教育產權問題探析

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一、產權

闡釋教育產權必須先了解經濟學中的產權概念。產權概念出自西方產權經濟學,但是產權經濟學家們從各自的角度著眼,對于產權的涵義并沒有一致的界定。通俗地講,產權是財產權利的簡稱,可理解為資源稀缺條件下人們使用資源的權利。[1]是人們(主體)圍繞或通過財產(客體)而形成的經濟權利關系。產權包括財產的所有權和由所有權派生的占有權、支配權、使用權、收益權,廣義的產權還可包括為實現上述權利所必須具備的各種權能和規則。[2]本文認為,產權是社會經濟活動主體在使用經濟資源時由社會通過法律或其它規則所賦予的各項權利。產權的經濟實現方式是收益權,但收益權并非與上述四項權利并行的基本權利,而是包含在四項權利之中,即四項權利的主體都能通過擁有或行使自己的權能而享有收益權。產權在經濟活動中之所以必不可少是因為明晰的產權在經濟運行中具有重要作用,主要表現在以下幾個方面:

1、界定財產歸屬的功能。它使財產主體人格化、產權關系明晰化,排除了財產所有和財產營運中的非主體因素及非經濟因素的干擾,為財產運作提供了權利基礎。

2、對從事經濟活動的主體具有激勵功能。產權關系歸根到底是一種物質利益關系。排他性產權的確立使權利與義務對稱化,尤其是收益權的明確更使產權主體有內在動力有效地營運財產。同時,產權制度形成的穩定預期有利于產權主體從長遠利益考慮,避免了短期化行為。

3、對從事經濟活動的主體具有約束功能。產權客觀上使財產的責權利有機地統一起來,內生出一種基于自身利益需要的財產營運的約束功能。同時對財產實際占有主體進行了定位,并對其擁有的權限進了界定,能有效地約束和規范行為人的經濟活動,從而對經濟主體之間的行為摩擦和正常的社會經濟秩序也具有協調功能。

4、有利于優化資源配置,提高資源利用效率。“產權的可轉讓性能使資源根據市場需求的變化在全社會自由流動,產權的可分解性使同一資源能夠滿足不同的人在不同時間的不同資源配置的靈活性和效率。”[3]俗話說:用自己的錢辦自己的事,既講節約又講效果;用自己的錢辦別人的事,只講節約不講效果;用別人的錢辦自己的事,只講效果不講節約;用別人的錢辦別人的事,既不講節約,也不講效果。

這四句話可謂對產權功能和意義的最通俗表述。產權由兩部分基本內容構成:權能和利益。權能是產權主體對財產的權力或職能,利益是產權對產權主體的效用或帶來的好處。兩者分別回答了“產權主體必須干什么、能干什么”,以及“產權主體必須和能夠得到什么”。權能和利益是相互依存、內在統一的,利益是權能的目的,是產權主體的行為動機;權力則是獲得利益的手段或充分條件,是權力行使的結果或效果。[4]

二、教育產權

將經濟學中的產權概念引入教育領域的理論依據是教育資源的稀缺性。現代產權理論關于產權起源的研究認為產權的出現和產權制度的建立是與資源的稀缺性相聯系的。“由于資源的稀缺才出現了產權制度”,“只有資源從豐富變得稀缺時,才需法庭來決定它的使用權。”[5]而“在只有一個人或資源無限供給這兩種情況下,都不可能出現產權問題。”[6]事實上,由于社會資源的稀缺性和人的需求的無限性,必然會產生人們在爭奪稀缺資源時的利益沖突和相互競爭,如果不對這種沖突進行規制,不確立資源使用中獲益、受損的邊界和補償的原則,則必將造成資源的浪費甚至破壞。教育資源同樣存在稀缺性問題。教育部門雖然是非物質生產部門,但它既需要消耗國民經濟資源,同時也在為經濟生產提供重要的生產要素,因此學校也存在進行成本———收益核算的必要。

由于我國國民經濟資源的有限,投入到教育領域的資源更具有稀缺性的特點,因此對教育資源也必須明確教育產權以建立排它性的使用,才能有效地增加教育資源投入量,防止教育領域內“搭便車”、預算軟約束等造成教育財產的流失。當然這里的排它性使用是針對投入教育領域的資源而言的,并非指對教育機會的占有。在現代經濟社會,財產的外延得到極大拓展,不僅包括有形的物品,還包括無形資產,甚至人的勞動力。作為財產必須同時具備4個條件,[7]一是必須是獨立或相對獨立于主體的意志而存在的對象,二是必須是能夠為人們所控制和利用,三是必須對人具有使用價值,四是必須具有稀缺性。勞動力雖在存在形式上無法與人體分離,但本質上它又不同于人的意志,因此它是相對獨立于主體的意志而存在的。根據這4個條件,作為基本生產要素之一的勞動力也是財產。是財產就有產權歸屬和界定的問題。完整的產權應包括資本產權和勞動力產權兩個方面。[8]教育領域更是如此。教育活動的本質是實現勞動力的生產和再生產,是用教師這種現實勞動力來培養學生的潛在勞動力。

因此完整的、廣義的教育產權也應包括勞動力產權,即勞動者對勞動力這一特殊財產形式的權利組合。在教育領域建立勞動力產權一方面有助于切實維護教師的合法權益,另一方面學生接受完教育后將成為現實勞動力,其本人和用人單位都將擁有部分勞動力產權。根據誰投資誰所有誰受益的原則,受教育者和用人單位也應參與教育成本的分擔與補償。狹義的教育產權只指圍繞教育資本而形成的學校產權,即對特定學校的財產權利。指參與學校投資、經營、管理的各個活動主體圍繞學校的教育財產形成的所有權、占有權、使用權、處分權、收益權等權利關系和結構。這里的學校除全日制中小學及高等院校外,還包括幼兒園、非正規學歷教育、培訓等一切從事教育活動的機構。學校的財產可分為有形資產和無形資產。有形資產包括學校的土地、校舍、圖書資料、實驗儀器設備和日常消耗性物品,以及未與學校脫離的校辦產業的資產。無形資產包括學校的環境優勢、政策優勢、專利權、著作權、版權、土地使用權等權利,科研信息、管理經驗等“秘密”,以及名聲方面的知名度、聲譽、形象等。[9]本文以下所稱教育產權均采用狹義的理解。

三、教育產權的性質和特點

1•教育產權的性質源于經濟學的教育產權與企業產權具有相似的性質:(1)產權形式具有法律的權威性和強制性。教育產權也是反映和實現所有制的法權形式,因此也必須由一定的國家意志和法律所認可,是依法確立并受法律保護的權利。(2)是整體性和分割性的統一。教育產權的整體性是指教育產權是一束權利,包括對教育財產的所有權、占有權、使用權、處分權及收益權,其中所有權是產權的核心。可分割性指所有權與其它各項派生的權利是可分離的,而由所有權派生的各項權利之間也是可分的,各項權能可分別歸屬于不同的產權主體。(3)是責任與權利的統一。教育產權是依法占有和使用教育財產的權利,產權主體關注的是由產權所產生的利益或帶來的效用滿足。但產權也意味著責任,因為利益獲得最終要通過自己的盡責和努力才能實現。在資源稀缺的社會里,“對資源的競爭性使用將使財產轉移到那些有能力的使用者手中,而那些缺乏責任心,不能把資源投放到最大收益之處的產權所有者將被淘汰出局,自動或被迫讓渡產權。”[10](4)是自由和限制的統一。教育產權既是使用教育資源的自由,同時產權也是一種社會約束規則,每個人的產權也就是他的行為約束邊界,因此教育產權也在限制和規范每個人競爭性使用教育資源的行為。

2、教育產權的特點然而,教育領域畢竟不同于一般的社會經濟生產部門,教育產品和財產也不同于企業的產品和財產。因此,教育產權也具有不同于企業產權的特點。首先,界定和行使教育產權的目的側重點不同于企業產權。企業的價值目標是追求利潤最大化,因此界定和行使企業產權的目的是通過產權的明確界定來降低交易成本,并進行有效的激勵和約束,最終實現個人和企業的利益最大化。而教育領域具有很強的外在性,其價值目標是追求對社會產生更多正的“溢出效應”。

因此在教育領域考察經濟效益和投入———產出比只是更好實現這一目標的手段,而不能被看作是最終目的本身。這是學校與企業的一個基本不同點。界定和行使教育產權的最終目的絕不是為了辦學投資方追求自身利益,而是通過對教育部門和單位責、權、利的明確認定來提高教育資源配置和使用的效率。其二,對教育產權進行重組的方式與企業產權不同。這包括兩層含義:一是對國家政府所有的學校進行產權重組的方式與國有企業不同。教育是國家的基礎性、先導性和戰略性的產業,并且承擔著傳遞和灌輸國家意識形態的任務。因此對國有教育產權的重組應牢牢抓住國家的終極所有權,進行產權重組的最好方式是吸引融資,可以與其它經濟成份聯合、合作辦學,但不宜像國有企業一樣實行出賣或轉讓。二是在所有權主體不變的情況下,對教育產權不同權利主體及其職責范圍結構進行劃分時的分割方式不同。“學校作為特定教育財產的集合實體,由于其全部財產均服務于學生學習這一對象的特殊性,與企業相比較,學校資產就有著強烈的彼此依賴性而呈現完整性和非絕對分解性。”[11]

企業產權重組可以根據機器設備、不同工序或生產車間進行分割、租賃或變賣,而教育財產,如圖書館、操場、實驗設備等都是教學活動中不可缺少的,某一部分的缺乏必將引起教學活動的中斷或殘缺,影響教學的整體效果。因此,“教育產權的分解不能簡單地采用絕對量上的分解,而應更多地從權利上分解,并且是具有不可逾越或取消的前提的。”[12]其三,國有教育產權的委托———制度應與國有企業產權有所不同。國有產權的終極所有者是全體人民,但無論是每個“個人”還是抽象的“國家”都無法親自行使所有權,因此必須要尋找和委托合適的“人”。企業的投入與產出都可以進行精確計算,其產品質量和要求也可以明確量化,因此對企業所有權者的行為易于監督和約束。如果能建立有效的激勵、約束機制,則可以采取多層委托辦法,對經營行為進行最大可能的分解并進行權責和利益的細致劃分,以獲取最大的經濟收益。

而學校的產出難以進行量化計算,教育服務和教育產品的質量要求也具有“無形性”,所以如果教育產權也實行多層委托,則易于造成教學目的、質量要求等內容信息在傳遞過程中的“失真”,并且由于對者的活動難以監督而易于產生軟約束。同時學校的辦學目的和質量水平是以學校整體活動和條件為保證的,難以根據不同環節、階段或活動去劃分責、權,并以此來分解經濟收益。因此教育產權在具體運作時不宜采取多層委托的辦法,而應采取“一級委托制”,即由政府把教育產權直接委托給某一團體或個人,其中接受委托的團體可以派出個人代表,但接受委托的個人不宜再派他人代表。[13]其四,教育產權比企業產權要求有更強的穩定性和持續性。無論是教育產權還是企業產權都要求有一定的穩定性和持續性。產權制度的穩定性和持續性關系到市場主體能否形成穩定的預期,以及社會經濟能否實現可持續發展。穩定的預期有利于市場主體行為的長期化,而不穩定的預期將導致市場主體選擇短期行為,不利于資源配置效率的提高。但企業產權的有效性更強調主權的自由交易或轉讓,產權的自由交易或轉讓有利于資源在各產業、部門或企業的合理調整,從而使產權配置達到最優。

企業的價值目標比較簡單明確,即追求利潤最大化。就一般的企業而言,其經營成效在短期(3—5年)內就會顯現出來,在沒有取得應有的收益時就會出于所有者的要求或市場競爭的壓力而進行產權的重組或轉讓。學校的價值目標要復雜得多,它以教育的社會效益為根本目的,兼顧自身的經濟效益。而這一價值目標實現的情況不僅取決于辦學者、經營者的決策與經營,更決定于復雜的社會因素,如生源、所處地區經濟文化背景等。加之教育具有長周期性和滯后性,所以不能僅根據學校一年或幾年的升學情況或教學質量判斷其經營情況,更不能經易將學校資產轉讓使其流出教育領域。而教育產權的穩定性才能保證辦學者、經營者教育思想、教學方法的連貫和持續,有助于學校教育價值目標的實現。

四、對于教育產權問題的兩個爭議

教育產權之所以時至今日才成為教育理論界研究的課題與我國對經濟領域、教育領域里許多重大基本理論問題認識的曲折歷程有關。即使到了今天,人們對教育產權的理解也存在著偏差。其中爭議最多的是關于教育產權與教育財產所有制、教育盈利等的關系問題。爭議一:教育產權與教育所有權、所有制問題有人擔心教育產權的界定和明晰會導致教育財產的私有化,動搖現有教育財產的所有制基礎。分析這個問題首先要認清產權與所有權、所有制之間的關系。所有制、所有權和產權是三個相互聯系而又有區別的概念。馬克思的觀點認為所有制是生產資源歸誰所有的經濟制度,是一種實體關系,表現的是人與人之間的經濟關系;而所有權是財產歸誰所有的法律制度,是所有制的法律表現形式,表現了人與人之間的權力關系。

一定的所有制決定了一定的所有權,而所有權反過來又會積極作用于所有制。所有權是產權的核心和基礎,產權的性質取決于所有權的性質并反映和實現所有權,但兩者的區別也是顯而易見的。首先所有權反映的只是所有者的經濟利益,而產權則反映與財產有關的一切當事人的經濟利益,包括財產所有者、經營者、使用者的共同利益;其次,所有權相當于構成產權的一組權利未被分解,全部集中于一個主體時的產權狀態,具有排他性和不可分割性。而產權作為一組權利則可以分割和重組;再次,所有權是從占有主體出發,強調財產的歸屬關系和所有者的財產利益。而產權則從占有客體(財產)出發,強調財產營運中的行為性關系和財產營運的效率和效益;最后,所有權的轉移會導致財產歸屬關系和利益關系的改變,而產權的轉移不一定會改變財產的歸屬和所有者的財產利益。[14]明確界定和行使產權的目的是為了使不同所有制經濟成份都參與教育領域的投資活動,同時明確各行為主體對教育資產的責、權、利關系,提高教育財產的營運效率與效益,也不會改變我國教育財產以公有制為主體的所有制性質,不會導致國有教育資產的流失,也不會削弱政府在教育投入、教育目標政策制訂中的首要地位和作用。

在我國的經濟建設中不同所有制和不同產權形式之間已經出現了靈活性很大的組合,將這種組合引入教育領域也將有助于增進教育發展的活力。爭議二:教育產權與教育的盈利問題關于教育能否有盈利的問題近幾年爭議頗多。產權總是與利益相聯系的,前文已談到產權的基本內容包括權能和利益,無利益的產權是不存在的,產權的利益是主體之間關系的目的或本質所在。同時產權的激勵作用也明顯地表現在產權主體可以運用產權來謀求自身利益。因此有人擔心教育產權的界定和行使會使教育成為一項牟利的行業,擔心教育產權多元化在使教育效率提高的同時會有礙于教育公平的實現。在此有必要對教育產權明晰與多元化對教育價格的影響做一番分析。可以肯定,在進行教育產權多元化變革后,在學校數量和在校生數量上,國有學校仍將占較大比例,在義務教育階段尤其如此。就總體而言,教育價格仍在國家調控范圍之內。因此,教育產權多元化變革不會引起教育價格的普遍上漲,教育仍不失其公益性。

但教育產權多元化變革必將鼓勵收費制度不同于普通公立學校的民辦學校、私立學校的創建。對此也應做客觀分析。首先,決定價格的基本因素是成本。而非政府力量舉辦的各類學校在規模成本、組織成本、周期成本、條件成本、交易成本、風險成本等方面都明顯高于政府舉辦的公立學校。[15]因此,非公立學校收費高于公立學校是合理的。其次,生源壓力和市場競爭使非公立學校的收費必須考慮其潛在消費者的經濟承受能力,而不可能一味抬高價格。公立學校教育機會對所有個人和家庭都是公開的、平等的,在現實生活中,公立學校由于收費、行政調控政策等原因也確是大多數學生和家長的首選。因此公立學校受到生源壓力較小。而高收費的非公立學校只是公立學校的替代品,接受非公立學校教育只是部分具有特殊教育需求的個人、家庭自愿采取的“擇校”行為,如此選擇是因為他們認為其高投入能夠獲得預期的收益(如教學質量、特色或經濟方面的回報),否則就不會選擇。因此對非公立學校教育的價格需求彈性明顯比公立學校要大。在非公立學校之間及其與公立學校之間的競爭中,收費太高必將使其生源減少,產生規模不經濟,導致總收益下降。因此,生源和市場方面的競爭將使非公立學校自覺實現合理收費。

再次,非公立學校的所有者和經營者從其所提供的教育服務中獲取一定利益是應該得到承認和鼓勵的。教育產權多元化變革將使教育不再是人人得以無償分而食之的“福利蛋糕”。相反,教育領域的投資者都將是理性的“經濟人”,而由此帶來的對自身經濟利益的關注才能促使資源使用效率和效益得以提高,由此獲得的利益才能使我國的教育真正成為社會各階層普遍關注的事業,才能使“社會力量辦學”不再停留在少數富有者用閑錢舉辦慈善事業的水平上。因此,鼓勵教育機構的創辦者從其所提供的高質量的教育服務中獲取相當于、甚至高于社會平均利潤的收益是推動我國教育事業大發展所必須要求的。對此我們應以積極的態度去看待。同時,私立學校的涌現也不會有損于我國社會主義教育的公平性。

許多私立學校辦學條件、設施較公立學校優越,有少數甚至帶有貴族化的傾向。這引起了一些人心理上的不平衡,認為是教育的不平等。其實只要就學者進入這類學校的機會不是通過某種特權獲得的,則其享有的優越的教育條件只是其高投入應得的回報,可以看作是開放的教育市場中的等價交換行為。同時一部分人進入條件優越的私立學校并沒有使別人的受教育狀況惡化,在未減少或損害其他人教育消費、未給國家帶來額外負擔的情況下,讓一部分有能力、有愿望的人選擇其所需要的教育并不會帶來全社會的教育不公平。相反,國家可以由于私立學校參與分擔而節省下一部分資源用于公立學校的鞏固和改善,有利于全社會受教育水平的普遍提高。這其實是一個有助于實現教育公平的良策,也完全符合福利經濟學中“帕累托推進”的效率原則。總之,對于教育產權、教育產權變革的研究目前仍處于起步階段,從理論到實踐的許多問題也尚未達成共識。但是,教育產權的界定和行使以及多元化變革已成為我國教育界亟需解決的問題,也必將成為推動我國教育改革不斷深化的動力。