以前的土地管理法
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以前的土地管理法范文第1篇
為進一步加強土地出讓、轉讓管理，杜絕目前一些地方存在的用地秩序混亂，非法出讓、轉讓土地使用權，特別是非法交易農民集體土地的現象，以及借“開發”之名非法集資、炒賣土地的行為，根據《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號，以下簡稱《通知》）的要求，并結合我區實際，提出以下貫徹意見。
一、認真貫徹落實《土地管理法》，依法加強土地管理
各級土地管理部門要結合當前學習、宣傳、貫徹新《土地管理法》和《實施條例》的有利時機，深入貫徹《通知》精神，緊緊抓住土地用途管制這條主線，推進土地管理方式和利用方式的轉變，通過農業開發和土地產權清理整頓工作，努力實現規劃管理、審批管理、地籍管理的法制化、規范化。
二、采取有效措施，依法保護耕地
保護耕地，是新《土地管理法》的核心內容，是新法賦予各級政府的重要職責。各地在進行城市、村莊、集鎮建設時，要嚴格按照土地利用總體規劃確定的范圍，不得隨意突破用地規模。對于建設用地，要堅持做到充分利用存量土地，先用閑置土地，再用荒地。嚴格控制占用耕地，原則上不得占用基本農田。
三、加大工作力度，加快土地產權清理整頓工作步伐
土地產權管理是土地管理的一項非常重要的基礎工作，多年來，土地權屬不清、界址不明以及無證用地是導致土地市場秩序混亂，土地非法交易和土地權屬糾紛不斷出現的主要原因。為了確保《通知》精神的貫徹落實，各地必須對土地產權和農業開發用地清理整頓工作給予高度重視，要采取切實有效的措施，組織強有力的工作隊伍，明確責任，突出重點，從國有土地到集體土地，從單位用地到個人用地，全面進行清理整頓，登記發證，不留死角。
四、嚴肅查處，規范用地
以前的土地管理法范文第2篇
一、維護農民合法權益，基本完成宅基地登記發證工作
加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證是維護農民合法權益，促進農村社會秩序和諧穩定的重要措施；宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的財產權利，直接關系到每個農戶的切身利益。自2013年10月，我市開展農村集體土地使用權確權登記發證工作以來，市政府廣泛宣傳，強化督導，2015年底已全面完成了我市392.50平方公里1808個行政村、656556宗地（其中宅基地652710宗地，農村集體建設用地3846宗地）地籍調查工作；并對符合登記發證條件的1766個行政村531634宗地頒發了土地證，占符合登記發證條件宗地數100%，占總宗地數81%，登記發證工作基本完成。
二、嚴格審核用地條件，依法開展宅基地用地審批工作
自1986年6月頒布《中華人民共和國土地管理法》以來，農村宅基地的審批一直嚴格按照相關法律法規規定的條件和審批程序進行,審批渠道一直是暢通的。其中農村村民申請宅基地的條件根據《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十二條的規定執行，具備下列條件的，可以申請宅基地： (一)農村村民戶無宅基地的；(二)農村村民戶，除父母身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標準的；(三)回鄉落戶的離休、退休、退職的干部職工、復退軍人和回鄉定居的華僑和港、澳、臺同胞，需要建房而無宅基地的(符合第(二)項的除外)；(四)原宅基地影響村鎮建設規劃，需要收回而又無宅基地的。對宅基地審批的前置條件、所使用土地的類別和宅基地面積標準根據《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十一條的規定執行，農村村民建住宅，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，先使用原有的宅基地和村內空閑地。村內有空閑地的不得批準使用村外土地。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積按下列標準執行：(一)城鎮郊區和人均耕地六百六十七平方米以下的平原地區，每戶用地不得超過一百三十四平方米；(二)人均耕地六百六十七平方米以上的平原地區，每戶用地不得超過一百六十七平方米；(三)山區、丘陵區每戶用地不得超過二百平方米，占用耕地的適用本款(一)、(二)項的規定。對宅基地的審批程序根據《河南省實施<土地管理法>辦法》第五十三條的規定執行，符合申請宅基地條件的農村村民，應向本集體提出申請，經村民代表會議或村民會議討論通過，由村民委員會報鄉(鎮)人民政府或街道辦事處審核后，報縣(市、區)人民政府批準。同時為依法依規嚴格管理農村宅基地，對申請宅基地的農村村民，各縣（市）區國土資源管理部門受理宅基地申請后，一是要到實地審查申請人是否符合條件，擬用地是否符合規劃，并將批劃宅基地報件的相關要求告知申請人。二是宅基地經依法批準后，要到實地按批準范圍、面積丈量宅基地。三是村民住宅建成后，要到實地核查是否按照批準的面積和要求使用土地。通過這些措施，有力地保障了符合條件的農村村民對宅基地的用地需求，維護了他們的合法權益。
以前的土地管理法范文第3篇
第二條 本辦法所稱外商投資企業，是指中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業。
第三條 在本市行政區域內舉辦外商投資企業使用土地，適用本辦法。在青島經濟技術開發區內舉辦外商投資企業使用土地，按經濟技術開發區的有關規定執行。
外商投資企業可以按照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》及《青島市國有土地使用權有償出讓和轉讓試行辦法》取得土地使用權。
具體地塊取得土地使用權的具體方式，由中外雙方商定。
第四條 青島市土地管理局（以下簡市土地管理局）是本市外商投資企業用地的主管部門。各縣（市、區）土地管理局負責所轄區域內的外商投資企業用地管理。
青島經濟技術開發區土地管理局負責外商投資企業使用開發區內國有土地的管理。
第五條 外商投資企業用地的審批權限，按照《土地管理法》和《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》中征用土地審批權限的規定執行。
第六條 外商投資企業使用本市城市規劃區內的國有土地，必須按照《中華人民共和國城市規劃法》和本市的有關規定執行。
集體所有的土地，必須先按照《土地管理法》的規定征歸國有土地后，再提供給外商投資企業使用。
第七條 外商投資企業對取得使用權的土地，可以按土地使用合同的規定自行開發，也可以委托開發單位開發。
第八條 外商投資企業使用土地的合法權益受中國法律保護。
外商投資企業對所用土地只有使用權，沒有所有權。不得買賣或變相買賣土地；不得隨意動用、開采或破壞地上地下資源；不得擅自改變土地用途和使用范圍；不得非法轉讓、轉租、轉借土地；不得非法進行房地產開發。
第九條 外商投資企業使用本市國有土地，按下列程序辦理手續：
（一）提報使用土地申請書。
外商投資企業持有關部門批準的項目建議書、立項批復及其他文件和圖紙，由所在地縣級以上土地管理局提報使用土地申請書。
（二）簽訂土地使用合同。
（1）中外雙方使用中方合營者原用場地舉辦合資、合作經營企業，且中方合營者以土地使用權作為合資、合作條件的，其場地使用費計算應與取得同類土地使用權所應繳納的場地使用費標準相同，并把有關土地使用條款列入企業合同。
（2）中外雙方使用中方合營者原用場地舉辦合資、合作經營企業，且中方合營者未以土地使用權作為合資、合作條件的，應由合資、合作經營企業與所在地縣級以上土地管理局簽訂土地使用合同。
（3）新辟場地（包括征用、劃撥土地和租賃國有土地上的房屋所使用的土地）舉辦外商投資企業的，須持城市規劃行政主管部門核發的建設用地規劃許可證，與所在地縣級以上土地管理局簽訂土地使用合同。
簽訂土地使用合同，應當包括用地地點、四周界限、面積、用途、期限、開發建設的出資進度、場地使用費、雙方的權利、義務及其他需要約定的事項。
（三）審批土地的使用權。
土地使用合同應當報所在地縣級以上土地管理局審批。土地管理局應從收到土地使用合同之日起二十日內辦理用地審批手續，報經政府批準后，劃撥土地。
外商投資企業持用地批準文件，申請土地登記，領取土地使用證。
第十條 外商投資企業自批準用地之日起一年內，未按合同規定使用土地的，由縣級以上土地管理局報經同級人民政府批準吊銷其土地使用證，收回土地使用權，已繳納的場地使用費不予退還。如遇特殊情況需延長者，應經縣級以上土地管理局審批，但延長期不能超過一年。
第十一條 外商投資企業用地年限，以該企業經批準的經營年限為準。沒有規定企業經營期限的，由縣級以上土地管理局核定土地使用年限。
外商投資企業用地期滿或者提前終止用地，應交回土地使用證，辦理注銷登記手續。
第十二條 外商投資企業需要延長土地使用期限的，應在原定用地期滿前，持企業延期經營的批準文件，到原批準用地的土地管理局辦理延長用地期限手續。
第十三條 外商投資企業需要改變土地用途的，應到原批準用地的土地管理局辦理規劃允許的變更用地手續。
第十四條 外商投資企業不論使用新征土地還是中方合營者原用國有土地，均須按規定繳納場地使用費。
場地使用費包括土地開發費和土地使用費。
第十五條 土地開發費，是指因使用土地而發生的征地、補償、拆遷、安置費用和為企業配套的公共設施分攤的費用。具體數額按《土地管理法》和省、市有關規定計收。
第十六條 土地使用費，是指外商投資企業在經營期內，向國家逐年繳納的有償使用土地的費用。
第十七條 土地使用費標準，由市人民政府定期公布。土地使用費由縣級以上土地管理局核收。其收費額，根據地理環境條件和土地用途確定（詳見附表）。各等級幅度內的收費額，由市土地管理局審核確定。
第十八條 土地使用費自批準用地之日起計收。從批準用地之日起到本年度末不足半年的，免收土地使用費；超過半年不足一年的，按半年計收土地使用費。
第十九條 土地使用費賃土地管理局發給的繳款通知書繳納。逾期不繳納的，自滯納之日起，每日加收應繳納的土地使用費額千分之五的滯納金。
第二十條 外商投資企業的土地使用費由外商投資企業繳納。如中國合營者以土地使用權折價作為投資，其土地使用費由中國合營者繳納；租賃房屋舉辦外商投資企業的，其土地使用費由出租者繳納，如外商投資企業利用某一建筑物的部分房屋，從事生產經營活動，按該企業所使用的建筑面積（包括應分攤的公用建筑面積）占該建筑物總建筑面積的比例分攤土地使用面積，并按所分攤的土地使用面積繳納土地使用費。
第二十一條 外商投資企業因不可抗力，造成嚴重經濟損失，確實無力繳納土地使用費的，經企業申請，縣級以上土地管理局批準，可緩繳或減免土地使用費。
第二十二條 土地使用費自批準用地之日起五年內不調整。以后隨著經濟發展、供需變化加以調整。但調整間隔時間不少于三年。每次調整幅度，除國家另有規定外，不超過基數的百分之三十。
經批準改變土地用途的外商投資企業，從改變之日起，按新用途標準計收土地使用費。
第二十三條 產品出口型或先進技術型的外商投資企業，其土地使用費按標準的百分之三十給予優惠。
產品出口型的外商投資企業，由確認部門每年審核一次，發年達不到標準的，應在次年補繳上年度已經優惠土地使用費。
第二十四條 外商投資企業需要臨時使用土地的，須向縣級以上土地管理局提出申請。經審查批準發給臨時用地許可證后，方可使用。
臨時用地期限一般不超過兩年。特殊用途的經縣經以上土地管理局批準后可以適當延期。臨時用地期滿后，由原批準部門收回臨時用地許可證。該地塊內的新建筑物如需拆除的，由外商投資企業負責拆除清理，恢復原貌，或繳納拆除清理費。
外商投資企業獲準臨時用地，應從獲準臨時用地之日起繳納土地使用費。其收費標準和非臨時用地相同。
第二十五條 預約用地，須持國家有關部門和地方人民政府批準的項目建議書及有關證件，向縣級以上土地管理局申請預約用地登記，由其會同有關部門選定地塊，發給其土地使用預約證書。預約用地者應當從批準預約用地之日起，繳納該地塊年土地使用費總額百分之五的預約金。
地的預約用有效期限最長為一年。申請延長預約期限，應在期滿十天前向土地管理局提出。逾期不辦理申請延長預約用地手續的，視為自動放棄預約，已繳納的預約金不予退還。
第二十六條 外商投資企業有下列情形之一者，視其情節輕重，給予相應的處罰。
（一）違反本辦法第八條，擅自改變土地用途、使用范圍或非法買賣、轉讓、轉借、轉租土地、非法進行房地產開發、破壞地上地下資源者，由縣級以上土地管理部門沒收全部非法所得并處以當年土地使用費六至八倍的罰款，直至收回土地使用權。
（二）違反本辦法第十二條的規定，逾期不辦理延長用地期限手續的，取消延長用地期限權利或每逾期一天加收年土地使用費千分之三至千分之五的費用。
當事人對處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰決定之日起三十日內，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議或者不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。
第二十七條 因土地使用合同發生糾紛，由當事人協商解決；協商不成的，當事人可以申請中國涉外仲裁機構仲裁或者直接向人民法院起訴。
第二十八條 本辦法前已經開辦的外商投資企業，凡未辦理用地手續的，應按本辦法的規定，補辦用地手續，申領土地使用證。其土地使用費，如原批文或合同中已經規定了標準和不調整期限的，仍按原規定執行；未規定的，從本辦法公布之日起按本辦法執行。外商投資企業在本辦法公布之日起三個月內仍未補辦用地手續的，按違法用地處理。
第二十九條 外商投資從事開發經營成片土地的，按照國務院《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》辦理。
第三十條 香港、澳門、臺灣的企業、經濟組織或者個人在本市投資舉辦企業需要使用土地的，除法律、法規另有規定的以外，參照本辦法執行，并按有關規定給予優惠。
第三十一條 本辦法由市土地管理局負責解釋。
第三十二條 本辦法自公布之日起執行。本市以前的有關規定與本辦法不一致的，按照本辦法執行。
附表一：
青島市土地等級劃分范圍
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│等 級│ 范 圍 │
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│ 一 │中山路、貴州路以南、北京路、天津路、費縣路、泰安路、肥城│
│ │路、廣西路、萊陽路、金口路、文登路、南海路、太平路、膠州│
│ 級 │路、湛山路。 │
├───┼────────────────────────────┤
│ 二 │市南區除一級地區外的其他路段，熱河路、遼寧路、上海路、濟│
│ │陽路、冠縣路、大連路、延安一路、館陶路、新疆路、商河路、│
│ 級 │泰山路、市場三路、陽信路、德平路、聊城路、寧夏路、南京路│
│ │南段、山東路南段、四川路、青穴路（湛流干路）。 │
├───┼────────────────────────────┤
│ 三 │市北區除二級地區外的其他路段，延安路、延安二路、威海路、│
│ │臺東一路、威海路、臺東三路、華陽路、人民路、鞍山路、杭州│
│ 級 │州、金華路。 │
├───┼────────────────────────────┤
│ 四 │臺東區、四方區除三級地區外的其他路段，四流南路、四流中 │
│ │路、振華路、永平路、小白干路。 │
│ 級 │ │
├───┼────────────────────────────┤
│ 五 │滄口區除四級地區外的其他路段，308國道（ 城市規劃區內 │
│ │段），板橋坊河以北，嶗山城區、黃島城區。 │
│ 級 │ │
├───┼────────────────────────────┤
│ 六 │縣（市）城區 │
│ │ │
│ 級 │ │
├───┼────────────────────────────┤
│ 七 │青島市區及縣（市）城區以外的其他地區。 │
│ │ │
│ 級 │ │
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附表二：
以前的土地管理法范文第4篇
中國土地所有權性質的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結構，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權法》《土管法》等法律作為主要依據已不能滿足現實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關征收執法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構中立法完善、規范執法、強化司法的路徑和重點。
關鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查
中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：
10085831（2016）05012208
一、問題的提出
基于房屋依附的土地所有權性質不同，現行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮化步伐加快，城鎮建設用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農建設用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產生大量訴訟和以及的重災區。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復議機關與司法機關、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質性矛盾、充分保障被征收人合法權益與防止被征收人濫用訴權的結構性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規范執法、強化司法等途徑實現集體土地房屋征收與補償法治化。
二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點
土地權利人或利害關系人對涉及農村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數據，并對此進行了相關情況分析。
（一）案件基本情況
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規劃、農用地專用的集中審批、用地人的經濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數量是2011年的38倍。
2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。
說明：數據來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網統計。
從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權人開始運用法律武器維護自己的權益。
第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因補償標準而起。縱觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數額的多少。從案件協調解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償的談判籌碼。補償中存在相鄰地區補償標準不同一、同一地區因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區修建工業園區，對同一區域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執行補償，但政府認為由于沒有政策依據而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現狀。
（二）案件主要特點
土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數量增長快、類型較復雜，且此類案件涉及農民權益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償的標準；“責令交出土地”的性質等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關對抗性強、矛盾尖銳，容易引發。據了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發輿論炒作或造成網絡事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。
第二，土地房屋征收補償案件“連環訴訟”多發，往往一個問題引發多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發多個案件甚至連環訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復議申請一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復后再向省政府對用地批復的合法性申請復議；又如王某等人訴省政府駁回復議申請三案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復信息，王某等人對用地批復不服向省政府提起復議，省政府認為其不是利害關系人而決定對復議不予受理，法院經審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復，則其公開信息行為初步證明了原告與批復之間存在利害關系，則省政府以原告不是利害關系人而決定不予受理復議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復議決定，責令其重新作出行政行為。
第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復議和訴訟關系理解錯誤、時機和舉證時限不當等因素而敗訴。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現前述特點，主要原因在于有關征地拆遷的法律規范尚不健全、地方政府征地行為不夠規范、輿論氛圍和司法環境不佳、個別被征收人素質不高、補償期望值太高。
三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析
集體土地房屋征收補償實踐中產生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。
（一）征地拆遷補償法律規范不健全，司法審查依據不充分
《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”。通過授權方式，對土地征收的規定最終轉化為地方性法規甚至行政規章。農村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區、直轄市規定[3]，但具體由哪一個部門規定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權利授權給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經濟發展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉鎮政府規定不一，十分混亂。征收農村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規劃區范圍， 如仍依據農村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法行他字〔2005〕5號）規定“行政機關征用農村集體土地之后， 被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權， 房屋所在地已被納人城市規劃區的， 應當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權人予以補償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復也隨之失效。但最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對前述規定的精神予以了延續，其第12條第2款規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予以支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。”
（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業利益交織，司法審查認定難
中國《憲法》及《物權法》僅規定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《條例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業、保障性安居工程建設、舊城區改造、法律法規規定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規定，征收實踐中出現了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統一，甚至出現同區域法官對類似案件裁判的不同[6]。
（三）政府規避法律，違反法律和相關程序征收土地
第一，違規下放土地征收審批權。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權下放，如將土地審批權層層授權到轄區縣市乃至開發區或者鄉鎮，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發區泛濫，出現圈占、倒賣、囤積土地的現象。
第二，地方政府為了經濟發展，在土地征收過程中變通執行相關法律法規。具體表現在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農民集體土地用于非農建設。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉鎮企業為名，行個人獨資企業為實租用農村集體土地引發糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現象確實存在。（3）化整為零。《中華人民共和國土地管理法》第45條
《中華人民共和國土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”規定由國務院批準征收超過35公頃基本農田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調整規劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區政府征收的集體土地達到1 200畝，應該由國務院實施征收，區政府無權征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務院申請對省政府作出的用地批復進行裁決，國務院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規劃將基本農田調整為非基本農田進而批準征收，屬于規避占用基本農田應當依法上報國務院審批的行為，違反了相關法律規定。鑒于被征收土地符合現已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區搬遷項目建設，解決已破產鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經建設完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據此裁定確認省政府作出的用地批復合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調解書。，紫云縣政府因建設白云工業園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協議，然后通過民事訴訟先予執行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關履行協議或者法定職責，再通過行政先予執行方式達到征地目的。
（五）行政機關忽視征收補償的規范性要求
通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關敗訴原因的具體分析，發現少數行政機關在集體土地房屋征收活動中存在片面強調行政效率而忽視依法行政，片面追求經濟發展而忽視群眾利益，不注重規范程序，不注重合理性，認定事實主要證據不足，甚至超越職權、等問題。主要表現在以下幾個方面。
其一，重實體，輕程序。部分行政機關缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規范，在集體土地征收的審批、公告、補償登記及確定補償方案、組織實施的幾個環節中，行政機關始終處于主導地位，而土地所有權人并沒有充分參與到征收環節中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關作出行政決定的形式不規范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”及《貴州省土地管理條例》第42條
《貴州省土地管理條例》第42條規定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行。”之規定，應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規對責令交出土地形式未明確規定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權利義務不產生實質性影響。根據《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。”、最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第45條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件……”之規定，應當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規范。土地征用的兩個必經程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。”中有規定，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。
其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復雜，很難案結事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關單純關注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協調、行政裁決、行政復議等行政救濟請求。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協調，省政府收到上訴人協調申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協調申請后未予答復處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協調案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。
其三，重合法，輕合理。一些行政機關認為，合理性屬于自由裁量權的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關不作為或違規頒發用地規劃、施工許可手續等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發的行政機關作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關規定而被法院撤銷決定，責令重作。
四、集體土地房屋征收補償法治化路徑
黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據、規范行政執法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農民的合法利益成為當務之急。應當在中國《憲法》《物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎上，構建符合發展實際的農村土地征收的法治標準，以解決當前農村集體土地征收中出現的問題。
（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程
《中華人民共和國土地管理法》立法目的側重于維護國家整體利益、社會經濟秩序[8]，內容涉及土地所有權和使用權、土地利用、耕地保護、建設用地等土地管理基本制度。農村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權益內容的法規，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統一的《房地產征收法》[9]，以適用于城市房屋和農村集體土地上的房屋，實現征收主體、對象、內容、程序等全覆蓋。
法律法規完善的重點應當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發矛盾的直接原因是補償的公平合理問題，遵循合法合理的補償原則是當務之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益。二是提高補償標準。農村房屋等土地附著物、建筑物的補償應當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結構方式的同質化。三是拓寬補償方式。除現金補償外，也可借鑒其他國家的經驗采取通過股權或債券進行補償或替代性補償的方式。
（二）嚴格規范行政機關的征收補償行為
第一，尊重被征收人的參與權。行政機關應適用公開透明、平等參與的規范程序，進一步尊重被征收人的參與權。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續、規范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協商談判的權利，避免程序違法。
第二，關注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關方面原因形成的“住改商”經營性用房、違法建筑，可根據實際經營使用狀況、是否辦理營業執照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。
第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發現一些行政機關在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質性解決糾紛的角度，重視行政協調、行政裁決、行政復議程序，發揮行政機關的自我糾錯優勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設置行政裁決職能部門。
第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關于征地補償方案的批復，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務，開陽縣政府在法定期限內未依法及時履行政府信息公開義務，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條
《政府信息公開條例》第24條：“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。” 之規定。
（三）依法履行審判職能，在促進發展與保障被征收人合法權益中尋求平衡
在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發展。
1從嚴“公共利益”司法審查
為克服行政機關對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區人民政府房屋征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設，此項目所屬的貴州省高新中小企業創新園系生態科技產業園的組成部分，由相關地方政府主導實施，與貴州省的科技發展密切相關，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。
2嚴格行政機關法律規避的審查
對于行政機關法律規避行為，應當根據是否有利于相對人權利保護、是否對相對人權利造成損害作出判定[10]。如果行政機關的法律選擇有利于維護相對人權利，體現行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設義務、減少權利的行為則應當嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規定應當依據《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行補償，按照后者規定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權利的行為，法院應當予以支持。
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鄉村地區距離城市較遠，保持了其自然的生態環境，具有較高的社會和生態效益，具備了發展旅游業的條件，能夠為目的地帶來經濟利益。近年來，城市居民對近郊旅游市場的需求日益增多，鄉村旅游也就在這一基礎上逐漸發展起來。與非農建設用地相比，農業用地由于受到自然因素的影響，往往具有較低的經濟效益，人們僅通過從事簡單的農業生產活動，難以實現收入的較高增長。在市場經濟條件下，正是由于受到這種經濟利益的驅動，農業用地有轉化為非農建設用地的沖動[1]。當地政府意識到這一市場機會時，就會采取行動將本地的農業用地集中進行規劃，轉化為旅游用地。目前，很多鄉村地區，將發展旅游業作為本地擺脫貧困狀態、改善農民生活水平的一種有效手段，作為新農村建設的有效途徑。郭清霞舉了六個例子說明湖北省幾個較貧困的鄉鎮通過發展旅游業，使本地農民的收入得以增加[2]。冉斌也指出吉林省安圖縣紅旗村通過朝鮮族民俗村的建立，使本地走出了一條脫貧致富的新路[3]。正是基于這種發展鄉村經濟的考慮，具有一定區位優勢的鄉村地區，正不斷地將農業用地轉化成旅游用地。發展鄉村旅游，從農民本身來講，他們還是比較歡迎的。由于農業生產受到耕種土地質量、氣候、作物品種、市場等不確定的自然和社會因素的影響很大，為了規避風險，當政府承諾補償給農民一定的收益時，大部分農民都會將自己的土地交給政府進行統一的規劃與建設。同時，由于從事農業生產活動，獲得的收入相對較少，因此，本地很多年輕人到外地打工，自己的土地則留給老人或租給別人耕種，使農業生產的壓力加大。將有條件的農業用地轉化為旅游用地也會緩解本地人從事農業生產的壓力，吸引年輕人回流農村就業。再則，農業用地的轉化也是農地發展權的一個體現。農地發展權包括的三個層次中，其中一個就是變更為集體建設用地的權利，在集體所有權不變的條件下，其用途可作為農村宅基地、農村公共設施、公益事業用地以及企業建設用地[4]。轉化為旅游用地，正是農地發展權的一個體現。因此，發展鄉村旅游，將近郊農業用地轉化為旅游用地是農地發展權的一個體現，也是新農村建設的有效途徑之一，將近郊農業用地轉用為旅游用地成為可能。然而，目前鄉村旅游走出了一家一戶自發經營的時期，通常由地方政府主導，將農民的土地集中起來統一規劃，吸引外來資金進行規模化開發和經營，提高了土地整體的增值效益。隨之而來的問題是，農民參與旅游活動的機會受到限制，外來企業可以不雇傭或低價雇傭當地農民，當然，強行要求企業雇傭當地農民，也與市場經濟的要求相背。因此，農民的收益主要來源于土地補償，農民的收入如何隨著鄉村旅游的發展而增加，這就涉及到投資者與農民怎樣分享鄉村旅游帶來的土地增值收益。
二、旅游用地的估價方法及其補償內容
將農業用地轉化為旅游用地的關鍵問題是對農用地價值的評估。土地既是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活來源，因此，在農用地轉用過程中，必須是有償的，需要以土地價格為基礎，支付給農民一定的土地征用費用。這一征用費用也正是農用地價值的綜合體現，它包含農用地的價格，也體現了對農民失地后損失的補償。目前沒有專門的農用地轉用為旅游用地的評估方法，現行的對土地的估價有多種方法，主要的評估方法有：根據《土地管理法》執行的補償辦法；通過收益還原法對農地進行的估價；影子地價法[5]；實物期權法[6-7]；基于產出模型的耕地價格評估方法[8]；以及其他一些經過改進的方法。其中除按《土地管理法》執行的辦法，其他一些方法都在一定程度上不斷加以完善，進而彌補《土地管理法》在執行時出現的問題。盡管出現了多種評估方法，但是目前按《土地管理法》執行的補償辦法仍是采用較多的補償方式，另外一種采用較多的方法是收益還原法。
（一）《土地管理法》的執行標準及缺陷
1998年修訂的《土地管理法》第四十七條規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。”2004年又對征地補償辦法做了修訂[6]：“土地補償費和安置補助費合計按年產值30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼”。《土地管理法》在補償內容上肯定了土地本身的價值要補償，失去土地后的農民應得到安置補償。按《土地管理法》執行的征用價格有一個明顯的特點，就是它是由政府制定的，具有行政剛性，易于執行，因此，很多地方愿意采用這種方法。然而隨著社會經濟的不斷發展和農民生活水平的不斷提高，這種補償已不能從根本上保障農民的利益，并且逐漸表現出其存在的不合理性。
1．對于土地的補償標準偏低
征地具有強制性，但其實質是一種權益交易。耕地或農用地在我國的權屬性質上屬于農民集體所有，征地的結果往往是農民永久性地失去了被征地的所有權[9]。而這種方法只規定補償前3年平均產值的6至10倍（2004年修正后改為30倍），相當于補償給農民6年至15年，最多是30年的使用費用。但是土地作為農民基本的生產生活資料，如果不被征用，30年后仍享用著土地為他們帶來的生存與發展的權利。這種補償辦法明顯是沒有考慮到農民今后發展的需要。另外，簡單的采取前3年平均產值的標準，則忽略了農業生產的波動性和不確定性，難以反映被征用土地的本質特性。如果受氣候影響，前3年正好處于荒年，那么對農民的補償，則會低于正常水平，低估對農民的補償。如果前3年社會上出現了賣糧難的現象，也會降低平均年產值。因此，采用這種估計方法極易造成政府在征地過程中侵占農民利益的問題。另外，按傳統的糧經作物比測定前3年的農業產值，沒有或極少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業。土地產出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的[10]。因此，按這一標準形成的土地征用價格不能真正反映被占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。
2．沒有全面考慮土地對農民的社會保障價值
現行《土地管理法》的規定只提出了一個安置補助費。但是缺乏對失地農民的擇業成本、從事新職業的就業風險等間接損失的考慮。由于農民本身就是一個文化水平較低的群體，失去土地后，只能從事一些簡單的體力勞動，而通過這種方式取得的收入或許遠低于他們憑借土地生產獲得的收入。土地作為農民賴以生存的物質基礎，在人均耕地面積一定的前提下，耕地的生產力水平越高，農民的收入水平和生活水平越高，單位面積耕地對農民的社會保障作用也就越大[11]。因此，出于對農民社會保障權利的考慮，應該在《土地管理法》中對農地的社會保障作用給出明確的規定。
（二）收益還原法的優劣
收益還原法又稱收益資本化法或地租資本化法，它是將土地的純收益按一定的還原利率資本化，即在一定貼現利率下土地未來純收益的總和[12]。這種方法是以生產要素分配理論為基礎的，土地作為最基本的要素，其貢獻就是總收益扣除勞動工資、資本利息及管理報酬之后的收益剩余，也就是利用土地的純收益。將這部分純收益折算成現值，就成了土地的價值，并且作為對當地農民的補償。收益還原法的優勢在于，其以純收益和還原利率為基礎確定土地價格。采用這種方法，正常情況下，農民的純收益較易估計出來，還原利率給定后，便能夠比較方便地計算出應給予當地農民補償的具體額度，并且易于操作。傅青山等[13]指出在現階段，收益還原法比較適宜目前我國的農用地價格評估。并且指出以地租理論與土地收益理論為依據的收益還原法的應用條件：待估地產未來年收益可以用貨幣計量；土地收益的產生是連續的；純收益在數量上必須穩定；還原利率可以確定；土地收益過程中的風險可以估量。收益還原法雖然是目前對于土地價格評估采用較多的方法之一，但是由于其本身應用條件的限制，也使其在應用方面出現了一些問題。郭愛請等[14]指出我國一般采用總收入減去總成本的差額來測算農地純收益，這就會出現用實際純收益代替預期純收益的問題。
同時，在生產費用的測算方面也存在不合理之處。農用地轉用將帶來更多的預期收益（如果不是這樣，那么就沒有必要將農用地轉化為其他非農建設用地），這一預期收益并非來自農業生產用途，而來自于其他非農用途，因此，用實際純收益代替預期純收益往往會產生對農用地價格低估的問題。同時，采用收益還原法時，還要對還原利率加以確定，還原利率的取值是否科學關系到土地收益價格是否客觀、合理。目前我國城市地產估價工作中所采用的還原利率至少有8種，但現存著作及文獻中，有關農業用地宗地價格評估的資料還不多見，涉及農業用地還原利率選擇的論述就更少，有的農地價格評估時直接借用城鎮地產評估中所用的還原利率進行計算[15]。因而，對收益還原利率的確定仍存在一定的爭議。雖然收益還原法存在著上述一些問題，但由于農用地的用途管制，使其長期限于農業領域，并不斷產生收益。因此，現階段，比較適宜采用收益還原法對農用地進行估價。影子地價法是從土地資源有限性出發，認為土地資源總是有限的，需要合理分配使用，這樣在一定配置資源約束條件下，以使每增加一個單位土地資源，得到最大經濟利益[5]。其考慮的是土地資源得到最優利用的價格，即以農用地最佳替代用途的貢獻來估價。而實物期權法是從實物期權角度，將農戶承包土地看作是農民投資并收益的一個項目，農戶以一定的代價取得經營所分得土地的承包權，付出勞動力和農用物資投入進行務農，賣出農作物后獲得回報[6]。這種方法反應了在不確定的市場條件下，進行土地開發的決策分析，并且考慮了農業生產的波動性，認為農民未來有權自由決定農地使用情況的當前價格。基于產出模型的耕地價格評估方法，則強化了因耕地資源質量的差別而導致的資源增值現象，并且采用維持耕地資源總產出所需追加的投入替代了耕地資源本身產出的凈效益。這幾種方法對于純收益的獲取有了進一步的思考，但其仍多是基于土地本身的質量價格而加以考慮，對農用地的社會保障價值則沒有給予較多的論述。另外，對于土地價值的測算多是根據土地原有用途加以分析，給予農民一定的補償，而農民則沒有參與分享當地由于土地用途改變而帶來的增值收益，也就是說，農用土地的市場價值沒有得到體現。因此，對農用地轉化為旅游用地的非農用途的補償還需要考慮農用地轉用后帶來的收益增加值。
農用地轉用后的價格評估幾乎沒有具體涉及到對農用地轉化為旅游用地3的價格評估問題。據筆者對成都市農用地轉化為旅游用地情況的了解，其補償辦法大部分是依據《土地管理法》執行，只對土地作為農用時的價值進行了補償，而且多半采取的是一次性買斷土地使用權的方式。在農用地轉化為旅游用地的實例中，成都市三圣鄉紅砂村采取的租金加紅利的方式，在某種程度上保障了農民的利益。紅砂村的土地由村政府統一經營，采取集體入股的方式入股花卉公司發展旅游業。每畝土地為1股，年底按股分紅。土地租金的收益每年每畝大約1000-1200元，加上年底分紅100-300元，農民每年出租土地的收益為1500元左右[16]。這種補償方式保障了農民的長期利益，使其能夠長期地獲得較為穩定的收益。但是這種穩定的收益仍存在一些問題。花卉公司的經營是不斷發展的，而農民獲得的利益保持不變，當花卉公司發展到一定階段時，當地農民和花卉公司經營者之間，就會產生利益分配上的矛盾，激發農民的不滿情緒，因此不利于當地旅游業的發展。另外，每年出租土地獲得1500元左右的收益也明顯偏低。據朱華[16]的分析，紅砂村的土地按最長的土地承包期30年計算，每畝土地的總租金共計4.5萬元。即使租金每年以10%的比例增長，每畝土地30年的租金總額也不到15萬元。目前成都市三圣鄉的土地使用權拍賣價每畝已超過100萬元，據此計算，農民的土地出租金最多僅是目前土地使用權市場價值的1/22。由此可以看出，當地農民并沒有真正享受到農用地轉為旅游用地后為他們帶來的增值收益。作為當地農民唯一投資工具的土地，為他們帶來的收益明顯偏低。通過上述分析可以看出，各估價方法對農民的補償都或多或少存在一些問題，主要集中在三個方面：一是用農用土地的原用途價值作為測算標準，低估了農用土地價值的評估；二是很少考慮土地對農民的社會保障價值；三是沒有考慮土地利用方式轉變后為當地農民帶來的增值收益，即農民缺乏土地增值價值的分享。也就是說，依據《土地管理法》的規定，給予農民一定的土地價值和社會保障補償后，還要使其能夠參與到土地轉用后增值收益的分享，才能使農民的利益得到有效保障。因為農用地轉為旅游用地后，土地經營的收益是按市場價格獲取，而《土地管理法》的補償標準沒有包含土地用途轉變后的增值價值。如果沒有對土地價值增值的預期，農用土地就沒有轉變用途的必要，土地增值收益的分享是農民改變土地使用方式的動力，也是發展鄉村旅游實現農民增收，農業生產方式轉變的途徑。
三、旅游用地價值增值補償途徑
（一）農用地增值補償的合理性
農用地轉化為旅游用地，對農民的補償除了土地價值和社會保障外，關鍵是隨著鄉村旅游的發展，農民如何合理分享土地增值收益的問題。傅青山等[13]指出土地用途改變，增值收益評估既不能在農用地地價體系中評估，也不能在建設用地地價體系中評估，需要另行建立有效的評估技術路線。并且提出了以征地區片價為指導，根據被征用宗地本身實際情況評估宗地土地用途改變的增值收益。鄉村旅游的發展帶來鄉村旅游住宿、娛樂設施租賃價格的不斷提高和設施使用率的增長，后者帶來的收益增加是投資者經營管理能力強弱的直接結果，而前者增長的收益，一方面與投資者的經營策略有關，另一方面來源于農用土地轉化為旅游用地的市場升值收益。投資者以非市場價格取得農用土地使用權，土地升值收益幾乎全部為其所有，這部分收益分配存在不合理現象，即投資者不僅獲得了投資資金帶來的效益，而且還侵占了農民的土地升值收益。將土地的升值收益補償給農民，是提供土地要素的農民，與提供資金要素的投資者平等享有鄉村旅游發展利益的權利。目前，在鄉村旅游發展中，失去了土地未獲得土地增值補償的農民，他們有兩種選擇。由于缺乏必要的知識與技術，旅游投資者只能為一部分農民提供一份簡單的工作，使其參與到當地的旅游發展之中，并獲得數量不多的穩定收入；而另一部分不愿意參與或者投資者不希望其參與旅游企業生產的農民，則是自己想辦法，利用當地發展旅游這一條件參與旅游經濟活動，實質屬于一種搭便車的行為。這兩種行為，在某種程度上說，解決了農民依賴土地獲得發展的問題，并且在付出了勞動后，獲得的收入也會有所增加。然而，前一種可能拉大農民與投資經營者的收入差距，帶來新的矛盾沖突；后一種，其最終結果是擾亂鄉村旅游發展的秩序。所以，鄉村旅游要獲得健康的發展必須考慮農民對土地增值價值的分享，在市場機制的框架下建立農民對土地增值收益的分享制度。農用土地轉化為鄉村旅游用地之初，由于不能進入土地市場交易，土地的市場價值無法衡量，加之，緊鄰土地均為農業用地，農用土地轉化為旅游用地的市場增值價值在開發之初的確無法估計。但隨著鄉村旅游的發展，游客人數不斷增加，愿意經營鄉村酒店、餐館的人增多。因此，鄉村酒店、餐館、旅游紀念品門市等旅游設施的租售價格不斷上升，土地的增值價值才逐漸表現出來。在農用土地不能進入市場交易，在發展之初不能給予農民合理的市場價格補償的情況下，根據鄉村旅游發展進程讓農民分階段地分享土地獲得的增值收益是符合鄉村旅游發展實際的，也是可行的。
（二）農用土地增值補償的措施
鄉村旅游是一個市場化的過程，也有市場艱難的開拓期，快速發展期，在發展過程中還存在因種種原因不成功而失敗。農用土地轉化為旅游用地的增值效益也有一個從無到有的過程，也還存在不確定性。借用企業生命周期理論，讓農民充分了解企業經營的不同階段，在獲得了《土地管理法》規定的一些基本補償后，在政府主導下，參與分配土地不同階段產生的增值收益，既保證了農民土地轉化后的增值收益，又考慮了投資者市場經營的風險因素，有利于農民收入的增加和投資企業的健康發展。企業的生命周期大致可以分為四個階段：創業階段、成長階段、成熟階段和衰退/再生階段，不同階段企業的獲利狀況是不同的。根據旅游企業經營的不同階段，將農民土地增值價值的補償也分為幾個相應的階段，如初創階段由于農業用地剛剛轉化為旅游用地，鄉村旅游處于嘗試階段，游客不多，愿意租買投資者旅游設施進行經營的企業也不多，投資者的租售價格便宜，收益低。因此，補償給當地農民的土地增值收益應少。隨著鄉村旅游業的不斷發展，游客人數增加，投資者的收益快速增長，旅游業進入成長與成熟期，這就吸引了許多經營者參加到鄉村旅游中來，各種旅游設施的租售價格上升，土地增值明顯。這時，應提高農民的土地增值收益，使之隨著旅游的發展而增加。因此，將農民土地的增值收益與投資者的經營活動結合起來，根據鄉村旅游設施租售價格的變化，來分階段地給予農民土地增值補償，是農用土地轉化為旅游用地后增值價值補償的有效措施。然而，進行土地增值補償的難度在于，旅游設施租售價格的增長與投資者經營策略相關。投資者品牌打造得好，該地鄉村旅游發展快，飯店、餐館等設施租售價格就高。如何從旅游設施的價格中來區分哪是旅游經濟自然增長帶來的土地價值增值，哪是投資者的經營策略創造的價值，也就是說，用什么標準來分割旅游設施租售價格中投資者與農民的利益。由于鄉村旅游的區位條件和面臨的市場環境差異，以及投資者投入的不同，統一的分割標準難以形成。因此，需要發揮政府的主導和監督作用，依靠政府的行政權利來協調農民與投資者對土地增值收益的分享。政府應根據鄉村旅游設施租售價格的變化來確定投資企業所處的生命周期，并按照一定的比例及時調整農民土地增值收益的大小，確保農民土地增值收益的實現。“一定的比例”就是合理地分割旅游設施租售價格增長幅度與補償給農民的土地增值額的比例。目前，一些地區將土地的增值收益分為固定收益和風險收益，如成都三圣鄉村民土地集中經營后獲得的租金加紅利的補償方式。租金就是農民土地增值的固定收益，紅利即投資者經營活動的風險收益，這是一種將農民的土地折為一定的股份參與企業經營分配的補償方式，它較好地體現了農民土地要素在鄉村旅游中產生的價值。由于農民風險承受力弱，因此，投資者將紅利分為兩部分，一是固定紅利，以租金表現；另一部分為風險紅利，與企業的經營效益相聯系。低風險獲得低報酬，所以，投資者承諾的固定收益部分往往比較低。風險紅利與企業的盈虧相聯，由于不能像上市公司那樣財務公開，鄉村旅游經營的增值價值的實際情況，作為“股東”的農民難以知曉，事實上風險紅利部分的增長幅度也很小。農民土地以股份形式分享增值收益，在實際操作中獲取的利益還是不夠的。政府作為第三方，根據市場租售信號來提高農民土地的增值收益，對確保農民增收和鄉村旅游發展是十分必要的。
