教育問責制探究
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(一)教育問責制的概念
在學術界和教育界，學者對教育問責的定義都是按照各自的理解進行闡述、解釋的，主要可以歸納為以下幾種觀點：一是認為教育問責制是對教育主客體之間權利義務關系的規范。比如夏心軍(2004)Ⅲ認為教育問責制就是教育行政領導、學校校長以及教師在工作過程中，對教育教學工作履行足夠的教育權利和教育義務。司林波(2010)閉也提出應通過立法等形式確立參與教育活動主客體各方的責任與權利。二是認為問責制是實現教育績效的一系列方法的集合。西方國家學者多是從這個角度來界定問責制的，比如美國著名教育家馬丁•特羅就認為“問責即向他人匯報、解釋、證明及回答資源是如何使用的，并達到了什么效果”。高耀麗(2005)[31認為問責是指對績效的回應能力，教育問責的目的是通過匯報、解釋、證明等方式，來確保政府部門、社會機構或個人對學校的資源使用情況及效果進行監督。司林波在對教育問責制的含義描述中，同樣指出在面對權利主體質詢和責問時，權利客體通過解釋、描述或證明等形式來表達其行為成效。三是將問責制理解為一種獎懲制度。持這種觀點的比較多，夏心軍(2004)[11、李樹峰(2006)和馮瑤(2007)_5l均持這樣的觀點，但對獎懲的內容有所不同，夏心軍認為必須對教學過程中出現的因為疏忽或過失造成的教育事故追究責任。而李樹峰和馮瑤則持全面問責的獎懲觀，認為教育問責制是按照一定的標準對教育效果進行全面評估，并據此實施獎懲的一種制度。四是認為教育問責制不僅在于獎懲，還包括對教育質量改進的關注。鄭宏宇(2olo)舊認為教育問責制不僅包括對工作績效的考核和審查，對責任的獎懲和處理，還包括對工作改進情況說明和解釋的一種制度。
司林波【2]在肯定教育問責制的質量改進功能的同時，進一步認為獎懲只是問責的輔助手段，即認為教育問責制是指“權利主體⋯⋯對客體的成效作出評判并輔之以獎懲措施的一套行為規范、政策承諾和制度體系。”總體上來看，國內學者們關于教育問責制含義的認識既存在共識，也存在差異。從權利義務關系的角度來界定問責制是從理論層面對問責制本質內涵的高度抽象；把教育問責制看成是方法的集合，則是從技術層面出發，偏向從實踐操作層面考察。雖然其他作者在相關論述中沒有涉及到這些方面，但總體來說，對問責制所包含的上述含義的理解是基本一致的。這可以認為是關于問責制內涵的共識。爭論的焦點在于問責制是手段還是目的?問責制重在獎懲還是重在改進?我們從對西方國家教育問責制政策措施及含義的梳理來看，問責制本身不是目的，而是實現目的的手段，從問責制在實踐中的實施來看，問責機構不僅要對問責對象的績效狀況進行評鑒，還要就其如何實現績效改進提出指導性意見，比如新西蘭的教育督導室(ERO)就專門負責對中小學校的教育績效進行評鑒，其成立的初衷就在于教育的改善，并與教育部緊密合作共同支持學校教學質量的改進，整個教育評估過程側重于幫助，而不是鑒定和評級，教育督察室通過評估提供給學校關于教育教學質量的信息參考和有價值的改進策略用。
另外，李樹峰、馮瑤、許文佩等將問責制僅僅理解為一種獎懲制度，這也是片面的。教育問責制的含義除了獎懲，更重視對教育質量的改進功能。如果僅僅是一種獎懲制度，那么教育問責制與傳統的教育管理方法又有什么區別呢?綜上所述，概念的準確界定是理論研究深入的前提，對教育問責制含義理解的差異性和模糊性，必然困擾實踐中的統一性和科學性。因此，有必要進一步深化對教育問責制含義的理論研究，在基于國外研究成果的基礎上，必須聯系中國的國情和現實，形成一個具有本土化特征的關于教育問責制的基本概念。
(二)教育問責制的體系構成
高耀麗、李樹峰、馮瑤、司林波在對教育問責制含義界定的基礎上，進一步對教育問責制的體系構成進行了介紹和分析。基本可以歸納為兩方面觀點：一是從動態的角度對問責制的實施要件進行分析。高耀麗(2005)[21和司林波(2010)t2]均持這樣的觀點。高耀麗認為問責由三個要素組成：問責者、應負責任者和責任的內容，也即誰來問責，誰來負責以及所問和所負的責任是什么。司林波進一步澄清了教育問責制實施的作用要件和運作流程，認為教育問責制應該是包括問責的主體、客體、內容、程序、方式以及后果等要素構成的有機系統。二是從靜態的角度對問責制的構成要素進行分析。李樹峰(2006)t41和馮瑤(2007)[51的觀點基本相似，李樹峰認為教育問責制的架構主要從職責、指標、表現、評估及獎懲五個方面來表現。馮瑤則指出教育問責制主要包括五個要素，即職責、標準、評估、報告和獎懲。這兩方面觀點在形式上來看，存在著較大的差異，似乎難以發現相關性，但深入分析來看，二者之間存在著密切的聯系。比如第一種觀點提出的問責的主客體與第二種觀點提出的“職責”相對應，在職責的界定中必然要明確主客體之間的關系，而在“問責的內容”的界定中也必然涉及“職責”、“指標”、“標準”等相關要素，“評估”則是問責的主要手段和方式，“獎懲”即是問責的主要結果。因此，在關于教育問責制體系構成的界定中，雖然在形式上存在差異，但在構成內容上已基本達成共識，這種基本認知的一致性也為下一步關于教育問責制理論研究的深化和在實踐中的運行設計奠定了基礎，只不過為了在實踐中有效把握，還需要理論界的進一步澄清與高度提煉。
二、對義務教育問責制的實踐關注和理論研究
新《中華人民共和國義務教育法》創造性地提出了義務教育問責制，在法律上開創了義務教育問責制的先河。此后，義務教育問責制逐漸受到社會各界的關注。在這方面的成果主要集中在以下兩個方面：一是對《義務教育法》引入問責制的意義進行分析。比如王博(2006)[81和范范(2006)均認為將問責制引入《義務教育法》，無論哪個層次或者是哪個部門違反了本法都要依法追究責任，這樣能夠樹立均衡發展觀，保證政府責任落到實處，有力推動《義務教育法》的貫徹實施，使義務教育更加有力。二是對義務教育問責的原因、問題及對策進行分析。呂光杰(2009)ll0l和韓延倫(2010)tn]專門對農村義務教育問責制進行了研究，認為我國農村義務教育問責存在如下問題：以任務性問責為主，忽視學校教育的現場性；問責主體、客體的權、責、利不對等；忽視教育問責的效益；學校缺乏對上級、自身問責的意識等，并進一步分析其原因，主要在于權責關系的混亂和失衡；缺乏有效的監督和約束機制；農村環境中的法制和民主觀念淡薄。尹曉敏(2008)認為應從強化異體問責、拓寬問責范圍、完善責任體系、明晰問責程序、供給配套制度等方面努力完善制度建構。總的來說，將問責制引入義務教育，對于我們還是一個新生事物，在對義務教育問責制的理論研究方面，學者們的研究主要集中在對農村義務教育問責的關注。雖然關于義務教育問責制面臨問題的分析頗有見地，也提出了一些對策建議，但總體來說，研究面窄、量少，研究范圍仍然停留在理論層面，提出的問題和措施也是宏觀層面的，沒有針對某一地區或某一學校的具體案例進行實證研究的成果。
三、對校長問責制的專門研究
校長問責制是在整合國外教育問責制和國內行政問責制的理論基礎上，針對我國中小學實施的校長負責制所存在的弊病而構建的制衡與監督的一種新制度，是把西方教育問責制成果與我國教育管理實踐的初步結合。在該領域的研究成果也比較集中，據中國知網查詢總計有13篇論文，其中李樹峰、楊朝占到10篇，研究內容主要集中在校長問責制的定義探究、動因分析和實施措施等方面。
(一)校長問責制的定義
校長問責制與當前我國中小學實行的校長負責制存在著密切的關系，二者既有區別也有聯系。在對校長問責制含義的界定上，李樹峰(2006)和楊朝(2007)均從與校長負責制比較的角度出發，對校長問責制與校長負責制的區別及其基本功能、特征、主要內容等進行了界定。但在具體界定上，既有共識，也存在差異：一是在關于校長問責制的制度含義的界定上觀點一致，即認為教育問責制不僅是一種監督機制，也是一種責任追究機制。李樹峰(2006)[13認為：“校長問責制是為了保證校長正確地行使權力而采用的一種監督制度⋯⋯它在賦予校長必要權力的前提下，對校長實施權力時所產生的責任加以追究。”楊朝(2007)㈣同樣認為“校長未履行自己的職責或者在履行自己職責的過程中濫用職權、違反法定職責和義務時，由特定主體追究其責任。”二是在對校長問責制的功能作用上的理解差異。雖然二者都將校長問責制理解為一種保障學校教育質量和秩序的制度設計，但李樹峰更強調校長問責制對校長負責制的補充功能，即認為“校長問責制是對校長負責制條件下的校長權力的保障與限制的一種體制。”特別認為校長問責制有利于實現對校長權力的保障，而楊朝更強調校長問責制對校長權力的監督與限制。
(二)校長問責制的動因與對策分析
李樹峰(2005)[151和楊朝(2006)進一步對校長問責制產生與建構的主要原因進行了分析。二者一致認為“校長負責制下的校長權責不對等”是推行校長問責制的根本原因，校長問責制就是要解決“權責對等”的問題。李樹峰指出：“體制上的弊端必須從體制上加以革除，要從根本上實現對校長權力的制衡與監督，必須從體制上改革”。李樹峰提出了完善校長問責制的措施：建立校長選任制，建立校長與上級行政部門、教師及家長之間的溝通協調機制，依法制定校長問責的標準等。在關于校長問責制具體措施的分析上，李樹峰強調了溝通協調機制建設的重要性，在這一點上抓住了問責制的本質，從西方國家教育問責實踐來看，正是由于建立起了較為完善的多元主體溝通協調機制，才保障了教育問責實效。溝通協調機制的建構將是我國教育問責制改進和發展完善的方向。
四、對教育問責制實施路徑的探討
國內學術界和教育界在對西方國家教育問責制理論與實踐介紹、吸納的基礎上，也開始了初步聯系國情的探索，提出一些建構教育問責制的對策措施。主要集中在以下四個方面：
一是將教育問責制與當前我國教育領域突出問題的解決相聯系。比如2009年l0月31日錢學森去世之后，“錢學森之問”引起社會的廣泛關注和討論。針對“為什么我們的學校總是培養不出杰出人才?”這樣的疑問，孟衛東(2009)l17l提出通過建立完善的教育問責制度來實現人才培養質量的提升，并從教育問責制的視角提出了求解“錢學森之問”的基本路徑，包括重塑人才培養觀，真正落實素質教育；推進招生制度改革，創新人才選拔途徑；強化教育責任，讓更多人負起責任；將基礎教育和高等教育問責貫通起來等。
二是從宏觀上對我國教育問責制建構的具體措施進行探討。呂建(2009)指出我國教育問責制建構應該從構建科學的責任體系、更新傳統的問責理念、強化異體的協同問責、探索有效的問責方法等層面探尋創新路徑。司林波(2o11)[191提出了我國教育問責制建構的八方面對策：培育教育問責文化；加強問責立法保障；強化異體問責；構建科學的問責體系；探索適合中國國情的問責方式；明晰問責程序；加強配套制度供給。
三是對地方政府問責制建構的探索。褚宏啟(2011)認為教育政績考核是推進地方政府教育問責制的基礎，并且提出了構建地方教育問責的政績指標體系的建議，包括教育優先發展的指標、教育質量指標、教育公平指標以及其他指標等方面。
四是對高校建構問責制的專門討論。國內學者除了對義務教育問責制、校長問責制建構路徑的探討外，徐木興(2006)l21】和吳景松(2007)[221還專門對高等教育問責制的構建路徑進行了探討，認為健全落實高校問責制度必須做到以下幾個方面：確立高等教育公共利益；構建法制化的高校權力體系；明確高校問責主體的權限；實現同體問責與異體問責相結合的高校多元問責形式；建立高校問責的運行程序；確定科學的問責方法等。
由上可見，在問責制建構對策措施的探討方面，雖然各有所側重，但對“問責理念”、“異體問責”、“問責體系”、“問責方式”的強調是學者們關注的共同焦點，同時可以發現，國內學者已經開始將教育問責制應用于我國教育實踐中具體問題的解決上，這些方面的成績都是值得肯定的，但總體上來說，這些研究還停留在宏觀層面，比如在地方政府問責制的建構上，雖然提出指標體系建構的基本方面，但卻并沒有深入到具體指標體系的設計問題，更沒有針對某一地區、部門和學校的案例分析和對策設計；在對“錢學森之問”的求解中也是如此，所提出的對策也只是原則性的，沒有具體細化的設計。因此，學者們所提出的對策措施還比較抽象、籠統，缺乏可操作性和針對性，教育問責制在我國的建構還有許多細節性工作要做。
五、國內教育問責制研究的特點及存在的問題
從以上研究現狀來看，國內學者對教育問責制的研究表現出如下特點和不足：
第一，研究領域較廣，研究深度不夠。國內學者從對歐美教育問責制的介紹人手，不僅開展了對教育問責制基本概念的理論研究，義務教育問責制、校長問責制等專項研究，而且還對教育問責制的建構路徑進行了初步探索。涉及面不可謂不廣泛，但研究深度明顯不夠，一是表現為對教育問責制概念的研究大多還停留在對西方國家學者研究成果的介紹上，缺乏聯系本國國情的本土化研究；二是關于教育問責制概念的研究還比較模糊，沒有形成一個能夠概括各種類型和層次的教育問責制并得到公認的統一概念；三是對國內教育問責制建構的探討，也多是停留在對西方經驗的移植而泛泛而談的層面上，缺乏對適合中國國情的教育問責制系統的基礎理論，特別是缺乏對教育問責制的責任體系、運行機制和評價指標體系等方面的研究。
第二，經驗研究較多，實證研究不夠。通過梳理國內學者的成果發現，關于國內教育問責制研究的論文統一為理論研究文章，絕大多數論文均涉及對教育問責制概念、特點等方面的理論探討，明顯表現出實證研究的不足，具體表現為：在研究對象上，比較寬泛，缺乏對具體地區、具體學校以及具體政策措施的實證研究；在研究內容上，僅限于一般性對策研究，研究命題較為抽象、缺乏對具體問題的具有可操作性的研究；在研究方法上，一般性研究過多，缺乏定量化研究。這一特點固然與國內學校尚沒有真正建立起教育問責制度有關，但在研究對象、研究內容、研究方法上的高度單一化也必然在實踐中影響對我國教育問責制的正確認識和科學實施。
因此，在今后的研究中，應該在深入理論研究的基礎上，拓寬研究視野，強化實證研究和比較研究。重點通過對國內外以及國家之問教育問責制具體措施的深入細致的比較分析，從中總結出具有普遍意義的經驗和教訓，以探求適合我國國情的本土化教育問責模式。
