教育制度變遷探析
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諾思認為，制度變遷源于成本與收益的比較。也就是說，制度變遷的動力來自于環境條件變化而誘發的利益沖突。正如馬克思所言，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，“利益是我們唯一的推動力”。對自身需要的滿足和對利益的追求，是人類一切社會生活實踐的最深厚的內在動力和“思想動機”。反思我國近30多年來教育改革中的制度變遷，其動力來源于國內社會發展進程中的社會矛盾與國際社會競爭的壓力，來自于維護國家長治久安、促進民族復興繁榮的需要。換言之，不進行如此改革，將不足以解決面臨的社會壓力，不能維護社會的穩定發展，不能擺脫在國際競爭中的不利困境。對此，我們可以通過一系列教育政策文件的呈現加以識讀。例如，1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質，多出人才，出好人才。1993年的《中國教育改革和發展綱要》指出：“發展教育事業，提高全民族的素質，把沉重的人1：3負擔轉化為人力資源優勢，這是我國實現社會主義現代化的一條必由之路?！苯逃款C布的(2003-2007年教育振興行動計劃》提出具體目標：“構建中國特色社會主義現代化教育體系，為建立全民學習、終身學習的學習型社會奠定基礎；培養數以億計的高素質勞動者、數以千萬計的專門人才和一大批拔尖創新人才，把巨大的人口壓力轉化為豐富的人力資源優勢；加強教育同科技與經濟、同文化與社會的結合，為現代化建設提供更大的智力支持和知識貢獻?！?2010--2020國家中長期教育改革與發展綱要》同樣強調：“百年大計，教育為本，中國未來發展、中華民族偉大復興，關鍵靠人才，根本在教育?！备哦鲋覈膰w和政體，決定了政府是最廣大的社會公眾利益的代表，政府利益就是公共利益。由此，中央政府主導的教育制度變遷，以最廣大社會公眾的利益，即國家利益的獲得為主要目的。當然，政府并非抽象的概念，而是具體的存在。從組織學視野審視，政府作為組織，也會有自身利益(如政府的稅收等)，而且各級行政機關也有相應的利益。在當前，政府利益已成為許多學者研究政府行為的重要維度。例如，諾斯就認為，政府有兩種職能，一是促進社會福利的最大化；二是追求自身利益的最大化。這兩個職能是相互矛盾的，即通常人們所說的諾斯悖論。審視教育制度的執行過程，我們經常會發現“上有政策，下有對策”的現象，其實質就源于中央政府和地方政府由利益差別而導致的諾斯悖論。擇校問題，教育部曾于2010年l1月1日《關于治理義務教育階段擇校亂收費問題的指導意見》，從規范招生入學秩序、完善招生入學政策等方面向各地教育行政主管部門提出10項要求。(2010---2020國家中長期教育改革與發展綱要》再次指出，“推進義務教育均衡發展，多種途徑解決擇校問題”。在此，教育部是以國家利益為制度安排的價值原點的。然而，現實情況是，即便中央教育行政部門對擇校問題三令五申，許多地區的擇?，F象卻如野火春風般勢頭不減。為了子女能上好學校，越來越多的家長義無反顧加入付費擇校的行列。21世紀教育研究院副院長熊丙奇認為，學校、教師、地方教育主管部門都是一個鏈條上的獲利者，有的學校把“擇校費”直接納入小金庫，用來改善教學條件，甚至發放教師福利；有的地方教育主管部門將“擇校費”納人專項賬戶，參與擇校費分成，然后返還給學校，變相抵消教育經費，減輕自己應當承擔的責任。這就是說，地方政府為自身利益在很多時候回避與漠視了國家利益。而教育制度變遷，即是在國家利益與政府利益的矛盾糾結中躑躅前行的。
二、教育制度變遷的目標取向
審視30多年來我國教育制度變遷的歷史進程，可以說，任何的有效制度變遷，均以學校組織活力和教師個體活力的激發為主要目標指向。
1．旨在激發學校組織活力的教育制度變遷例如，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“在教育事業管理權限的劃分上，政府有關部門對學校統得過死，使學校缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情，又沒有很好地管起來?！贬槍ι鲜鰻顩r，要“改革管理體制，在加強宏觀管理的同時，堅決實行簡政放權，擴大學校的辦學自主權”。1986年的《義務教育法》則“逐步使中共中央的決定走上了國家化、法制化的軌道”，即政府對學校管理應做到“有法可依”，以避免過度膨脹的行政權對學校辦學活動的影響和干預。而1995年的《教育法》，首次以法律形式對中小學校應擁有的權利作了相應規定，確認學校在辦學過程中，具有自主管理權、教育教學權、招生權、管理學生權、頒發證書權、管理教師權、管理設施權、拒絕非法干涉權等等權利。伴隨系列教育法律法規及政策文件的頒行，學校的權利得以拓展，從而進一步激發了學校的組織活力。目前，中小學校除了擁有《教育法》中所規定的相應權利之外，已開始逐步享有以下3項權利：第一，學校資源的自主利用權。對于學校范圍內服務于教育活動的人、財、物等資源，學?？筛鶕嶋H需要自主決策、自行支配。第二，人事權。教師是提高教育教學質量的根本，對于教師的質量和規格，作為用人單位的學校最有發言權。所以從優化教師隊伍的目的出發，教師聘任權是學校的一項基本權利。我國從20世紀90年代末全面推行教師聘任制以來，已有部分中小學校，尤其是重點學校和示范學校在實質上逐步享有教師聘任權。第三，課程設置權。在改革過程中，國家多次借助教育政策，對傳統集權式的課程管理體制進行改革，以建立國家、地方、學校為主體的三級課程管理體制，使中小學校擁有計劃、開發、安排校本課程的權利。
2．旨在激發教師個體活力的制度變遷在本質上，教育是人的活動，教育活動能否順利開展，能否取得預期效果，人是決定性因素。因此，如何促進學校場域中的人的變革尤其是教師群體的變革，使其獲得身心的解放，萌生改變學校的主動意識和自覺參與行為，是教育法律法規與政策文件的另一重要目標。為此，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“改革教育體制要調動各方面的積極性，最重要的是要調動教師的積極性在教育體制改革中，必須緊緊地依靠教師，認真聽取他們的意見，充分發揮他們的作用，有關學校自身的重大改革都必須經過教師充分討論?！?993年《教育改革和發展綱要》要求：“在分配上按照工作實績拉開差距，運用正確的政策導向、思想教育和物質激勵手段，打破平均主義，調動廣大教職工積極性?！迸c國家教育政策的規定相呼應，大多數的中小學校通過對教師內部管理制度的調整，把教師的工作業績與收人、榮譽、職稱晉升、崗位聘任等掛鉤，從而激勵和促進教師全力投入于教育教學之中去。需要指出的是，上述對教育制度變遷中目標取向的判讀，其實質是制度文本的應然取向分析，但與現實存在差距。首先，教育制度變遷中的學校自主權確實有所擴大，但學校作為基層教育組織，在教育管理體系中處于從屬和依附地位的狀況沒有得到實質改變，其法定的權利既在內涵上缺乏具體化，又在行使中處處身受繭縛。而其所在區域的任何一個行政部門(并非僅教育行政部門)，均能對學校下指令、提要求。于是，學校領導經常困于應付外來的種種干預，而正常的教學秩序也不時遭受干擾。由此曾有學者感嘆：“就總體而言，我國中小學在正規管理系統內的生存環境是較逼仄和繁雜的。站在中小學的立場上看，真是壓力層層、要求紛繁、干擾過多、牽制甚大?！盵3]其次，為確立與激發教師的變革主體地位，外在制度條件的變化——如涉及組織結構、評價機制、科研獎勵、薪酬待遇等方面改革，已在一定程度上促進了教師教育觀念與教學策略的變革，但一種與之相適應的、積極的、能引導教師增強對自身知識、能力和專業意識關注的制度氛圍尚為真正形成。顯而易見，教育改革中教師個體積極性的提升，不僅需要外在的控制手段，更需要把教師看作是自身發展的主體，需要倚重教師自身的力量。換言之，教師的主體發展地位，有賴于教師專業發展的制度保障，即應該在制度層面提供促進教師專業發展的平臺，提供教師學習、合作、培訓的機會，以激發教師自身的發展動力，增強教師對自身發展的內在需求，提高教師對自身職業價值和社會責任的認識。
三、教育制度變遷的路徑選擇
諾思將制度理解為兩種規則的構成：非正式規則與正式規則。非正式規則泛指特定文化背景下的風俗習慣、意識形態、倫理道德、宗教信仰等，它普遍地存在于社會的各個層面：而正式規則是由公共權威機構制定的具有強制性的政治規則與經濟契約，它體現著一個社會的制度化水準。鑒于篇幅所限，本研究著重從正式規則維度揭示教育改革進程中制度變遷的路徑。就總體而言，近3O多年來的教育制度變遷，在性質上多屬于政府主導的強制性制度變遷，即一種由政府或法律自上而下強行引入并推行的制度變遷。也就是說，上述制度變遷是沿著由政府到學校的方向發展的，“要不要改、改什么、如何改、什么時間改是由一個權力中心最后定奪的是由政府命令和法律引入實行的、自上而下的教育制度創新?！盷這種由政府主導的強制性制度變遷通常呈現兩大特征。首先，南政府設置制度變遷的起點和準則。教育范疇內的制度變遷，應是以“教育公正”為起點的。我國憲法明確規定，“接受教育是每個公民的權利和義務。任何一個追求民主、文明的國家，都力求使每一位公民能夠同等地享有教育”。我國《教育法》第八條規定：“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！?006年修訂的新《義務教育法》，增加了“推進教育公平、促進教育均衡發展”，“實施素質教育”，“將義務教育全面納入財政保障范圍”等內容，同樣也是以“教育公正”為制度變遷準則的一個例證。當然，從更廣泛與更深層次的意義上，我們應該認識到，政府之所以把教育公正作為制度變遷的起點，在于教育是國家與社會的事業，教育不僅能使接受教育的個人獲益，更是促進國家穩定、民族團結、社會進步的利器。其次，政府以制度供給者的身份，秉借法律法規、政策文件等手段實施制度供給。從20世紀80年代初起，我國教育法律的制定工作倍受重視。先后頒布了一系列專門的教育法律，如《教育法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《教師法》等等；同時，頒布并實施了一系列教育行政法規，如《教師資格條例》、《教學成果獎勵條例》、《社會力量辦學條例》、《實施教育行政許可若干規定》等等。雖然這些教育法律法規的文本存在過于原則化、概念化甚至粗略化的不足，且不得不制定相關細則和條例加以補充說明，但它們的頒布和實施，無疑表明了我們對教育事業規律認識的深化，表明了我國教育管理正在向依法行政的方向邁進。與教育法律相比，國家在不同時期制定的教育政策，對廣大中、小學校的變革發展的影響更為直接，意義也更為深遠。30多年來，對我國中小學校的變革發展起著指導性作用的政策文件很多，如《關于教育體制改革的決定》、《教育改革和發展綱要》、《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》、《關于基礎教育改革與發展的決定》、(2003-2007年教育振興行動計劃》，等等。這些教育政策文件不僅緊密切合其時的教育形勢，而且其主要精神與相應法規也是一脈相承的。
主要為兩方面：一方而概括性地指明了學校在不同時期內，其培養目標、課程體系、教學方法、師資隊伍、管理體制等諸多方面變革和發展的方向、內容或途徑；另一方面，又對學校與社會及政府的關系、學校的教育經費保障、教師教育體制等問題作出闡釋和規約，力圖為學校內部各種變革活動的實現創設豐富的條件性資源。毋庸置疑，政府主導的強制性制度變遷有高效性、權威性、普適性、正式與明確的特點，可以解決迫在眉睫的制度變遷需求，但是也存在某些難以克服的缺點。首先，制度變遷沿著“中央政府一地方政府一學?！钡穆肪€推進，這種路線之下的制度變遷很難適應所有區域。因為不同區域的教育條件、教育資源并不在同一水平線上，而且制度變革的權力中心往往會根據自身的偏好，壓制來自基層學校和群體的制度變遷需求，也容易忽視基層學校尤其是教師和學生在制度變遷中的需求和作用，從而導致制度的“過?！迸c“過度”現象。其次，由于制度變遷的策劃者、決策者、實施者、承擔者與實際受益者的不一致，常導致對變遷所需成本估計不足。從現實情況看，制度變遷的過程，不僅要花費大量的人力、物力、財力，用于制度變遷方案的提出、評估、選擇及組織實施等環節；而且，對于學校場域中的人而言，學習與接受新的制度安排也會帶來相當的心理不適。最后，出于追逐利益的需求，一些既得利益者尤其是利益集團必然竭力維護原有利益格局，并反對任何可能帶來利益變動尤其是對原本利益產生極大損害的新制度。因此，面對強制性制度變遷，一些地方政府或學校為維護既得利益，會“私下”選擇修正新制度，繼而造成“制度變形”抑或“制度失真”。不過可以預見的是，伴隨社會的發展進步，尤其是隨著我國市場經濟體制的深化和發展，政府作為教育制度的主要供給者，在教育制度創新過程中的作用正在發生深刻變化?！罢厝粡慕逃脑S多領域中淡出，或讓位于市場，或讓位于學校自主，轉向問接的宏觀的調控。”
