師范生免費教育政策價值
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一、公共政策的價值與價值論辯
(一)公共政策的價值及價值論辯的內涵
價值在不同的學科、領域內有著各不相同的闡釋。借鑒政策科學的創始人拉斯韋爾等人的觀點，可以認為：公共政策價值是人們對政策的愿望和要求的反映，是政策對于人的意義J。政策價值需要回答的是：整個政策活動究竟是圍繞何種意圖來安排和展開的，公共部門在規劃和實施某項政策時究竟為了什么目的而下決心將一定量的人力、物力和財力資源配置起來，個體和群體、整個社會、民族和國家在政策活動中究竟得到什么。公共政策的價值并不是一望即知的，不像白紙黑字那么顯露、明了。政策價值尤其是深層次的政策價值必須經過政策行動主體之間的對話(闡釋、討論等)，才能被逐步揭示出來，并經過協商才能為政策相關者所接受，這一過程即是公共政策的價值論辯J5。
(二)公共政策的價值定位與價值論辯的意義
在公共政策活動中，問題、事實、技術都是不可或缺的，但價值則一直處于政治思維和政策實際操作的核心和主導地位。可以毫不夸張地說，一切政策活動都是圍繞著政策價值進行的。政策價值一旦確定下來，就成為軸心，政策議程、政策規劃、政策決策、政策執行、政策評估就會有序地展開。政策行動主體是為了自己的價值偏好來參與政策辯論的；公共部門制定、實施政策是為實現整個社會的價值；政策決策中執政黨是以主流意識形態價值來評判政策方案的；政策的最終效果也是以社會價值作為評估標準的。總之，公共政策價值是極其重要而又相對隱蔽的，要讓它顯露出來，使人們求同存異，并且讓不同層次的價值相互協調，就需要進行政策論辯。
多元社會存在著多元的主體，從而產生多元的利益要求和價值訴求。公共政策價值的多樣性，既表現為政策價值的層次性，還表現為同一層次價值的多元性、多領域性。經濟方面的價值、政治方面的價值、文化方面的價值、社會方面的價值、倫理方面的價值等，往往都要在一項公共政策的價值論辯中被加以考量。這種多元價值的結構，彼此之間有沖突的一面，更有和諧的一面，好似在一個包裹中此消彼長地存在著，從而形成了一個所謂的“現代社會公共政策的價值包”。在這個價值包中有多樣的、等級不同的價值訴求，諸如公平與效率、合作與競爭、傳統與創新、發展與增長、民主與集中等。許多政策學者認為，制定良好政策的藝術主要是在相互沖突的價值之間尋找平衡，從而避免任何一種重要的價值受到嚴重損害。長期以來，我國教育決策模式主要是一種“單向度”的政策模式，即突出了決策者在教育政策中的地位，而忽視了教育政策對公眾需要的回應l5j。面對新的社會發展趨勢，需要構建新的教育政策模式，特別是重視人們的需要和價值的多樣化，重視教育決策的公眾參與問題。因此，師范生免費教育政策價值論辯的框架也主要在這種多元價值包的框架下進行，本文主要探討如下三對價值范疇：
(一)傳統與創新
曾經擔任過劍橋大學副校長的阿什比勛爵認為，傳統就是一種“慣性”，而創新則是自動地進行內部改革以適應社會的能力。傳統與創新之間的關系是很微妙的：傳統的慣性反映了事物的內部邏輯，因而有其優點；但是一旦這種慣性“大到非外力推動便不能改革時，就成了阻力”。。同樣，受外力推動的變革又是非常激烈的，以致會危害合理的傳統。因此，大學的進化如同有機體的進化，必須以固有的傳統為基礎，通過連續不斷m／J,改革來完成，而大規模的突變往往會導致毀滅。
(二)效率與公平
效率和公平作為兩種價值取向，存在一種此消彼長的替代關系。公平通常指的是社會成員機會或收入的均等化，以及社會權利的平等化。效率通常是指資源的合理、有效的配置，在同一時間內投入的最小化與產出的最大化是效率的恒定標準。按照經濟學家曼昆的解釋，效率是指社會能從其稀缺資源中得到最多東西；公平是指這些資源的成果平等地分配給社會成員。換句話說，效率是指經濟蛋糕的大小，而公平是指如何分割這塊蛋糕J。效率與公平是“一個在多個學科領域引起激烈爭論的問題”|4川。，自然也是教育政策關注的一個中心問題。例如，歐康把效率與公平之間的沖突稱為“巨型交易”(chebigtrade—of)，支持在公立教育領域引進更強的市場體制以提高效率，但卻遭到了庫特勒等人的批駁“。
(三)增長與發展
增長的概念往往與經濟相關，更多地體現了以經濟理性來確定政策價值的取向；而發展往往與社會相關，更多地體現了以和諧理性來確定政策價值的取向。發展與增長的區別主要表現在，發展不僅包括人均收入的增長，還包括生活質量的提高。教育是充滿爭議的常見公共政策議題，正如英國學者Finch指出的那樣，教育是一種經常被其他類型的政策所采用的工具。。高等教育(包括師范教育)政策既具有一定的經濟政策的屬性，更具有相當程度的社會政策的屬性。即便將師范教育政策劃歸社會政策的領域，也仍然會存在一個采取何種社會福利模式及社會政策取向的問題——因為東亞國家和地區一貫實行的“生產性福利體制”顯然服從于經濟增長的價值取向，而當今流行的發展型社會政策則更加關注社會與經濟的和諧共進而不是單兵突進。
三、師范生免費教育政策價值論辯的具體內容
(一)師范生免費教育的淵源與變遷——傳統還是創新
我國師范教育發端于1897年清末南洋公學初設師范學院，作為制度存在則是從清末的壬寅學制(1902年)開始的，至2007年已有105年歷史。縱觀百年歷史，我國師范教育制度雖幾經更迭，但師范生免費制度則基本貫穿始終。新中國成立后，直至1997年大學招生并軌前，師范教育也實行了近50年的免費教育政策。可見，2007年國家實行6所部屬師范大學范圍內的師范生免費教育政策，似乎是對歷史上師范生免費教育政策傳統的一次回歸。對于這次回歸的合理性問題，仁者見仁，智者見智，展開了一場關于師范生免費教育政策的傳統與創新屬性的價值論爭。政策反對者(包括一部分地方教育行政部門、高校領導和有關社會人士)將師范生免費教育與過去師范專業“免學費+包分配”的定向培養模式當成一回事，認為此項政策“選錯了對象，搞錯了時間，是歷史的倒退”，不可行也不可能取得成功。因為20世紀末提出的教師教育改革的一個主流觀點就是以“教師教育”代替“師范教育”，以現代教師教育制度替代傳統師范教育制度，建構一種開放的現代教師教育制度，彌合師范院校和非師范院校的分割；而師范生免費教育政策則是由開放的現代教師教育系統向封閉的師范教育體制的倒退“。政策支持者則認為，不能把師范生免費教育政策看成⋯一種歷史的簡單重復，它的出臺有著新的背景與意義。教師是以職業的形式存在于社會某一階層之中的，而職業的社會地位的三個主要影響因素——聲望、財富和權威——成為考察師范生免費教育政策復歸原因的依據。師范生免費教育政策復歸的外在動因是營造尊師重教的社會氛圍，引導從教觀；直接動因是提高教師職業待遇，吸引優秀人才從教；內在動因是樹立教師職業權威，提高師資質量¨。
(二)師范生免費教育的受益者——公平還是效率
1．關于教育公平的論辯。對師范生免費教育政策公平價值的考量，重點是要探討教育機會的公平分配問題，換言之，探討弱勢群體的教育需求及其相關問題的解決，即所渭的教育弱勢(educationaldisadvantage)問題_8J2。
(1)政策支持者認為，師范生免費教育政策從招生、收費和就業保障措施人手，體現了促進教育均衡發展和教育公平的設計理念：首先，它有利于貧困家庭子女就讀師范，促進教育機會均等。中央教育科學研究所張男星教授等人在2008年對6所部屬師范院校首屆免費師范生的抽樣調查結果顯示，屬農業戶1：3的學生占59．3％；有47．2％的學生家庭收入在500元以下。從總體上來看，影響報考免費師范生最重要的因素是經濟原因，平均比例為38％。其次，它有利于地區間教師資源均衡，促進教育公平。由于教師待遇、地區發展等因素影響，目前，我國基礎教育的師資出現了嚴重不平衡的情況，師資流動的基本走向為農村流向城市、西部流向東部、非重點向重點學校集中。所以，國家及時出臺《辦法》，通過政策的傾斜來調控教師教育的發展，引導優秀師范畢業生到農村教育基層去工作，有助于促進和實現基礎教育均衡發展和教育公平。
(2)政策反對者則認為，師范生免費教育政策即便有利于促進基礎教育均衡發展和受教育機會均等，但在同時也會產生一些新的不公平：首先，它對免費師范生自身不公平。根據師范生免費政策的相關規定，師范生的就業去向和未來事業發展在沒有競爭的情況下就已經由自己的出身決定了¨。因此，師范生免費教育政策在某種程度上加劇了由學生的個人社會資本和家庭背景造成的不公平。其次，它對非部屬師范院校及其學生不公平。必須認識到，能夠到基層從事教育事業的，多數還是地方師范院校的畢業生。相對于部屬師范大學，本身就缺乏吸引力的地方師范院校更需要國家的財政支持，更需要免費的師范教育。目前，國家將優惠政策僅限于部屬師范大學的做法，勢必會造成新的不公平，不利于加強師范教育優惠政策的普惠性和和諧社會的構建¨。
2．關于教育效率的論辯。從經濟理性的角度看，師范生免費教育政策意味著一種巨大的資源投入，沒有道理不對其產出和效益進行預測。
(1)政策支持者認為，從總體來看，師范生免費教育政策受到考生、家長的普遍認同和歡迎，6所高校免費師范生生源充足，生源質量整體好于往年。在“招得進”的前提下，各高校也紛紛進行教學改革，設置“書院”，強調師范專業化、突出教學實踐、區分學科教育與師范教育，力保師范生在校“學得好”；在就業方面，建立合同制度、政策寬嚴有度、提供發展遠景、改善基層條件的配套措施與改革將逐步實現畢業生在工作崗位“留得住”的目標。
(2)政策反對者則提出了對該項政策投資風險的擔憂：首先，投資存在免費師范生的違約風險。張男星教授的調查結果顯示，在回答“今后如果有機會愿意到什么地方去工作”這一題項時，只有4．7％的免費師范生選擇到農村任教¨z_40。可見，外力——教師工作本身、外界環境等——對免費師范生能否真正做到終身從教具有相當大的影響作用。其次，免費師范生存在就業風險。根據近幾年師范專業畢業生就業情況及用人單位的反饋意見，目前的基礎教育就業市場存在著很不樂觀的傾向：師范專業畢業生數量在逐年增加，就業壓力逐年加大；經濟發達地區師資趨向飽和。因此，當地政府能否給免費師范生保崗保編尚存在著很大的風險。
(三)師范教育的產業化與“去商品化”的博弈一一增長還是發展
在我國建立市場經濟體制的過程中，理論界關于教育能否產業化、市場化的討論十分激烈。后來較具共識的結論認為，高等教育屬于非義務教育，可以引入市場機制來改變傳統的國家治理模式，以加強競爭性和提高教育效益。但是，批評教育產業化的人則認為：教育所提供的是公共產品或準公共產品，它不應通過市場機制進入需要者手中，而應當不收費或少收費，無償或半無償地進入消費領域。1998年巴黎世界高等教育大會通過的會議決議就曾指出“市場規律和競爭法則不適用于教育，包括高等教育”，因為“教育不是經濟的一個分支。教育過程、教育目標、教育結果或‘教育產品’都不能與經濟相提并論”1。中國人民大學校長紀寶成就曾強烈抨擊教育產業化，表達了對諸如教育成為“營利產業”、學校成為“學店”、教師成為“店員”、學生成為“顧客”、知識成為“商品”等等一系列可能后果的極大擔憂。可見，高等教育(包括師范教育)政策一直存在著產業化與“去商品化”的博弈，其實質是經濟增長價值觀與社會發展價值觀的交鋒。
四、師范生免費教育政策價值論辯的啟示
我國的師范生免費教育政策尚處于試點階段，對其實施全面評估的時機還不成熟，因此，不宜對其功過是非過早地下結論。但是通過對這一政策的價值論辯，我們可以得到若干有益的啟示：
(一)公共政策的價值具有多元性和沖突性
從層次上看，公共政策的價值包括個別項目的價值(微觀價值，回答給政策相關者何種利益)、整個政策的社會價值(中觀價值，回答給整個社會帶來何種貢獻)和整個政策的社會制度價值(宏觀價值，回答維護了民族、國家何種制度與理想)；從領域上看，公共政策的價值涵蓋了政治、經濟、社會、文化等多個方面，因此，公共政策的價值具有極大的多元性。而這種價值的多元性又勢必衍生出價值的沖突性。公共政策價值的這兩個基本特點，要求我們以和諧理性來確定政策的最終價值。和諧是指差異、矛盾經過并存、結合并達到相輔相成的狀態，它強調整體、包容、協調和強弱相濟。當政策價值發生領域、內容方面的矛盾和沖突時，應以和諧理性來處理，采取給不同價值編目或排序的方式來協調不同價值，形成不同的價值比例關系④。
(二)公共政策的價值論辯有利于促進決策的民主與科學
美國政策學家金登提出的多源流決策模型認為，公共政策活動是圍繞公共問題的顯露、人們對它的確認和最終以行動來解決等方面來展開的。解決公共問題的政策行動方案又是在一系列的分析論證和論辯選擇中確立的。因此，可以將公共政策過程看做是三條原先各自相對獨立的源流(問題源流、政策源流、政治源流)，在一定的條件下匯集到一處，進入到一個窗口，從而成為解決問題的政治決定和政策采納的過程。公共政策的價值論辯如同“原始政策鮮湯”周圍“漂浮”的若干政策意見，對于保證決策的民主與科學有著積極的意義與作用，因為“思想可以來自任何地方”_1。
(三)公共政策的價值論辯可以貫穿于整個政策周期
公共政策的價值論辯可以發生在政策執行之前，即事前論辯；也可以發生在政策執行之后，即事后論辯。正如不同階段的政策評估一樣，不同時期的價值論辯也具有各自的功用與意義，不可偏廢。由于一項公共政策往往需要在不斷追蹤決策中進行完善，因此，公共政策的價值論辯可以貫穿于整個政策周期，以便于政策相關者檢視其效果，權衡其利弊，從而最終決定該項政策的立、改、廢。
五、結語
我國的師范生免費教育政策目前已經初具成果——首屆免費師范生順利完成學業并踏上了就業崗位，社會反響較好。但這一政策尚有待于經過實踐的進一步檢驗與評估，各種相關研究也方興未艾。通過對這一政策進行價值論辯，不難發現它是一項特殊的學生資助政策，對于個人、社會和經濟的發展都有著深遠的積極影響；當然也存在一些不可避免的缺憾，其最終效用的發揮還受到其他諸多因素的制約。不管怎樣，在政策執行過程中認真聽取關于政策價值論辯的各方意見，必將有利于進行追蹤決策和后續改革，從而使其日臻完善。
