有王座分院、大法官分院、家事分院），上訴法院和皇家法院組成。[1]

如果從審理案件的程序來劃分普通法院，可以把其分為民事法院和刑事法院兩個體系。英國普通法院審理行政案件適用一般的民事程序，即行政案件是由民事系統的法院管轄的。民事系統的法院按審級可以分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四個審級，但并非每個審級的法院對行政案件都享有管轄權，行政訴訟的當事人如果對王座分院的判決不服，可以向上訴法院民事庭提出上訴；如果對上訴法院民事庭的判決不服，還可以上訴到上議院。至于英國的行政裁判所，是其普通法院相對低效率的代替物。[2]根據英國的實踐，可以分析出行政裁判所的性質是由議會設立的行使審判權的司法機關，是普通法院的補充，而不是行政組織。

法國的行政審判組織與英國有著明顯的不同，是與普通法院平行的行政法院。行政法院對絕大多數的行政案件進行審理，其判決是終審判決，不能再向普通法院提起上訴。但是，行政法院也不是審理一切行政案件，有些與行政有關的訴訟，如涉及個人自由、私人財產等某些方面，是由普通法院管轄的。

法國行政法院按其管轄的不同，可以分為專門行政法院和普通行政法院。前者只對特定的行政事項有管轄權，如審計法院、財政法院等。后者的管轄范圍廣泛，凡是不由專門的行政法院管轄的爭議，都由其管轄。

普通行政法院有最高行政法院、上訴行政法院、地方行政法庭和行政爭議庭四種。最高行政法院在法國的行政制度中，占有特別重要的地位，它既是中央政府最高的咨詢機關，又是最高行政審判機關，是全部行政法院共同的最高法院。上訴行政法院是根據1987年的《行政訴訟改革法》而設立的，旨在減輕最高行政法院的負擔，分擔最高行政法院大部分上訴審的管轄權。[3]地方行政法庭是法國本土和海外省的地方行政訴訟機構，而行政爭議庭是在沒有建省的海外領地的行政訴訟機構，二者都是普通行政法院。行政法庭的判決根據性質的不同，分別上訴到行政法院和最高行政法院。

通過以上的分析可以得知，英國的行政審判組織，不管是普通法院，還是行政裁判所，都屬于司法機關。而作為法國行政審判組織的行政法院，是與普通法院并列的，二者互不隸屬，行政法院自成一個獨立的法院系統，具有很強的行政色彩。所以，法國存在兩大系統的審判機關，前者是普通法院，后者是行政法院，二者有著不同的審判管轄權。

為了更加深入的分析和比較享有行政審判權的英國的普通法院和法國行政法院，有必要考察它們的形成過程。

二、英國、法國行政審判組織的形成

英國行政審判組織產生的過程實質上就是普通法取得和控制行政審判權的過程，也就是說普通法院享有對行政案件的司法審查權。這是來源于英國的普通法和法治原則的要求，同時又是歷史經驗的產物，而非理論的產物。[4]

在英國歷史上，在地方起各種行政管理作用的治安法官，受到巡回法院的法官的監督。巡回法官在他們自己的地區傳達國王的命令，處理違法和瀆職行為。都鐸王朝時期，樞密院加強了其上訴活動。而樞密院的上訴活動是通過星座法庭來行使的。星座法庭可以對不服從治安法官的人予以懲罰，有權譴責治安法官或自己取而代之。1642年星座法庭被廢除了。1688年的光榮革命取消了樞密院的很多權力。這樣，中央對治安法官的監督完全由普通法院來承擔。此時普通法院中的王座法庭乘虛而入，通過法庭實行行政控制的時代開始了。[5]王座法院強制令、調卷令，并且采用其他救濟手段。任何一個希望對行政執法的合法性以及其他當局的合法性提出挑戰的人都可以得到救濟。此時，真正意義上的行政審判組織就產生了，這就是高等法院中的王座法庭（又稱王座分院）。

法國行政審判的產生過程，就是行政法院的形成過程，最重要的就是最高行政法院的確立過程，最高行政法院創建于1799年，稱為國家參事院。國家參事院的淵源可以追溯到舊制時期的國王參事院。國王參事院是輔助國王統治的機關，行使國王所掌握的立法、行政和司法權力。可以向國王提出意見，沒有屬于自己的權力。在司法方面，國王參事院掌握民事、刑事和行政案件的最后審判權力。拿破侖仿效國王參事院，設立第一執政的顧問，以顧問資格向第一執政提出解決行政爭議的建議。因此，國家參事院在行政訴訟方面的裁決權力是行政國家元首所保留的權力。在1806年，國家參事院成立一個訴訟委員會集中執行行政爭議裁決職務，自此，行政爭議的裁決和咨詢職務分開。訴訟委員會的成立是行政審判向專業化和獨立化發展的開端。1872年的法律規定參事院以法國人民的名義獨立作出裁判，而不是行政國家元首所保留的審判權。這對于國家參事院來說有著重要的意義，它享有了法律上的審判權力，成為名副其實的最高行政法院。1889年最高行政法院以判例的形式了前要先向部長申訴的限制，最終確定了最高行政法院的獨立性。

三、英國、法國行政審判組織的形成因素及其比較

法國之所以建立行政法院作為其行政審判組織，是基于大革命時期對三權分立原則的理解和對司法機關的普通看法。[6]這與前面提到的英國的情況大不相同，主要表現為以下幾個方面：

（一）兩國的司法機關和法官的歷史地位和作用不同

法國大革命前的歐洲大陸正是封建社會后期，司法非常黑暗，法國則是其典型。當時，巴黎最高法院為貴族所把持，是一個反對任何改革的頑固封建堡壘。它除了擁有司法權外，還有一項重要的特權，即國王的敕令在公布前須登記。它常常利用這項權力維護封建特權，反對革命。因此，掌握在封建勢力中的法院和反映資產階級利益的行政部門之間矛盾激化。[7]從而，行政部門和法院之間漸漸產生了互不信任關系。如果國王向全國實行較開明和進步的法律，法院要么拒絕適用，以與新法的宗旨相對立的立場來解釋新法；要么就阻礙官員們實施新法，民眾對司法機關和司法權存在著普遍不滿的思想。法國大革命發生后，制憲會議為了避免法院對行政的干擾以及削弱法院的作用和影響，因而禁止普通法院受理行政訴訟案件。所以，在當時的法國，對行政的監督是不可能由司法機關來承擔的。

英國法律具有原生性，普通法是由威斯敏斯特法院發展起來的，英國的法官有著很高的聲譽。以普通法院大法官科克為代表的一批英國法官，不顧自身安危，敢于和專橫的王權斗爭，[8]這獲得了人民的普遍信任和尊敬。在英國人的心目中，普通法院是公民的自由和權利的最有利的工具。17世紀英國革命時期，普通法院和議會結成同盟與國王斗爭，在1642年廢除了星座法院和除大法官法院以外的其他特權法院。由于星座法院的不良影響，特別的行政法庭在英國人來看，是行政機關專橫權力的象征，因此反對設立特別的裁判機構。同時，英國不存在對于法官和司法干涉行政的恐懼。另外，普通法院也的確是一套行之有效的司法機關，沒有必要在此之外另設新的司法機關。所以，英國的普通法院自然而然地獲得了司法審查權，成為行政審判組織。

（二）兩國對行政法的看法以及對法治原則和分權原則的理解不同

上面提到了英國的普通法，其特點就是不嚴格區別公法和私法，公民與政府之間的關系以及公民相互之間的關系，原則上受同一法律支配，受同一法院管轄。基于此，在英國傳統法學中沒有行政法這一部門法，也沒有明確的行政法觀念。英國著名憲法學家戴雪認為，行政法是法國保護政府官員特權的法律。在這種體制下，調整政府和公民的關系的法律規范與調整公民之間相互關系的法律規范是不一樣的，相對應的是由兩種不同的法院系統來管轄。前一體系給予政府官員特別保護。這是違背法治原則和破壞自然公正，在英國不能存在。[9]總之，戴雪認為行政法對英國人的法治、普通法和憲法自由而言，都不相容。

但是，英國并不是像戴雪所斷言的那樣，根本沒有行政法，相反，英國行政法有過很長的歷史，但以現代的形式出現卻是17世紀下半葉的事，現在英國行政法中有相當大的一部分原理原則可以追溯到這一時期。[10]實際上，行政法最重要的原則就是依法行政，這也是法治原則在行政法上的直接體現。依法行政這一法國行政法中的核心內容，因戴雪反對行政法的觀念而沒能成為英國政府的行政原則，但卻以另外的形式表現出來，即司法審查，也就是普通法院對行政的監督和控制。

首先，英國的司法審查是建立在越權無效原則基礎上的。英國學者對越權的解釋非常廣泛，適用范圍很寬，幾乎包括了所有的違法情形。[11]其原因要源于英國對法治原則的理解。英國的法治原則有四層含義：第一，“任何事件都必須依法而行。將此原則適用于政府時，它要求每個政府當局必須都能夠證實自己所做的事是有法律授權的，幾乎在一切場合這都意味著有議會立法的授權”；第二，“政府必須是根據公認的，限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事”；第三，“對政府行為是否合法的爭議應當由完全獨立于行政之外的法官裁決”；第四，“法律必須平等地對待政府和公民”。[12]從中可以看出，英國法治原則的內容主要是針對政府的，即政府行使權力的所有行為，或者說所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明其嚴格的法律依據。

其次，法治要求有由議會制定的一整套防止濫用自由裁量權的規則，而法院運用這些規則來對行政進行監督和控制是這一問題的關鍵，所以，法治要求法院控制政府權力的濫用。另外，法院還必須獨立于政府之外，這樣才有能力和資格裁判有關政府行為是否合法，這也體現了自己不能成為審理自己案件的法官這一法律觀念。

最后，盡管政府有著很大的權力，但是在法律面前，政府與每一個公民的地位都是平等的，政府應當守法，不許越權，否則就會遭到法院的司法審查。通過以上的敘述可以得出：英國行政法最核心的含義就是“它是關于控制政府權力的法”。[13]

法國大部分學者在其著作中認為“行政法是調整行政活動的公法”。[14]法國與英國不同，其屬于大陸法系，大陸法系的法學家認為法律可以分成公法和私法兩種不同的法律規范。用以調整私人之間的規范不能機械地適用于涉及到國家或公共機構的關系，而真正適合的可能是其他規范，這些規范就構成了行政法。而且法國行政法的存在仍是造成法國法區別于英國法的重要因素，法國行政法與英國行政法是很不相同的。法國行政法包括了行政機關與公民之間關系的整個領域：它涉及了財產法，例如征用土地，土地管理和城市發展規范；它還涉及到契約法，例如被委托提供公用事業的私人企業的義務和締結行政合同的程序；它還涉及到侵權行為法，例如國家因為行政法規對個人造成不公正的損害所產生的責任等等。而在英國，按照慣例，這些應該分別由財產法、契約法和侵權法來加以規范和調整。

我國學者王名揚認為，法國人在大革命時期，在處理法國行政機關和司法機關的關系上所運用的分權原則，就是行政機關和司法機關相互獨立，普通法院不能干涉行政，因此不能審理由于行政事項而發生的訴訟。[15]對分權原則，法國人強調權力的制約，認為權力分立就必然要求司法權與行政權分立，司法機關不能審查議會立法的合憲性，也不能審查行政機關行為的合法性。

實際上，分權學說本身與禁止普通法院受理行政訴訟沒有必然的聯系。行政訴訟也是一種訴訟，一切訴訟的審理和裁判都應屬于司法權的范圍。根據分權原則，應當由普通法院來管轄，行政機關則不能享有司法審判的權力。盡管行政訴訟與行政機關的權力行使密切相關，但是行政訴訟的本質并不是行政權力的運作。大革命時期的法國人對分權原則的這種理解使其認為行政訴訟就是行政本身，所以禁止普通法院干涉行政，也就是禁止普通法院受理行政訴訟案件。

為了保證行政權的完整性，法國在行政系統內部設置了一個行政法院系統，并賦予其很大的職權，行政系統成功地從自身發展中創建了一套特別的監督和控制行政權的機制。這一機制是由行政發展而來，但卻有著高超的法律技術。英國人也承認法國行政法院成功地對行政部門實施了真正的司法控制，提高了行政水平。它們完全是公正、客觀的法院。[16]

總而言之，由于英國和法國作為兩大法系的代表，在法院和法官的歷史地位和作用存在差異以及兩國對法治原則和分權原則的理解不同，從而產生了不同的行政法律制度。但是，無論是英國的普通法院還是法國的行政法院，都以自己的特色成功地調整著行政訴訟法律關系。

參考文獻：

[1]參見韓大元：《外國憲法》，中國人民大學出版社2000年版，第43頁。

[2]參見王學輝：《比較行政訴訟法》，重慶出版社2001年版，第292頁。

[3]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第618頁。

[4]參見王學輝：《比較行政訴訟法》，重慶出版社2001年版，第291頁。

[5]參見[英]威廉·韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第18頁。

[6]參見姬亞平主編：《外國行政法新論》，中國政法大學出版社2003年版，第102頁。

[7]參見應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社2004年版，第18頁。

[8]參見李龍主編：《西方憲法思想史》，高等教育出版社2004年版，第105頁。

[9]參見[英]戴雪：《英憲精義》，中國法制出版社2001年版，第406—414頁。

[10]參見龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社2003年版，第307頁。

[11]參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第二版），北京大學出版社2005年版，第69頁。

[12]參見[英]威廉·韋德：《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第25—27頁。

[13]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1997年版，第5頁。

[14]同上，第13頁。