城鄉養老保險制度成果評估
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（一）取得的初步成效
寧波市城鄉居民社會養老保險制度是從2010年1月1日起實施的，它整合了城鎮老年居民養老保障辦法和新型農村養老保險，可以說是覆蓋了寧波市未參加社會養老保險的所有人群。實施兩年來，成效是顯著的，但由于實施時間不長，成效也是初步的。首先順利實現了新老制度的安全過渡、并軌，將原有的分屬于城鎮和農村的城鎮居保、新農保、老農保三項制度并軌，既要做好制度銜接設計等技術性處理工作，又要做好參保人員制度轉換的思想工作、宣傳工作，總得來看制度轉換還是比較順利的；其次參保群眾還是比較滿意的，尤其是就高不就低的原則讓參保人得到實惠，據我們調查多數群眾還是滿意的；再次，擴面幅度比較大。2009年全市參加新農保人數13.7萬人，參加城鎮居民養老保險人數16.7萬人，加上養農保人數和新參保人員，到2010全市參加城鄉居民養老保險的達109.5萬人，2011年進一步增加到118.1萬人，2011年比2010年參保人數增長了7.9%，其中76.4萬人按月領取了養老金，市區參保率在90%以上。市區平均養老金每月185元（其中原城鎮老年居民養老保障并軌人員月平均養老金486元）。分縣、市、區的具體參保情況如表3。
（二）存在的主要問題及原因分析
1．部分城鄉居民參保意愿不強，參保率不夠高。年齡超過45周歲的中老年人參保的積極性相對較高，但是年輕人由于要繳費很多年才能領取養老金，對通貨膨脹、養老金增值保值等影響因素預期不看好，參保意愿不高；靈活就業人員，特別是無固定收入的農民，往往缺少對自身養老保障的長遠規劃，對于養老保險長期的積累過程信心不足、耐心不夠，致使他們參保繳費積極性不高。參保意愿不強影響到參保率不高，比如余姚市到2010年12月底，全市累計參加城鄉居民養老保險26.5萬人，而應參保總人數為30.16萬人，參保率為87.9%。據慈溪市對18周歲以上城鄉居民參保情況調查統計，目前還有超過16萬人未參加任何社會養老保障，離真正意義上的適齡人員全覆蓋還有較大距離，與蘇南昆山、張家港等地95%的參保率相比差距仍十分明顯。
2．參保人員普遍選擇低繳費檔次，養老金待遇低。參保城鄉居保的農民大多數選擇了年繳費100元這一最低檔，主要原因在于繳100元至800元政府補貼都是60元，補貼100元需要自己繳費1100元以上，制度不能明顯體現“多繳多得”，農民覺得劃不來，因而多數選擇最低檔次參保。比如余姚市到2010年12月底，全市繳費參保人數57280人，其中選擇最低繳費檔次100元/年的人數為52420人，占92%。即使今年初開始政府補貼由二檔改為三檔，也沒改變繳費選擇檔次低的狀況。目前城鄉居保養老金待遇太低，也是影響參保率的重要因素。最高的鄞州區每月530元養老金，市區繳費15年平均才367元每月，而職工低標準養老保險，繳費15年最低629元每月，與職工基本養老保險的差距就更大了。余姚市繳費參保的5187位待遇享受人員，其人均月領養老金只有128元，遠低于最低生活保障。慈溪市參加所有類型的養老保險并已經享受養老金待遇的人員有20萬人，養老金待遇水平超過城鎮最低生活保障線的還不到5萬人，絕大多數養老金在每月200元~400元之間。截止2011年6月底寧波市全大市范圍有54.8萬人僅領取每月110元的基礎養老金，占享受城鄉居保養老金人數的72.76%。今年雖然基礎養老金提高到了140元每月，但是單單依靠城鄉居保仍然解決不了老年人的基本生活保障問題。我們在調研中有一位老太太說：沒繳費我就拿到了每月110元的養老金，我就像多了一個兒子一樣，每天能增加一個葷菜吃。老人的話很實在，表現出欣喜之情，但也反映出農村還沒根本擺脫養兒防老的狀況。
3．政府補貼方式對貧困群體、低收入群體形成了一定的擠出效應。城鄉居保仍未跳出新農保的框架，繳費檔位越高，政府補貼越多，享受待遇越高。參加城鄉居保的多數都是未進城的農民和城鎮低收入群體，其中多數又是60周歲以上的老人，參保最低檔位的占絕大多數，這既說明參保者收入較低，又表明目前政府累進的補貼方式對貧困、低收入群體形成了一定的擠出效應。參保人員的待遇支付與個人繳費密切掛鉤是社會保障的一項基本原則，但完全與個人繳費水平掛鉤并不恰當，它可能會加重社會不平等[1](p101)。
4．政府相關部門業務經辦模式有待改進，人員隊伍有待充實。社保部門在經辦城鄉居保業務過程中遇到不少問題，影響工作進度，增加業務成本，比如，城鄉居保業務操作系統運行不穩定，目前是業務人員邊操作邊向軟件公司提建議和要求，邊修改，系統運行不穩定，許多數據取不出來或出錯，給工作帶來一定影響。還比如，保費征繳和待遇發放中間環節多，效率不高，增加了基金的安全風險，同時也延長了發放周期。隨著近些年民生工作的不斷加強，社會保險工作的任務也越老越繁重，尤其是隨著工作職能的下延，基層的工作業務量明顯增加，特別是村一級人員配備和經費投入遠遠滿足不了實際的需要。市級和縣級相關社保機構受人員編制限制，使用了相當比例的編外用工，這部分人員由于工作量大、待遇低，流動頻繁，影響總體業務素質的提高和服務質量的提升。
分析存在如上諸多問題的原因主要包括：1．主觀原因。（1）城鄉居民思想認識不到位，尤其是農民對參加居保的意義認識不足。長期以來，農民受自身價值觀影響，比較注重眼前既得利益，對社保政策不夠關注或尚存疑慮；另有一些農民顧慮重重，特別是45周歲以下的青、中年農民，距離60周歲享受養老金的時間長，擔心政策會變，到期是否能領到養老金無法預期；也有人認為隨著通貨膨脹的發展，個人賬戶的錢存銀行又是負利率，15年后領到的養老金會大大貶值，根本解決不了生活問題。總之，受各方面因素影響，養老保險未來收益面臨著很多不確定性，由此影響了參保積極性。（2）政府部門政策宣傳不夠到位，城鄉居保工作細致而繁瑣，部分工作人員思想認識不足，有危難情緒。據對未參保原因的問卷統計分析，23.8%的人選擇等年齡大了再說，19.1%的人想看看實施情況再定是否參保，14.8%的人表示對政策不了解而未參保，7.8%的人是因為經濟問題未參保。[2]可見，年齡是不參保的首要原因，等待觀望是第二個原因，宣傳不到位、對政策不了解是第三個原因。2.客觀原因。雖然社會保險法已經出臺并實施，但關于社會養老保險只有一些地方行政規章及條例，缺乏統一性和強制性；而城鄉居保制度尚處于試點階段，采用參保自愿的原則，制度實施時間不長，政策設計也有弊病，后續政策的連續性還有待考量，具體實施辦法中有許多未盡事宜，使得在操作中可模棱兩可。此外，城鄉居保在與老農保、新農保、城鎮居保制度銜接上存在一些問題，引起群眾不滿，對農民的參保積極性也有一定的影響。
（三）與其它各類社會養老保險參保和待遇情況比較
截止2011年8月，全市各類養老保險參保人數如圖1所示。寧波市各類養老保險待遇差別如圖2所示。寧波市各類養老保險調整幅度差距如圖3示。從以上數據可知：寧波市各類養老保險待遇落差很大，最高的和最低的相差10倍左右，而待遇水平最低的是城鄉居保，最低的月領取養老金只有110元，2012年提高了30月，也只有140元。同時，各類養老金調整的幅度也有較大差距，待遇水平高的養老金提高的多，待遇水平低的養老金提高的少，進一步加劇了兩極分化，如2003年，我市基本養老保險退休人員與被征地人員養老保障待遇享受人員之間平均待遇差為600元，至2011年，平均待遇差已拉大到1390元。城鄉居保實行時間不長，只調整了二次，調整的養老金幅度均在最低檔次。顯然城鄉居保是最低標準的社會養老保險。
對寧波市城鄉居民社會養老保險的制度評估
（一）評估標準的確定
所謂“評估”，一般是指按照一定的價值及技術標準對一個行動方案或具體行動現象及其效果或效應做出判斷的認識過程。而政策（制度）評估是指依據一定的標準和程序，對政策（制度）的價值、效率、效果進行判斷的一種活動，目的在于取得有關這方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據。[3]如何對一個社會保障制度做全面和客觀的評估，目前還沒有一個通行和比較系統性的做法。根據鄭功成教授的觀點，對制度的評估可以從公平性、有效性、可持續性三方面進行評估。[4]公平性體現在社會養老保險制度中主要包括價值取向和理念、參保覆蓋情況等，同一制度范圍內的人群應有平等的養老保障權益，不能因保障對象性別、職業、區域、民族、地位的不同而不同。有效性體現在社會養老保險制度中主要指某一養老制度在實施后產生產生的影響和效應，包括制度運行的規范性、滿足需求的程度、對相關資源的利用效率以及對經濟社會發展的影響等。可持續性體現在社會養老保險制度中主要指制度是否可以長久維持的過程或狀態，主要包括制度的穩定性、發展性、可銜接性以及資金、財務的可持續性等。
（二）對寧波城鄉居保制度公平性、有效性、可持續性的評估
2009年國務院確立新農保試點工作的基本原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”，隨后浙江省、寧波市都把這一原則確立為城鄉居保的基本原則，并按照“制度并軌、公平合理、平穩過渡”的要求，實現城鎮老年居民養老保障和新型農村社會養老保險制度與城鄉居保的并軌。從城鄉居保的基本原則和要求看都體現了公平性、有效性和可持續性三項評估標準。
1．公平性評估（1）應保盡保的普惠制價值取向。寧波城鄉居保制度規定年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險（含低標準養老保險）的城鄉居民，均可在戶籍地自愿參加城鄉居保。可見，城鄉居保制度的建制理念是“人人有保障、公民得實惠”。此外，對參保的殘疾人等特殊群體有額外的養老金補助。（2）制度覆蓋率高，參保率一般。寧波城鄉居保出臺，用兩年過渡期，到2012年底達到制度全覆蓋目標。年齡超過45周歲的中老年人參保的積極性相對較高，45歲以下的中青年人由于要繳費很多年才能領取養老金，對通貨膨脹、養老金增值保值等影響因素預期不看好，參保意愿不高，進而影響參保率的提高，比如余姚市到2010年12月底，全市累計參加城鄉居民養老保險26.5萬人，而應參保總人數為30.16萬人，參保率為87.9%；寧波市本級參保率91%，低于職工基本養老保險、高于被征地人員養老保險。（3）制度設計待遇享受公平、但參保對象公平感一般。個人賬戶養老金由三部分構成，繳費分八檔、財政補貼分三檔，這種復雜的制度設計本意就是提高制度的公平性。我們在調研中發現，群眾最敏感的、也是反應比較多的都是關于養老保險的公平問題，比如60歲以上可享受養老金的老人中，以前擔任過民辦教師、赤腳醫生等職業的可享受職工養老保險待遇，而以前當過村干部，就是擔任過村書記、村主任的也只能享受城鄉居保待遇，養老金前者500多元每月，后者養老金只有100多元每月，為此，部分群眾反應強烈，上訪的也不少見。這與其說是城鄉居保制度本身的公平性問題，不如說是整個社會養老保險制度間的公平性問題。
2．有效性評估（1）制度運行的規范性仍顯不足。規范性指制度運行依據是否充分，運行程序是否規范，運行過程是否公開透明等。城鄉居保制度運行依據仍有欠缺，雖然城鄉居保制度是依據國務院批準和頒布的新農保試點制度和城鎮居保試點制度建立的，但是只是屬于地方的相應實施辦法、屬于政策性文件，即使中央的新農保和城鎮居保制度也未上升到法律規范的層面，政策的穩定性弱，規范性也弱。（2）繳費檔次選擇以最低檔次為主，制度設計中的多繳多得機制未能充分體現。參保城鄉居保的農民大多數選擇了年繳費100元這一最低檔，主要原因在于繳100元至800元政府補貼都是60元，補貼100元需要自己繳費1100元以上，制度不能明顯體現“多繳多得”，農民覺得劃不來，因而多數選擇最低檔次參保。比如余姚市到2010年12月底，全市繳費參保人數57280人，其中選擇最低繳費檔次100元/年的人數為52420人，占92%。即使今年初開始政府補貼由二檔改為三檔，也沒改變繳費選擇檔次低的狀況。（3）保障水平較低、不能滿足基本養老需求。60歲以上老人只能領取基礎養老金，養老金比最低生活保障還低得多。截止2011年6月底寧波市全大市范圍有54.8萬人僅領取每月110元的基礎養老金，占享受城鄉居保養老金人數的72.76%。今年雖然基礎養老金提高到了140元每月，但是單單依靠城鄉居保仍然解決不了老年人的基本生活保障問題。余姚市繳費參保的5187位待遇享受人員，其人均月領養老金只有128元，繳費待遇最高的鄞州區目前每月530元養老金，也只能維持最基本的生活。60歲以下的參保人預期獲得養老金也不多。假設按最高檔測算，某參保人45歲，需繳費15年，按2012年的繳費和補助標準，選擇最高檔2000元繳納，政府補助300元，按現行銀行零存整取存款利率計算，15年后該參保人個人賬戶資金大約為37000元左右，該參保人15年后可領取養老金=基礎養老金＋個人賬戶養老金＋繳費年限養老金＝140+（37000÷139）+3×15≈451（元）。顯然15年后每月451元的養老金是太低了。如果按平均測算，以市區為例繳費15年平均才367元每月，而職工低標準養老保險，繳費15年最低629元每月，與職工基本養老保險的差距就更大了。（4）社保管理機構工作效率提高，但是有些制約因素還是影響到其效率的進一步提高。城鄉居保的信息管理硬、軟件建設尚不健全，業務操作系統運行不穩定，目前是業務人員邊操作邊向軟件公司提建議和要求，邊修改，系統運行不穩定。保費征繳和待遇發放中間環節多，效率不高，增加了基金的安全風險，同時也延長了發放周期。城鄉居保工作人員不足，特別是村一級人員配備和經費投入遠遠滿足不了實際的需要。相關部門的配合協調機制不足，城鄉居保管理系統還未與公安部門、民政部門、殘聯等相關信息系統之間實現信息資源共享，尤其是未與公安部門所管理的戶籍資料實行信息資源共享，影響了城鄉居保管理的效率。
3．可持續性評估（1）基金支付壓力較大，其可持續性不容樂觀。城鄉居保和其它養老保險一樣，確定資金來源于個人、集體和國家三方，有條件的農村村級經濟可以給予補貼，但實際上幾乎沒有集體補助。寧波市2011年地方財政收入達657.6億，財政支出用于就業和社會保障比上年增長了70.3%，為各類財政支出增長之首，財政比較富裕但是社保支出壓力也是很大的。尤其是大市范圍內部平衡，有些財政相對困難的縣（市、區）財政不堪重負。由于城鄉居保財政既要補助繳費又要支付基礎養老金，是“兩頭”補助，同時城鄉居保參保人員的享受比例較高，享受人數占總參保人數的69.6%，其中不繳費享受人數占總參保人數的48.8%，有些縣（市、區）享受人數比例超過80%，基金支付壓力日益增大。（2）城鄉居保制度的穩定性與發展性仍需考量。由于寧波市城鄉居保制度出臺只有2年多時間，其穩定性和發展性仍需進一步觀察。雖然城鄉居保合并了城鎮居保、新農保、老農保，但是養老保險“碎片化”的現象仍然存在，隨著浙江省及寧波市城鄉統籌一體化社會保障建設的加快，城鄉居保很可能只是一個過渡性政策，將與職工養老保險等相關制度相銜接，并最終建立起統一的國民養老保險體系。（3）制度設計的可銜接性程度較高，但在實際操作中出現一些問題。城鄉居保在制度設計時就高度考慮了和其它相關制度的可銜接性，具體確定了與其它各項養老保險制度一一對應的制度銜接辦法，但在實際操作中銜接方面出現了種種問題，這也是不可避免的，是由城鄉居保制度的復雜性所決定的。
（三）結論
城鄉居保制度體現了社會養老保險制度的城鄉一體化趨勢，實現了社會養老保險的制度全覆蓋，增強了養老保障的公平性。寧波市城鄉居保制度實施兩年多以來，取得的成效是顯著的，基本實現了與其它各項社會養老保險制度的銜接，提高了覆蓋面，參保居民超過100萬，財政保證了及時足額的資金撥付，已經領取養老金居民超過76萬。但是，制度的有效性仍然不足，養老保障水平低，制度的可持續性依然不明朗。可以說，城鄉居民社會養老保險制度改革與發展，仍然任重而道遠。
作者：趙海平單位：中共寧波市委黨校
