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鑒于我國食品、餐飲行業(yè)的發(fā)展非常迅速和多樣化,各種新的食材、新的食品、新的工藝、新的設(shè)備、新的添加成分大量增加,有必要在食品安全衛(wèi)生法律法規(guī)中加入更為嚴(yán)格和具體的審核標(biāo)準(zhǔn)語監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),確定能夠涵蓋每一種新事物,避免有所遺漏。對(duì)此一方面可以整合現(xiàn)有的法律資源,一方面可以借鑒國外此類行業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)和模式。對(duì)于一些實(shí)在無法界定、無法有效管控的產(chǎn)品、行業(yè)或現(xiàn)象,可以發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用,強(qiáng)化地方的監(jiān)控引導(dǎo),采取出錯(cuò)則重罰的原則進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。尤其是在涉及到農(nóng)副產(chǎn)品方面,規(guī)定要細(xì)化、具體化,可執(zhí)行、可操作、可監(jiān)督,不允許存在放任自流的情況。
2.將綠色、無公害的內(nèi)容落實(shí)到法律法規(guī)中
在相關(guān)法律中向著綠色、無公害的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行傾斜。對(duì)目前餐飲行業(yè)中不利于健康飲食構(gòu)建的現(xiàn)象、企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo),鼓勵(lì)轉(zhuǎn)型。對(duì)于已經(jīng)建立綠色食品研發(fā)、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、經(jīng)營的企事業(yè)單位和機(jī)構(gòu)、個(gè)人,進(jìn)行鼓勵(lì),給與更寬闊的認(rèn)證渠道和空間,推動(dòng)此類創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展。也可以考慮制定切實(shí)可行的綠色食品檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的給與更多的政策扶持,不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的限期整改或重罰,以綠色食品的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)多種食品企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)品的自我規(guī)范和調(diào)節(jié)。
3.強(qiáng)化法律法規(guī)的懲處力度
在傳統(tǒng)的法律法規(guī)中,對(duì)違法行為和責(zé)任事故的處理力度不夠強(qiáng),使得一些企業(yè)、作坊、個(gè)人鋌而走險(xiǎn)進(jìn)行非法牟利。在新的形勢下,強(qiáng)化處罰懲治力度,震懾違法犯罪分子很有必要。尤其是對(duì)于我國飲食行業(yè)普遍存在的違法違規(guī)行為,絕不能姑息遷就,一律重罰。也只有這樣才能將食品行業(yè)的研發(fā)、生產(chǎn)、銷售的門檻提高,杜絕資質(zhì)不夠,生產(chǎn)水平落后,衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)的作坊和小企業(yè)擾亂市場秩序。而對(duì)于大的食品企業(yè)、集團(tuán),如果發(fā)生此類問題更應(yīng)該嚴(yán)厲追責(zé),確保起到良好的法律震懾作用,讓違法犯罪現(xiàn)象消失于無形。
4.結(jié)語
一、強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),完善旅游食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)
根據(jù)市旅游局、縣食安委關(guān)于旅游食品安全工作的要求,我局把旅游食品安全工作納入年度旅游安全工作計(jì)劃,并作為旅游安全工作的重點(diǎn)內(nèi)容予以部署、落實(shí)。
一是明確旅游食品安全管理工作職責(zé)。為進(jìn)一步明確職責(zé)和任務(wù),年初我局下發(fā)了《*縣旅游行業(yè)20*年度旅游食品安全工作要點(diǎn)》、《*縣旅游局關(guān)于進(jìn)一步做好春節(jié)及兩會(huì)期間食品安全工作的通知》、《關(guān)于做好“五一”黃金周期間的旅游安全自查工作的通知》、《*縣旅游局關(guān)于加強(qiáng)霍亂等急性腸道傳染病防控工作的通知》和《*縣旅游局關(guān)于做好暑期旅游安全工作的通知》等文件,這些通知詳細(xì)明確地規(guī)定了今年旅游行業(yè)的食品安全管理工作職責(zé),有效地改變了各單位抓旅游食品安全工作存在無的放矢的現(xiàn)象,增強(qiáng)了各單位開展旅游安全管理工作的系統(tǒng)性和針對(duì)性。
二是落實(shí)旅游食品安全工作責(zé)任制,完善監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。進(jìn)一步明確旅游食品安全管理工作職責(zé),層層落實(shí)責(zé)任制,是做好我縣旅游食品安全管理工作的前提。年初,我局成立了旅游行業(yè)食品安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組,明確了負(fù)責(zé)我縣旅游行業(yè)食品安全工作的職責(zé)科室,并不斷調(diào)整充實(shí),同時(shí)督促基層各旅游飯店也建立健全了旅游食品安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組,配備了食品安全專管員,從而健全了機(jī)關(guān)、企業(yè)兩級(jí)旅游食品安全工作的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)體系,有效地加強(qiáng)了我縣旅游行業(yè)食品安全工作的力度。今年年初,我局共和7個(gè)旅游飯店簽訂了旅游食品安全工作目標(biāo)責(zé)任書,同時(shí)督促、指導(dǎo)這些企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營、規(guī)范經(jīng)營行為,掌握和了解我縣旅游食品經(jīng)營的動(dòng)態(tài),從而形成了面廣、意識(shí)強(qiáng)的基層旅游食品安全監(jiān)管機(jī)制,為全縣的旅游食品安全順利推進(jìn),提供了堅(jiān)實(shí)的保障機(jī)制。
二、明確要求,提升旅游食品安全監(jiān)管意識(shí)
今年以來,我們把旅游食品安全作為我縣旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要條件,以保障旅游消費(fèi)者飲食安全為主線,緊緊圍繞“履行職能、過細(xì)工作、加強(qiáng)監(jiān)管、確保安全”的工作方針,通過強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任,完善制度建設(shè),組織開展專項(xiàng)整治,確保來鹽旅游消費(fèi)者用上放心的旅游食品,積極營造安全旅游的食品市場環(huán)境。根據(jù)年初工作安排,我局通過對(duì)縣內(nèi)各旅游飯店餐飲部門的專項(xiàng)檢查,分析旅游食品經(jīng)營過程中存在的各項(xiàng)安全狀況,監(jiān)督旅游飯店把旅游食品安全工作措施落到實(shí)處。我局主要領(lǐng)導(dǎo)定期多次主動(dòng)召開會(huì)議,聽取匯報(bào),真正做到了思想上重視,行動(dòng)上及時(shí),整改措施到位,消除了旅游食品安全隱患,有力確保了我縣旅游行業(yè)的旅游食品安全,切實(shí)增強(qiáng)了各旅游飯店食品安全專管員的防范意識(shí),從而使我縣旅游行業(yè)上下各級(jí)從業(yè)人員思想認(rèn)識(shí)得到了進(jìn)一步提升。
三、廣泛宣傳、營造旅游食品安全工作氛圍
今年,我局抓住“六月安全生產(chǎn)月”、“食品安全專項(xiàng)整治”活動(dòng)等機(jī)會(huì),精心組織、專門組織對(duì)旅游飯店進(jìn)行了旅游食品安全宣傳活動(dòng)。各旅游飯店也采用旅游食品安全專題講座、懸掛橫幅、黑板報(bào)等形式,在旅游飯店內(nèi)宣傳食品安全。同時(shí)我局通過對(duì)各旅游飯店的日常檢查,把旅游食品安全有關(guān)政策、法律法規(guī)宣傳灌輸?shù)浇?jīng)營第一線,從而進(jìn)一步營造了我縣旅游行業(yè)食品安全工作的濃厚氛圍。另外,我局還利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、電視、旅游信息等途徑,對(duì)旅游食品安全工作進(jìn)行長期宣傳,引導(dǎo)社會(huì)廣大旅游消費(fèi)者共同監(jiān)督旅游企業(yè)的食品安全工作。
四、狠抓措施,強(qiáng)化旅游食品安全責(zé)任落實(shí)
俗話說,旅游食品展示的是當(dāng)?shù)鬲?dú)特的飲食文化,對(duì)于一個(gè)地方來講,它像一張"名片",代表的是一個(gè)地方的整體形象;對(duì)于游客來講,其中寄予的則是旅游者對(duì)當(dāng)?shù)仫嬍澄幕拿篮眯囊狻R虼耍糜问称钒踩ぷ鞯某尚Ш脡模苯佑绊懼覀兊胤降穆糜涡蜗螅踔潦锹糜蜗M(fèi)者對(duì)我縣的信譽(yù)度。因此,今年我局狠抓旅游食品安全工作措施,強(qiáng)檢查,重落實(shí)。按照我局20*年的工作要求,今年,我們把旅游食品安全專項(xiàng)整治工作作為今年安全工作重點(diǎn),我們堅(jiān)持做到平時(shí)檢查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合,面上檢查和突擊抽查相結(jié)合,節(jié)前檢查和節(jié)后檢查相結(jié)合,明查暗訪相結(jié)合。今年我局共組織參與檢查活動(dòng)12次,平均每月一次,其中組織檢查7次,參與其他部門組織檢查5次。主要對(duì)旅游飯店進(jìn)行逐一檢查,并當(dāng)場與旅游飯店負(fù)責(zé)人提出整改方案、措施,使旅游飯店食品安全負(fù)責(zé)人的責(zé)任感更強(qiáng),工作力度更大,措施落實(shí)更扎實(shí)。
在檢查活動(dòng)中,今年重點(diǎn)做好以下三方面的督查,一是假日旅游“黃金周”食品安全專項(xiàng)監(jiān)管工作,我局專門組織進(jìn)行春節(jié)、“五一”、“十一”黃金周等節(jié)前食品安全大檢查,各黃金周前兩周內(nèi),組織完成對(duì)旅游企業(yè)的食品安全檢查。重點(diǎn)監(jiān)督完善星級(jí)旅游飯店食品準(zhǔn)入制度體系。二是強(qiáng)化對(duì)各項(xiàng)大型旅游活動(dòng)、節(jié)慶活動(dòng)及兩會(huì)期間的食品衛(wèi)生專項(xiàng)監(jiān)管。我局重點(diǎn)是把握旅游飯店的管理職責(zé),針對(duì)性對(duì)相關(guān)旅游飯店進(jìn)行預(yù)案與制度的檢查。如建立食品安全方案、各項(xiàng)措施的落實(shí)情況、事故應(yīng)急救援體系的完善等內(nèi)容,尤其是今年兩會(huì)召開期間,我局對(duì)旅游飯店進(jìn)行了專項(xiàng)督查,并實(shí)行對(duì)包括旅游食品安全在內(nèi)的安全管理工作及安全事故情況要求兩會(huì)期間每天上報(bào)制度,我局同時(shí)每天匯總上報(bào)上級(jí)相關(guān)部門,從而確保了兩會(huì)期間我行業(yè)的穩(wěn)定與安全。三是抓好暑期旅游食品安全監(jiān)管。暑期是食物中毒的高發(fā)時(shí)期。我局及時(shí)督促旅行社安排團(tuán)隊(duì)一定要到衛(wèi)生、清潔、管理好的飯店餐館用餐,食物要符合食品衛(wèi)生要求。同時(shí)強(qiáng)調(diào)旅游飯店的食品加工經(jīng)營衛(wèi)生制度,時(shí)刻提高警惕,落實(shí)責(zé)任,謹(jǐn)防腸道傳染病、食物中毒及食源性疾患事故在我行業(yè)的發(fā)生。尤其今年夏季的霍亂疫情期間,我局從切實(shí)保護(hù)旅游者及旅游經(jīng)營者的身體健康和生命安全的立場出發(fā),及時(shí)采取措施,嚴(yán)抓謹(jǐn)防,深把準(zhǔn)入關(guān),密切關(guān)注疫情動(dòng)態(tài),有效杜絕了霍亂疫情在我行業(yè)的發(fā)生。
五、完善機(jī)制,推進(jìn)食品安全不斷創(chuàng)新
在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)責(zé)任、檢查、宣傳到位的基礎(chǔ)上,今年我局力爭在工作方法上不斷創(chuàng)新。
一是完善應(yīng)急預(yù)案,應(yīng)對(duì)突發(fā)事故的發(fā)生。為了認(rèn)真貫徹落實(shí)嘉興市旅游局及縣安監(jiān)局、縣食安委的有關(guān)工作要求,今年,我局進(jìn)一步完善了*縣重特大旅游安全事故應(yīng)急預(yù)案,制定了*縣旅游行業(yè)食品衛(wèi)生安全管理制度,修訂了《*縣旅游行業(yè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作預(yù)案》,預(yù)案上加強(qiáng)對(duì)旅游飯店的安全管理,保證了當(dāng)我縣發(fā)生重特大旅游食品衛(wèi)生安全事故時(shí),基本上能有效有序地組織救援和處置,最大限度地減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。同時(shí),我局在指導(dǎo)各旅游飯店進(jìn)一步完善各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案之余,我局從操作規(guī)則上向旅游飯店推薦使用《餐飲業(yè)預(yù)防食物中毒的基本原則》、《推薦的餐飲具清洗消毒方法》及《餐飲業(yè)衛(wèi)生管理自查建議項(xiàng)目》等,這些內(nèi)容較好地指導(dǎo)了旅游飯店對(duì)食品衛(wèi)生工作規(guī)程的管理。
二是網(wǎng)絡(luò)健全強(qiáng)機(jī)制。今年,通過旅游食品安全專管員隊(duì)伍的建立,重新健全了旅游食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò),建立了食品安全工作制度,為工作推進(jìn)奠定了組織保證。
三是建立年度考核機(jī)制。對(duì)簽訂旅游食品安全目標(biāo)責(zé)任書的旅游飯店,我局制訂考核細(xì)則,對(duì)其實(shí)行年度考核機(jī)制。考核分兩次,年中一次,年末一次。根據(jù)工作安排,我局于7月上旬對(duì)年初簽訂旅游食品安全責(zé)任書的旅游飯店進(jìn)行了半年度的安全考核,通過考核,發(fā)現(xiàn)*縣大部分的旅游飯店對(duì)食品安全相當(dāng)重視,已經(jīng)由原先的被動(dòng)整改轉(zhuǎn)為主動(dòng)改造。如在往年個(gè)別旅游飯店開展食品安全五常法管理理念的引導(dǎo)與帶動(dòng)下,今年,我縣大部分旅游飯店積極主動(dòng)開展了六常法管理,并將六常法管理理念,從餐飲引伸到了客房等其他領(lǐng)域,從而起到了非常好的管理效果。
【關(guān)鍵詞】食品安全;法律規(guī)制;問題研究
1.引言
民以食為天,人之生存和發(fā)展離不開充足的食品供應(yīng)。當(dāng)然,在市場經(jīng)濟(jì)的條件下,隨著人之生活水平的提高和對(duì)優(yōu)良物質(zhì)生活的追求,人每天所要攝入的食物往往不再以“初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品”的形式存在,而是以“商品”的形式存在。而由“初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品”向“商品”轉(zhuǎn)化的過程,凝結(jié)了人的勞動(dòng)力,同時(shí)亦需要投入一定的技術(shù)手段和機(jī)器設(shè)備。此過程提高了食品之營養(yǎng)價(jià)值,全方位滿足了人們不同的口味和營養(yǎng)需求。然而,我們亦應(yīng)當(dāng)看到,附著食品加工工藝的復(fù)雜化,許多新方法、新技術(shù)被適用到食品加工過程中時(shí),食品企業(yè)為追求生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益的最大化,往往忽略了食品加工之原料、方法和技術(shù)的衛(wèi)生安全性問題,更有甚者為降低成本而不顧食品的安全性。此種情況下,有毒、有害、摻雜、摻假食品充斥著市場,成為關(guān)系市場平穩(wěn)發(fā)展和消費(fèi)者生命健康的重大問題。例如,一段時(shí)期以內(nèi),毒牛奶、染色饅頭、地溝油、毒豆芽、牛肉膏等有毒有害食品充斥著市場,既擾亂了市場秩序,又危害消費(fèi)者身體健康,從而使得相關(guān)食品企業(yè)在一段時(shí)期內(nèi)成為人們口誅筆伐的對(duì)象。
基于此種情況的存在,如果防范食品衛(wèi)生安全問題的出現(xiàn),保證居民飲食安全,成為擺在政府和社會(huì)面前的重要問題和亟需解決的緊迫任務(wù)。2003年,根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》,在原國家藥品監(jiān)督局的基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局,并為其配備了負(fù)責(zé)食品、保健品、化妝品的管理等職能,強(qiáng)化對(duì)食品企業(yè)衛(wèi)生安全的管理工作。同時(shí),國家和相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)亦制定、修改了大量的食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn),通過行業(yè)自律而規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營行為,改善食品衛(wèi)生安全狀況。另外,各食品企業(yè)為適應(yīng)食品衛(wèi)生安全生產(chǎn)的需要,紛紛購入先進(jìn)的加工設(shè)備,引入科學(xué)的管理體系,加強(qiáng)對(duì)員工衛(wèi)生安全培訓(xùn),杜絕衛(wèi)生安全事故的發(fā)生。以上措施的施行,取得了一定的社會(huì)效果,食品衛(wèi)生安全事件高發(fā)勢頭得到了一定的扼制,市場秩序亦相對(duì)好轉(zhuǎn)。然而,這些措施并未從根本上改變食品衛(wèi)生安全事件頻發(fā)的現(xiàn)狀,今年曝出的“蒙牛”牛奶黃曲霉毒素超標(biāo)即為一例。這種情況之下,我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)食品企業(yè)安全衛(wèi)生管理問題的研究,從整個(gè)社會(huì)管理的角度識(shí)食品質(zhì)量安全問題的諸多方面,探究食品質(zhì)量安全問題產(chǎn)生的原因,從而尋找規(guī)避的辦法和解決的途徑。本研究之開展即是在以上背景下進(jìn)行的。
2.食品安全問題理論意義
就其理論意義而言,應(yīng)該說,當(dāng)前對(duì)食品安全法律規(guī)制的研究是比較充分的,學(xué)者在研究的過程中也提出了具有建設(shè)性的建議和意見。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上,認(rèn)為食品安全法律規(guī)制最終需要通過企業(yè)履行其責(zé)任而實(shí)現(xiàn)。因此,本文以企業(yè)社會(huì)責(zé)任為切入點(diǎn)研究食品安全法律規(guī)制問題,將食品安全法律規(guī)制與企業(yè)社會(huì)責(zé)任結(jié)合起來,以求能得到大家的認(rèn)同。
食品安全法律規(guī)制是對(duì)于市場自我調(diào)節(jié)失靈時(shí),代表社會(huì)公共利益的政府采取措施,通過制定規(guī)范,健全監(jiān)管體制,建立相應(yīng)的制度,規(guī)制主體行為,制約非法行為來干預(yù)市場,使其正常運(yùn)行。本文通過對(duì)食品安全法律規(guī)制問題的研究,認(rèn)為在市場經(jīng)濟(jì)條件下,作為市場主體的企業(yè)對(duì)其社會(huì)責(zé)任的履行對(duì)于解決食品安全問題而言具有積極意義。即是說,本文通過分析認(rèn)為社會(huì)責(zé)任的履行是食品安全法律規(guī)制之目的得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑。在此基礎(chǔ)上,本文提出了通過立法完善企業(yè)社會(huì)責(zé)任、并建立起企業(yè)社會(huì)責(zé)任履行機(jī)制的建議,這些建議對(duì)于食品問題的解決和經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)是具有指導(dǎo)作用的。
就食品公共安全問題產(chǎn)生之原因而言,孫震、程慶嶺在其《簡析食品企業(yè)發(fā)展與衛(wèi)生監(jiān)督問題》一文中認(rèn)為,食品企業(yè)存在以下衛(wèi)生安全衛(wèi)生問題:其一是我國現(xiàn)有食品生產(chǎn)加工企業(yè)130 萬家,從總體行業(yè)來看,主流企業(yè)中小企業(yè)為主,企業(yè)規(guī)模小,食品安全保證措施不健全或先天不足,管理手段投入相對(duì)較少,缺乏微機(jī)等現(xiàn)代管理設(shè)備,市場信息、數(shù)據(jù)及內(nèi)部管理得不到合理配置,不適應(yīng)新的發(fā)展形勢。其二是從20 世紀(jì)70 年代中期我國先后制定近500個(gè)國家食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),但是隨著科技發(fā)展和市場變化,有相當(dāng)一部分食品沒有相應(yīng)食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)( 如乳制品、保健食品等) 或仍沿用80 年代初的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)( 如白酒、果酒、牲畜肉及水產(chǎn)品等),衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)滯后的現(xiàn)象較突出。其三是全國現(xiàn)有食品行業(yè)24個(gè),檢測設(shè)備技術(shù)條件很不均衡,除幾個(gè)全國知名企業(yè)的白酒、乳飲料及一些合資軟飲料企業(yè)檢測技術(shù)條件相對(duì)較好外,大部分食品行業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、裝備和檢測手段與發(fā)達(dá)國家的企業(yè)相比還有較大差距,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)食品衛(wèi)生法律規(guī)范要求和實(shí)際工作的需要,抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)能力和競爭能力較弱。
就食品企業(yè)食品安全責(zé)任而言,王曉麗、李磊的《基于食品安全視角的食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任淺析》一文認(rèn)為,企業(yè)應(yīng)當(dāng)樹立正確的經(jīng)營理念,增強(qiáng)食品安全責(zé)任觀念;應(yīng)當(dāng)推進(jìn)食品企業(yè)GMP認(rèn)證;完善制度建設(shè),加強(qiáng)政府監(jiān)督管理力度,加大社會(huì)的監(jiān)督力量,建立一整套合理的食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任評(píng)估系統(tǒng)和獎(jiǎng)懲制度, 用制度來引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變觀念, 并從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三個(gè)方面對(duì)企業(yè)進(jìn)行評(píng)價(jià),將企業(yè)社會(huì)責(zé)任作為一個(gè)制度化、規(guī)范化的管理體系來運(yùn)行,使企業(yè)社會(huì)責(zé)任具體內(nèi)容以法律形式得到系統(tǒng)明確的規(guī)范。另一方面,加大網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)刊等輿論媒介和消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體監(jiān)督,形成多層次、多渠道的評(píng)估、監(jiān)督體系,通過表彰積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的民營企業(yè),批評(píng)無視社會(huì)責(zé)任的企業(yè),起到約束、監(jiān)督和懲罰或激勵(lì)的作用,從而形成企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的良好社會(huì)氛圍,引導(dǎo)企業(yè)朝著積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的方向發(fā)展。食品企業(yè)自己為構(gòu)建各個(gè)利益主體之間的和諧氛圍所要求承擔(dān)的責(zé)任;食品企業(yè)在外部要主動(dòng)承擔(dān)起與社會(huì)各利益相關(guān)者尤其是消費(fèi)者之間的和諧義務(wù)。而食品安全是食品企業(yè)責(zé)任的最低控制線,是密切消費(fèi)者關(guān)系的先決條件,是食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任的首要特征。張斌的《食品企業(yè)在食品安全上的法律主體責(zé)任和社會(huì)責(zé)任》一文認(rèn)為,食品生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)食品安全起著決定性作用,應(yīng)該對(duì)食品安全承擔(dān)法律上的主體責(zé)任。既然企業(yè)是食品安全責(zé)任的主體, 也就相應(yīng)地要求企業(yè)必須具備較強(qiáng)的自治能力,企業(yè)自治的過程,實(shí)質(zhì)上就是企業(yè)進(jìn)行自我管理的過程。
綜上所述,現(xiàn)有的研究對(duì)食品安全之概念、食品安全問題之原因、食品企業(yè)公共衛(wèi)生安全管理之責(zé)任、食品企業(yè)安全法律規(guī)制體系的完善等方面做了較為詳盡的闡述。我們認(rèn)為,食品安全問題首先是一個(gè)企業(yè)管理問題,其涉及到企業(yè)的經(jīng)營信譽(yù)和產(chǎn)品銷路。食品安全問題同時(shí)又是一個(gè)法律問題,其產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)過程中,需要政府通過法律對(duì)其予以規(guī)制。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,作為市場主體的企業(yè)對(duì)其社會(huì)責(zé)任的履行對(duì)于解決食品安全問題而言具有積極意義。因此,法律對(duì)食品安全問題的規(guī)制應(yīng)當(dāng)通過對(duì)企業(yè)責(zé)任予以規(guī)定而實(shí)現(xiàn)。所以,在市場經(jīng)濟(jì)的條件下,市場經(jīng)濟(jì)本身即是法治經(jīng)濟(jì),食品衛(wèi)生問題的解決,最終需要法律在其中發(fā)揮其規(guī)制作用,通過為企業(yè)設(shè)定義務(wù)而保障食品安全。
【參考文獻(xiàn)】
[關(guān)鍵詞]食品安全 法律體系 立法 監(jiān)督管理
一、法律制度對(duì)于我國食品安全的意義
民以食為天,食品是人類的生存之本,其重要性是不言而喻的,可是其安全性對(duì)人類的健康又更重要。因此,如何合理利用法律保證食品的安全,是人們必須思考的問題之一。近年來,我國爆發(fā)了許多食品安全方面的事故,如特倫蘇事件、王老吉添加事件、食品安全標(biāo)準(zhǔn)與奶制品等事件。大大影響了國人對(duì)食品安全的信心,也暴露了我們的食品安全方面的欠缺與不足。
二、食品安全相關(guān)法律制度存在的缺陷
然而,隨著時(shí)間的推移,社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國食品安全取得了巨大的成績但卻仍然存在某些方面的問題,比如有效的監(jiān)督管理機(jī)制。總的來說,主要包括以下幾個(gè)方面:
(1)食品安全法律責(zé)任的相關(guān)規(guī)定不詳細(xì)。
目前,我國食品安全方面的法律包括《食品衛(wèi)生法》、《保健食品管理辦法》、《保健食品標(biāo)識(shí)規(guī)定》、《保健食品批準(zhǔn)證書》、《進(jìn)口保健食品批準(zhǔn)證書》等20多部。已經(jīng)初步建立了以《食品安全法》為主的食品安全法律體系。但配套的法律、法規(guī)仍需完善。以《中華人民共和國食品安全法》為例,其中第八十四條、八十五條、八十六條、九十一條規(guī)定違反本法規(guī)定的罰款金額為“二千元以上五萬元以下”。該規(guī)定會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際的執(zhí)法活動(dòng)中,執(zhí)法人員有較大的自由裁決空間,處罰的自由裁量度過大。
(2)食品安全監(jiān)督管理體制不完善。
具體主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)有效的信息披露機(jī)制。雖然我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定消費(fèi)者享有知情權(quán),但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,受利益的驅(qū)使,企業(yè)往往對(duì)消費(fèi)者隱瞞某些對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營不利的信息。(2)食品安全知識(shí)普及。大多數(shù)公眾在日常生活中沒有形成維護(hù)權(quán)益的自覺性與主動(dòng)性,公眾對(duì)食品質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)志等基本知識(shí)了解不夠,對(duì)食品安全事故的危害性及嚴(yán)重后果認(rèn)識(shí)不夠。(3)責(zé)任追究機(jī)制。由于監(jiān)督管理體制上存在多頭監(jiān)管、職責(zé)不明等缺陷,由此經(jīng)常會(huì)發(fā)生監(jiān)管失職、執(zhí)法不力的情況。
(3)執(zhí)法部門運(yùn)作效率低。
我們國食品衛(wèi)生安全監(jiān)管主體單位有:衛(wèi)生部、食品安全委員會(huì)、食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、工商行政管理總局等等,各監(jiān)管部門之間信息不共享。某一執(zhí)法活動(dòng)涉及其他部門時(shí),其他相關(guān)部門會(huì)因?yàn)榕率軤窟B或利益受損,也會(huì)害怕引起重復(fù)執(zhí)法的嫌疑而退縮,不參加聯(lián)合執(zhí)法。
三、我國食品安全法律制度完善的主要建議
健全和完善的法律體系對(duì)為保障我國食品安全的作用是尤為重要。從以下幾個(gè)方面論述為提高和完善我國食品安全相關(guān)法律,應(yīng)加強(qiáng)的工作。
(1)進(jìn)一步完善食品安全法律法規(guī)建設(shè)。
首先,完善和提高我國食品安全法律法規(guī)體系。科學(xué)界定《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量管理?xiàng)l例》等等法律和法規(guī)之間的關(guān)系,要以我國實(shí)際情況樹立起以《食品衛(wèi)生法》為根本核心,其他法律法規(guī)為框架的合理有效的法律體系。其次,建立食品安全監(jiān)督管理體系。目前,應(yīng)重點(diǎn)解決管理權(quán)過于分散的問題,完善食品的監(jiān)督和問責(zé)制度,使其工作中做到有法可必依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究;完善食品安全監(jiān)管的保障機(jī)制。
(2)理清各執(zhí)法部門的權(quán)限與職責(zé)。
《中華人民共和國食品安全法》第四條明確規(guī)定食品安全分段監(jiān)管的體制,其進(jìn)一步明確劃分了各相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限,有利于各部門的聯(lián)合執(zhí)法,從而進(jìn)一步達(dá)到對(duì)食品的有效監(jiān)督管理
(3)完善食品安全法律責(zé)任建設(shè)。
《中華人民共和國食品安全法》第八十四條、八十五條、八十六條明文規(guī)定對(duì)違反食品安全法的生產(chǎn)經(jīng)營者做出“沒收違法所得”。但事實(shí)上很難確定“違法所得”的具體數(shù)額,應(yīng)對(duì)此作出修改和進(jìn)一步的完善。
(4)完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。
應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)以下幾面的工作:第一,完善國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作;第二,提高采標(biāo)步伐,加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新工作機(jī)制;第三,從食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)的提高和的完善來確保我國食品衛(wèi)生安全法律體系的不斷成熟和規(guī)范。
(5)人民群眾參與監(jiān)管。
首先,建設(shè)各行業(yè)行會(huì)。應(yīng)鼓勵(lì)食品企業(yè)和相關(guān)人員建立行業(yè)協(xié)會(huì);其次,提高全民食品衛(wèi)生安全方面的意識(shí)。應(yīng)該嚴(yán)抓行業(yè)協(xié)會(huì)的資格評(píng)估和食品安全宣傳。
四、結(jié)語
當(dāng)前,我國食品市場的秩序混亂,局面沒有徹底扭轉(zhuǎn),各種違法行為十分嚴(yán)重,特別是重大食品衛(wèi)生安全事故時(shí)有發(fā)生;整頓和規(guī)范食品市場秩序勢在必行,一方面要保持高壓態(tài)勢,持續(xù)開展專項(xiàng)活動(dòng),另一方面加強(qiáng)社會(huì)道德和誠信度的建設(shè)。只有讓違法經(jīng)營者及時(shí)得到法律制裁,才能避免由制度漏洞和執(zhí)法缺失造成的遺憾,從而才能建立起一個(gè)穩(wěn)定發(fā)展的法治話的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。
參考文獻(xiàn):
收稿日期:2016-04-07
作者簡介:黃秋娜(1980―),女,河南禹州人,南陽師范學(xué)院法學(xué)院講師,重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生,研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。
食品安全是現(xiàn)代社會(huì)必須正視的重大民生問題。針對(duì)食品安全的嚴(yán)峻形勢,我國《食品安全法》在出臺(tái)六年之后經(jīng)過重新修訂確立了“食品安全工作實(shí)行預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治”的基本原則。其中,“社會(huì)共治”是政府權(quán)威監(jiān)管之下促進(jìn)社會(huì)組織、經(jīng)營者、消費(fèi)者參與食品安全治理的合作治理模式,它強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的重要性,重視社會(huì)的自我管制能力,將社會(huì)自我管制與政府治理同等看待。社會(huì)組織與單個(gè)的、孤立的經(jīng)營者和消費(fèi)者相比,具有組織性、非營利性、民主性、自律性、互益性與公約性等特征,組織成員通過制定并遵守組織規(guī)章的方式,互相監(jiān)督,自我約束;組織活動(dòng)的宗旨和目標(biāo)是為了增進(jìn)全體成員的利益。[1]社會(huì)組織為分散的、原子化的個(gè)體提供了自我組織的空間,依靠組織的協(xié)調(diào)能夠更有效地實(shí)現(xiàn)群體目標(biāo)及個(gè)體利益。社會(huì)組織介于政府與市場主體之間,天然地具有連接政府與市場主體并為政府干預(yù)市場服務(wù)和監(jiān)督約束市場主體的功能,是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。食品領(lǐng)域的社會(huì)組織主要有兩類,即食品企業(yè)類社會(huì)組織和食品類消費(fèi)者保護(hù)組織,這兩類社會(huì)組織不具有營利及政治功能。我們知道,食品企業(yè)類社會(huì)組織主要以食品行業(yè)協(xié)會(huì)的形式出現(xiàn),其成員是從事食品生產(chǎn)與經(jīng)營的企業(yè),目標(biāo)是在遵守法律法規(guī)的基礎(chǔ)上保障行業(yè)及成員的利益,組織內(nèi)有行規(guī)約束,亦建立了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制,有能力提供食品安全信息和技術(shù)服務(wù),組織成員之間互相監(jiān)督,共同維護(hù)行業(yè)的良好聲譽(yù)。食品類消費(fèi)者保護(hù)組織以作為消費(fèi)者的自然人為組織成員,目標(biāo)是為消費(fèi)者提供食品安全信息,宣傳、普及食品安全知識(shí),抵制不安全食品,維護(hù)消費(fèi)者在食品消費(fèi)中的合法權(quán)益。就我國目前而言,這兩類社會(huì)組織無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上都差強(qiáng)人意,因此,如何從法律制度的角度促進(jìn)這兩類組織的發(fā)展,不僅關(guān)乎《食品安全法》中社會(huì)共治原則的實(shí)現(xiàn),也關(guān)乎我國食品安全治理的成效。
一、社會(huì)組織參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)
治理的必要性
食品屬于信息經(jīng)濟(jì)學(xué)上較為典型的信任品,消費(fèi)者在食用之前無法判斷相應(yīng)食品的真實(shí)信息,在食用之后往往僅能獲得食品口感方面的信息,而對(duì)于與食品安全有關(guān)的信息如添加劑的用量、營養(yǎng)成分、農(nóng)藥殘留等信息則無從知曉。經(jīng)營者在利潤與市場份額的目標(biāo)之下基本上沒有動(dòng)力提供完整的食品安全信息。因此,食品市場存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象,由此也導(dǎo)致消費(fèi)層面的逆向選擇問題普遍存在。這不僅損害了誠信守法的經(jīng)營者的利益,更損害了既存消費(fèi)者及潛在消費(fèi)者的利益。而我國的消費(fèi)者并未形成真正自治性、專業(yè)性的社會(huì)組織來維護(hù)消費(fèi)者群體的利益,消費(fèi)者常見的維權(quán)方式是向消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者工商行政管理部門投訴,分散于各地的“職業(yè)打假人”亦是在維權(quán)與牟利的中間地帶艱難游走,因而“打假”的公益性難以實(shí)現(xiàn)。加之我國食品產(chǎn)業(yè)鏈涉及面廣,食品類企業(yè)眾多,小作坊式的企業(yè)遍布各地,也使得政府主導(dǎo)的監(jiān)管模式存在諸多問題。在《食品安全法》修訂之前,我國一直沿用多頭、分段或監(jiān)管的模式將食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)力分配給幾個(gè)部門分別實(shí)施,期望通過分段式監(jiān)管模式保障從農(nóng)田到餐桌各個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全。事實(shí)上,多頭監(jiān)管的結(jié)果是各部門之間權(quán)力邊界無法厘清,監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位并存,政出多門、執(zhí)法通道不暢等現(xiàn)象依然存在。一旦出現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)或事故,因?yàn)闆]有一個(gè)監(jiān)管部門對(duì)最終結(jié)果負(fù)責(zé),所以很難追究監(jiān)管責(zé)任,也會(huì)由此導(dǎo)致監(jiān)管活動(dòng)重復(fù)、法律難以實(shí)施、監(jiān)管活動(dòng)缺乏一致性及監(jiān)管盲區(qū)等問題。[2]還會(huì)引發(fā)公眾對(duì)政府食品安全治理能力的不信任。
修訂后的《食品安全法》將食品生產(chǎn)、經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一歸入食品藥品監(jiān)督管理局,形式上打破了多頭監(jiān)管的模式,使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任,從而強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識(shí),防止監(jiān)管責(zé)任外泄,弱化監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其他部門的依賴性,克服多頭監(jiān)管體制下的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相推諉責(zé)任的問題。[3]這為食品安全治理責(zé)任主體的確定奠定了基礎(chǔ),但是統(tǒng)一監(jiān)管只是明確了監(jiān)管主體查處違法行為的職責(zé),若沒有較好的制度規(guī)制監(jiān)管主體的不作為,監(jiān)管仍會(huì)失靈,違法行為仍可能存在。因此,有效的行政問責(zé)制度是促使政府對(duì)食品安全違法行為追責(zé)的利器,而且問責(zé)的主體、范圍、方式等都會(huì)影響問責(zé)的效果。在實(shí)踐中,食品安全問責(zé)都由上級(jí)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng),缺乏強(qiáng)有力的橫向問責(zé)機(jī)制。而一般針對(duì)引起廣泛影響事件的問責(zé),其方式主要是以職務(wù)、職級(jí)為主的行政問責(zé)。由于信息不對(duì)稱的問題在問責(zé)主體與被追責(zé)主體之間普遍存在,有的地方甚至用虛假處分的方式蒙騙公眾。一些地方政府基于保護(hù)地方利益的需要,存在操控食品安全信息、虛報(bào)食品檢測合格率、“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”甚至虛假打擊等問題,如在三鹿奶粉事件中,地方政府先隱瞞信息、壓低事態(tài),而后在中央政府介入調(diào)查前,以各種理由拒絕檢測等。[4]因此,政府雖然是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的重要主體,但囿于政府自身的利益,其在食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理方面的能力及動(dòng)力均存在問題。
面對(duì)地方政府對(duì)食品安全監(jiān)管不力及消費(fèi)者個(gè)體維權(quán)乏力等問題,社會(huì)自我組織與自我管制即成為必然選擇。社會(huì)組織將分散的、原子式的個(gè)體組織起來,協(xié)調(diào)個(gè)體之間的差異與分歧,使個(gè)體能夠達(dá)成一致以更好地實(shí)現(xiàn)群體目標(biāo)與個(gè)體利益。食品企業(yè)類社會(huì)組織可以通過較高的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使組織成員區(qū)別于非成員,并通過嚴(yán)格的會(huì)員準(zhǔn)入規(guī)則保持組織成員的純度及組織的封閉性,通過組織對(duì)成員的監(jiān)督、獎(jiǎng)懲及成員之間的相互監(jiān)督實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的自治與均衡,以維護(hù)組織成員良好的市場聲譽(yù)。食品類消費(fèi)者保護(hù)組織打破了個(gè)體消費(fèi)者在經(jīng)濟(jì)、信息及結(jié)構(gòu)方面的弱質(zhì)性,使其能夠參與食品生產(chǎn)、流通各個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng),獲得更多更具體的食品安全信息,在與經(jīng)營者的博弈中處于更有利的地位,在一定程度上緩解了逆向選擇的矛盾。這兩類組織都在一定程度上充當(dāng)了政府與食品經(jīng)營者、食品經(jīng)營者與消費(fèi)者個(gè)體之間的溝通者和中介者,克服了單一政府監(jiān)管模式的不足,弱化了食品作為信任品的特性,對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理具有重要意義。
(三)完善食品安全卡特爾豁免制度
現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展正面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn),政府雖然具有防范風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任與能力,卻無法應(yīng)對(duì)所有的風(fēng)險(xiǎn)。若能激發(fā)私人主體的自律性行為規(guī)制風(fēng)險(xiǎn),則風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率就會(huì)相應(yīng)地降低。從私人主體的角度來看,自我規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)能獲得良好聲譽(yù),贏得公眾信任,間接獲取可觀收益。若私人主體能自我定制較高的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn),在聲譽(yù)及收益激勵(lì)下,遵從標(biāo)準(zhǔn)的成本亦會(huì)隨之降低,規(guī)制效率將會(huì)提高。具體到食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理,經(jīng)營者作為食品生產(chǎn)與流通過程的控制者直接決定著食品安全的程度,其自覺遵從食品安全制度是國家食品安全規(guī)制的理想目標(biāo)。因?yàn)槭称钒踩L(fēng)險(xiǎn)治理不僅取決于政府是否制定了足夠嚴(yán)厲的食品安全制度,還取決于食品經(jīng)營者的行為能否產(chǎn)生制度所期待的結(jié)果。食品安全規(guī)制必須通過食品經(jīng)營者行為的改變才能發(fā)揮作用,食品安全規(guī)制的實(shí)效更多地依賴食品經(jīng)營者的預(yù)期及由預(yù)期所支配的行為選擇。究其原因,制度固然能夠規(guī)制行為,但制度所規(guī)制的對(duì)象并非完全被動(dòng),規(guī)制對(duì)象的制度規(guī)避行為及其與政府的“共謀”就可能使制度的實(shí)效大打折扣。因此,對(duì)食品安全規(guī)制的主體――食品經(jīng)營者的地位及利益必須給予充分肯定,應(yīng)將食品安全規(guī)制視為政府與食品經(jīng)營者共同參與、投入與產(chǎn)出的動(dòng)態(tài)互動(dòng)過程,而不是監(jiān)管與被監(jiān)管的簡單對(duì)立。對(duì)食品企業(yè)類社會(huì)組織而言,其成員具有共同的利益驅(qū)動(dòng),在聲譽(yù)機(jī)制的作用下趨于維護(hù)群體的利益。在實(shí)踐中出現(xiàn)的“中國奶粉愛心誠信聯(lián)盟”“甘肅乳企誠信聯(lián)盟”等都是經(jīng)營者為了共同的聲譽(yù)利益而結(jié)成的同盟。這些同盟在一些方面有限制成員間競爭之嫌,但在食品質(zhì)量方面卻提升了消費(fèi)者的信任度,間接保障了食品安全。因此,以提升食品質(zhì)量安全、以排斥不誠信經(jīng)營者為目的而結(jié)成的聯(lián)合或聯(lián)盟,被學(xué)者稱為“食品安全卡特爾”。[8]食品安全卡特爾可以由食品企業(yè)類社會(huì)組織提倡形成,也可以通過簽訂聯(lián)合或聯(lián)盟協(xié)議的形式形成。無論以何種方式成立食品安全卡特爾,都可以加強(qiáng)食品經(jīng)營者自律,推動(dòng)食品經(jīng)營者的正向淘汰,培育健康、安全的食品市場。但食品安全卡特爾在形式上符合我國《反壟斷法》所規(guī)定的橫向壟斷協(xié)議的特征,因此,必須獲得我國《反壟斷法》的豁免才具有存在的正當(dāng)性。食品安全卡特爾豁免的根據(jù)在于其提高了企業(yè)的競爭力,或者促進(jìn)了食品加工技術(shù)的發(fā)展,或者提升了食品安全質(zhì)量,是通過經(jīng)營者自治的方式在內(nèi)部成員之間進(jìn)行信息披露與相互監(jiān)督,使食品安全卡特爾成員能夠分享食品安全技術(shù),提高各自的競爭力,提升食品安全卡特爾整體的信譽(yù)。我國《反壟斷法》的宗旨決不是單一的維護(hù)競爭秩序,企業(yè)的信譽(yù)、產(chǎn)品質(zhì)量,如果因?yàn)楹现\而獲得了提升,那么,我國《反壟斷法》不應(yīng)絕對(duì)禁止。在我國《反壟斷法》中完善食品安全卡特爾豁免制度,使食品安全卡特爾能夠自覺提升食品安全質(zhì)量,這是食品安全社會(huì)共治應(yīng)有的結(jié)果。
(四)吸收食品安全組織行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)