教育民營化初探
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(一)教育民營化的涵義
教育民營化是當代世界主要國家在教育改革中的一項重要政策選擇。作為一種政府行政改革的理念,民營化(privatization)是公共選擇理論和新公共管理理論的基本觀點之一。其中,公共選擇理論更多地關注政府與公民社會的關系[1],主張打破政府對于公共物品和公共服務的壟斷,通過非市場的集體選擇(即公共選擇)來提供公共服務。新公共管理理論則更多地關注政府與市場的關系[1],它同樣主張打破政府對于“公共供給”的壟斷,要求在政治領域引入市場機制,由政府選擇和市場選擇共同提供公共服務。民營化的根本目的就是打破完全由政府壟斷提供公共產品和公共服務的狀況,實現公共產品和公共服務提供機制的多樣化。
民營化至少包括兩種制度選擇傾向,一是公共選擇理論的選擇,民營化意味著利用非政府的公民社會選擇(如第三部門和非營利組織)打破政府對公共服務的壟斷;二是新公共管理理論的選擇,民營化意味著利用市場機制打破政府對于公共服務的壟斷和利用市場機制改造傳統的政府及其附屬機構的運作模式。所以,從完整的意義上說,教育民營化本質上就是利用公民社會選擇機制和市場機制來打破傳統上政府及其附屬機構對于公共教育的壟斷,形成一種包括公民社會選擇和市場機制在內的多樣化的公共教育供給機制。其中,在教育領域(包括傳統的公立學校系統)引入市場機制是教育民營化的一個重要涵義。目前世界上許多國家的教育改革正是力圖在教育中引入市場原則,來提高傳統的建立在科層制度基礎上的公立學校的效率和質量,在教育領域中引入民間資本(或資金)來減輕政府公共財政的負擔,為公眾提供更多的、可供選擇的、高質量的教育機會。
(二)教育領域引入市場機制的可能性與現實性
1.理論上的可能性
教育領域引入市場機制是否具有合理性與可能性?這是引起學術界和教育政策實踐領域廣泛爭論的問題。即使在市場理論和市場經濟發展最為激進和成熟的美國,提出對公共教育和公立學校系統進行市場化的改革都曾經而且正在招致許多激烈的批評[2]。從20世紀80年代初開始的教育本質問題的爭論到目前為止,我國學術界仍然在爭論教育能否產業化、能否市場化的問題。但是,公共選擇理論和新公共管理理論關于“集體選擇”、“公共物品分類”、“政府職能”和“公共事務民營化”的觀點,已經在理論上較為充分地論證了在教育領域引入市場機制的可能性。人類在社會生活中所使用的一切東西如實物、信息、教育、習俗、制度、法律等等都可以被稱為“物品”。經濟學理論一般把人們所需要的物品區分為私人物品和公共物品。按照物品消費競爭性和效用可分性的“程度”,公共物品又可分為純公共物品和準公共物品。公共選擇理論認為,市場可以有效地為公眾提供私人物品。公共物品的效用不可分性和消費的非排他性,決定了追求利潤最大化的營利組織如果生產和分配公共物品就會無利可圖,導致營利組織不能有效率地提供公共物品,即存在市場局限或市場失靈的現象。公共物品不能通過私人交易即通過市場提供,而必須通過集體選擇提供。不同性質的公共物品應該由不同的社會主體來提供。
純公共物品必須是由政府組織這樣的單一主體來提供的物品,因此又稱為壟斷性公共物品;準公共物品則是可以同時由多個非營利組織提供的物品,由于非營利組織可以由多類主體組成,因此準公共物品又可稱為非壟斷性公共物品。按照上述的分類標準,現代社會中的教育具有多樣化屬性,且具有非壟斷性。在不同的教育領域中,教育具有不同的性質。現代義務教育制度把義務教育界定為由國家規定和保證的人人必須接受的教育。所以,義務教育對所有適齡兒童來說具有非競爭性和非排他性,義務教育是應該完全由政府提供的具有壟斷性的公共物品。而在非義務教育領域,人們的教育消費則體現出明顯的競爭性、排他性和非壟斷性,教育是非壟斷性公共物品,甚至在某些特定環境中具有私人物品的特征。現代社會教育屬性的多樣化,說明教育不應完全由國家或政府壟斷提供。理論上來說,教育既可以利用政府機制提供,也可以利用市場機制提供;教育既可以由政府組織提供,也可以由非營利組織或營利組織提供。尤其是在現代社會,人們在非義務教育領域的教育需求的急劇增長,教育主體的多樣性和教育需要的多樣化使政府不可能單獨高效率地提供教育服務,要求通過多個主體和多種機制為人們提供教育服務。新公共管理理論關于政府職能轉變、公共事務民營化和利用市場機制改造包括政府機構在內的公共部門的觀點,也為市場機制介入教育領域(包括公立學校系統和義務教育階段的改革)提供了理論依據。新公共管理理論強調現代社會的政府應不斷轉變自身職能。轉變政府職能的根本目標是實現“公共供給”提供者的多元化,即把原來由政府承擔的一些公共管理職能交給公民社會和市場來承擔,形成由政府、市場和社會組織共同提供包括教育在內的公共服務的格局,以克服政府壟斷提供公共服務所造成的低效率和低質量。
一般來說,公共服務可以分為四種類型:(1)憲法明文規定屬于政府職責范圍,而又沒有其他競爭者的公共服務項目,如國防、民政、民族事務等;(2)憲法明文規定屬于政府的職責,但同時有其他競爭者存在的公共服務項目,如文化教育、醫療衛生、體育以及城鄉建設等;(3)憲法沒有明文規定是政府職責,而又存在許多市場競爭者的公共服務項目,如影視業、娛樂業、旅游業和通訊業等;(4)憲法既無明文規定是政府的職責,但社會上又缺乏實際競爭者的公共服務項目,如高等教育、科研事業、消防環保等[3]。對于其中必須由政府來提供的具有排他性和非競爭性的公共服務,應作為政府的基礎性職能由政府承擔全面責任;而對于可以由政府和其他社會組織共同提供的具有競爭性的、選擇性的公共服務,則應按照兼顧效率和公平的原則,主要由市場組織、自治性和半自治性的社會組織來提供。
“在政治領域引入市場機制”是新公共管理理論的一個重要特征,或者說是新公共管理實現“替代直接的公共供給”的一種主要措施。所謂“市場機制引入政治領域”可以從兩個方面來理解:一是把傳統上完全由政府直接提供的公共物品進行分類,其中一部分公共物品不再通過政府選擇的方式提供給社會,而是改由市場機制來提供,或者把部分公共物品通過政策與制度的創新(如委托、政府采購等)轉化為私人物品利用市場機制來提供。二是在政府機構內部和政府機構之間引入競爭機制,賦予下級部門和職員更多的自主權,以保證政府部門能夠高效率地直接提供包括教育在內的公共服務。這種形式就是蓋伊•彼得斯所描述的“市場式政府”[4]。現代社會教育屬性的多樣化、政府職能轉變的需要和公共事務民營化趨勢,要求教育領域的資源配置方式和教育運作模式應該是政府選擇、公民社會選擇和市場選擇的合理平衡。政府及其附屬機構、非營利組織、營利組織分別利用不同的選擇機制為社會公眾提供教育服務,實現各自的目的。教育活動完全可以與市場機制聯系起來,市場機制是現代社會提供公共教育服務的途徑之一。
2.實踐中的現實性
目前,在世界范圍內,教育與市場機制的結合已經成為不爭的事實,在教育領域中引入市場機制已經成為世界教育發展的一個重要趨勢。美國、英國、新西蘭、澳大利亞、瑞典等國家在重建其公共教育的過程中都不同程度和不同方式地引入了市場機制[5]。這種世界范圍的教育民營化趨勢,在強化國家對教育內容等領域的控制的同時,一般的做法就是把市場機制引入教育領域,為教育創造一個更具競爭性的類似市場的環境;把教育朝著自由化方向推進。具體做法往往是,一方面要實現公共教育權力的轉移(或稱為放權),即將教育的具體管理、運營權限進一步下放給學校,以使學校類似于市場競爭中的獨立企業一樣,擁有可以進行創造性活動的充分的自主權和獨立性。另一方面是允許自由擇校,即建立家長自由選校制度,擴大家長替子女自由選擇學校的權利與機會,以使家長、學生如同市場上的顧客、消費者一樣,成為教育的消費者[6],而不再僅僅是受教育者。
從國內的教育改革來看,改革開放20多年以來,在從傳統的計劃經濟向社會主義市場經濟體制過渡的進程中,民辦高等學校已形成了三分天下有其一的發展格局。在義務教育領域和學前教育領域,也有相當數量的民辦學校存在。民辦學校的發展充分表明,我國教育資源的配置方式已逐步由傳統的單一政府機制主導的資源配置方式轉變為政府機制和市場機制共存的資源配置方式。甚至在有的地方(如浙江省長興縣)目前已經開始利用實施“教育券”制度來改革傳統的教育投資體制,試圖建立一種公立學校與民辦學校、普通學校與職業學校之間公平競爭、學生自由選擇學校的新型的教育制度。尤其是近年來,國家宏觀教育政策層面已經初步形成了在教育領域引入市場機制的政策環境。特別是黨的十六大報告中,強調要“放寬國內民間資本的市場準入領域”,“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。據此可以認為,要順利實現全面建設小康社會的教育發展目標,在不斷加大國家和政府教育投入的基礎上,在教育領域引入民間資本,通過市場機制配置教育資源,充分利用民間資本促進我國教育的整體發展,將成為我國教育政策的一個合理的選擇。
二、教育的準市場制度:條件與限度
一般認為,市場機制是人類社會一種有效的資源配置機制。但必須指出的是,無論是利用市場機制有效地提供私人物品,還是利用市場機制來提供公共物品和公共服務,都是有條件的。就通過市場提供私人物品而言,必須在活動主體是“理性經濟人”,完全競爭,生產要素充分流動,充分信息,零交易費用,沒有外部性等條件下,市場才會是最有效率的。制度經濟學已經對這些條件及相應的制度安排做了大量的研究。就利用市場機制提供公共物品和公共服務而言,在市場選擇與公共物品提供的目的之間往往存在天然的矛盾,這種矛盾集中表現為公益與私益的矛盾。公共物品的提供要求實現公益性,要符合公共利益。市場主體作為“理性的經濟人”在運用市場機制時必然要追求私人或利益集團利益的最大化。為了達到這個目的,市場主體往往利用信息不對稱追求私人利益的最大滿足,從而導致機會主義與敗德行為,導致市場在提供公共物品和公共服務時產生“市場失靈”現象。市場選擇提供公共物品時產生的公益和私益的矛盾,依靠傳統的自由市場制度是難以克服的。特別是在教育領域,通過市場選擇提供給社會和公眾時產生的矛盾和問題,決定了市場機制對教育領域的介入是有條件的和有限度的。市場機制介入教育領域的有限性和有條件性主要表現為:教育領域的市場機制只能是一種“準市場”(quasi-market)[5]制度環境,或者說是一種類似市場的制度環境,而不是把完全意義上的自由市場機制照搬進入教育領域。首先,市場機制對教育的介入是有條件的。
在市場機制介入教育領域的情況下,“教育消費的排他性”和“經營者追求個人利益的最大化”往往會導致:(1)消費者之間教育機會與教育條件分配的不公平——許多人可能會因為經濟原因(如付不起學費)或其他社會和政策原因(如區域性教育資源匱乏)而得不到受教育的機會或良好的教育條件。(2)教育服務的提供者可能會因為一味追求個人利益而利用“信息不對稱”等市場機制運作的特點來降低教育的標準或質量,甚至欺詐消費者,滋生“權力尋租”等教育腐敗。而教育資源配置的公平性和教育服務的高質量恰恰是教育公益性的主要內涵。也就是說,在市場介入教育領域的過程中存在“市場失靈”的狀況,教育作為一種具有多樣化屬性的社會公共服務活動如果完全由市場機制提供,其作為公共物品的公益性就可能會喪失。即按照自由市場機制配置教育資源有可能威脅教育公平,降低教育的標準與質量,從而危害教育的公益性。這決定著市場機制對教育的介入必然是有條件的。這個條件就是市場化運作的教育活動必須保障教育的公益性質,否則市場機制對教育領域的介入就不具備充分的合法性。其次,市場機制介入教育領域是有限度的。市場是指建立在社會分工和私人所有權基礎上的商品交換體系[7]。市場機制與民主管理機制(如政府機構的科層管理制度)是人類社會兩種最普遍的社會資源分配機制。
一般認為,公共領域要依賴民主管理機制,而私人領域則要依賴市場的力量。關于兩者之間哪種機制更有效率和更為公正的問題,一直都是政治學和經濟學爭論的焦點。公共選擇理論和新公共管理理論主張把市場機制引入公共領域的理論依據就是它們“相信市場作為分配社會資源的機制的效率”[4](P27)。市場機制配置社會資源的高效率是通過供求機制、價格機制、公平競爭機制和自由選擇機制[8]來實現的。與自由市場環境中的私人產品和服務相比,由于教育活動和教育服務具有強烈得多的“外部性”,教育領域的供求關系、價格機制與自由市場領域具有根本性的不同。在現代社會,國家和政府既是教育的最大供給者,又是主要的教育需求者和受益者。這就會導致政府一方面鼓勵教育的正外部性生產,要求不斷提高教育的質量和效率;另一方面,政府又要限制教育的負外部性生產,尤其是在主要由政府付費的義務教育階段,要求盡可能降低教育的成本和提高教育的質量。這樣,必然導致政府的教育政策對教育供求關系和價格機制保持強有力的干預和控制。因此試圖在教育領域完全引入自由市場機制,完全按照自由市場機制實現教育服務的供給是不可能的。在教育領域引入市場機制,只能是把市場機制的某些“成分”引入教育領域,建立教育的準市場制度環境。其本質就是實現教育服務的“消費者與供給者分離以及需求者可以在不同的供給者之間進行選擇”[5](P3),其目的就是提高公共教育的效率、質量和公共教育供給者對于公眾教育需求的“回應性”程度。這種教育的準市場制度環境包括以下三個方面的特征。
第一,借鑒自由市場供求機制的精神改造教育領域的供求關系。一是公共教育服務的提供者(如作為政府附屬機構的公立學校)與其必然享受的政府公共財政支持相分離,國家和政府不再是壟斷性的公共教育提供者,而是成為教育的消費者和管理者。這就需要剝離公立學校系統與政府之間的寄生關系和依附關系,使公立學校與民辦學校都可能享受公共財政的資助。二是改變政府和公立學校壟斷公共教育的局面,實現包括私人和民間團體在內的教育服務供給者的多樣化。三是使學校(特別是公立學校)的教育活動要對教育消費者的需求做出及時的回應,而不是特別注重對于政府的需求做出回應;政府的教育政策的出發點是要保護教育消費者的利益,而不是重點保護學校和行政機構的利益。
第二,在教育領域充分引入市場的公平競爭機制和自由選擇機制。傳統公立學校科層管理體制之下導致的教育低效率與低質量,其根本原因在于學校過度依賴公共財政支持,決策權力過分集中,學校之間缺乏公平競爭機制和教育資源的自由轉移機制。公平競爭機制和自由選擇機制賦予參與競爭的學校以自主權和家長、學生對學校和教育的自由選擇權。通過家長和學生的自由選擇分散決策權力,通過公平競爭機制則能夠使學校在公平競爭中獲取更多的優質資源,不斷提高辦學效率和質量。在構成自由市場機制的供求機制、價格機制、競爭機制和自由選擇機制當中,公平競爭機制和自由選擇機制可以充分地引入教育領域和學校系統。尤其是在傳統的公立學校系統中,更加需要引入競爭機制和自由擇校制度來激勵公立學校革除科層管理的弊端,提高教育活動的效率和質量。學校之間的公平競爭機制和消費者自由擇校的制度是教育的準市場制度環境的兩個最典型的特征。
第三,保持政府對教育領域市場運作的強有力的規制。與自由市場機制不同,教育的準市場制度環境需要政府較高程度的干預。政府必須要控制“新的教育供給者的準入、投資、服務質量……和價格”等方面的問題,加強政府的干預是教育準市場與理想的“自由”市場的重要區別[5]。在教育的準市場制度環境中,政府能否更完善地承擔自己的教育治理責任是一個至關重要的問題。例如,當前在我國民辦學校發展中存在的一種現象就是,由于現行政策與法律的不完善和管理的不健全,許多地方對于民辦學校“一方面免收投資額相關所得稅、土地征用費和配套費、收益應付的稅費,另一方面又允許以股份集資、向銀行貸款和獲得收益”,使民辦學校“把非營利機構和營利機構的優惠政策占全”[9](P114),從而導致教育市場的不公平競爭,甚至助長了部分民辦學校舉辦者以追求公益之名而行謀個人私利之實。為了民辦學校的健康發展,政府必須對市場化運作的民辦學校進行更為嚴格的政策與法律規范。在我國教育的語境中,公共教育權力高度集中在政府手里是長期以來的傳統。教育的準市場制度的建立意味著教育政策承認教育領域的市場機制的合法性,意味著政府開始向市場領域轉移自己治理教育的權力,意味著教育領域的準市場主體具有更大的獨立自主的辦學權利。但與此同時,政府為了更好地履行自己的職能,為了確保教育改革中按照市場機制模式來運作的教育活動能夠體現教育的公益性和教育公平,針對準市場制度環境中的教育活動,需要政府制定新的游戲規則,做出新的制度安排,以加強規制和監管。如果在公共教育權力變遷的過程中,針對教育中新的活動主體和活動領域制定新的游戲規則時,出現政府“缺位”現象,教育的公益性和教育公平就會受到損害。
三、準市場制度環境中保障教育公益性的制度安排
市場機制介入教育領域帶來兩個核心問題。一是市場機制介入教育領域將會挑戰教育的公益性[10]。在市場條件下,政府組織和非營利性的教育組織由于受到其活動宗旨的限定,即使引入競爭機制來提高活動效率,這類教育組織提供教育服務一般能夠保障教育的公益性。但是以市場化運作的民間資本為主要經費來源的營利性教育組織在實現教育公益性時卻是有條件的。首先,資本的尋利性與教育的公益性存在矛盾。追求私人利益的滿足和利潤最大化是市場化運作的民間資本的天然本性,一味追求私人利益的最大滿足可能會損害教育的公益性。其次,在實現公共教育提供者的多樣化以后,營利性教育組織就獲得提供教育服務的合法性。如果營利性教育組織像其他私人組織一樣缺乏強烈的“可進入性”(access)[11],其運作就難以保障教育的公益性。二是公民社會的教育選擇問題。公平競爭機制和自由選擇機制引入教育領域,必然提出公民社會的教育選擇問題。如家長和學生對學校的選擇;家長和學生對學校內部教育活動的選擇;家庭與社區對教育治理活動的參與;市場化運作的教育組織出于宗教、質量標準、收費標準和其他社會原因而對招收對象做出選擇。教育制度安排必須為公民社會的教育選擇提供選擇的權利和機會,教育政策必須就如何制約和防止準市場制度環境中的腐敗行為、損害教育公益性和教育公平的行為做出合理的制度安排。能夠切實保障教育的公益性,是教育的準市場制度獲得合法性的前提。如果教育的準市場制度在追求效率的時候,無法保障實現教育的公益性,這種準市場制度也不會具備政治上的合法性。在準市場制度環境中,良好的、合理的制度安排是保障營利性教育機構在追求私益的同時,實現教育公益性的最有力手段。
(一)把營利性辦學行為導向實現公益性方向的制度安排
1.在制度層面認可教育領域的營利行為的合法性我國《教育法》第8條規定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益。”第25條又規定:“國家制定教育發展規劃,并舉辦學校及其他教育機構。國家鼓勵企事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”《社會力量辦學條例》第6條也規定:“社會力量舉辦教育機構,不得以營利為目的。”《中華人民共和國民辦教育促進法》則回避了“營利性”這個問題。從總體上看,我國目前的教育法律規定實際上是把教育的公益性與營利行為尖銳對立起來。一方面把教育看作社會公益事業,強調了教育的公共物品屬性和教育的公益性;另一方面,對教育領域的營利性行為基本上是持否定、禁止或回避的態度。在教育領域,政府和非營利組織主要是通過強制性或志愿性的集體選擇機制(即所謂公共選擇)為社會成員提供教育服務,實現教育的公益目的,但它們也可以有限度地利用市場機制來提高自身教育服務的效率①。
營利性組織則是通過志愿性的市場交換機制為社會成員提供教育服務,在實現自身私益的同時,滿足了社會成員多樣化的教育需求,最終也實現了教育的公益目的。營利性教育組織是利用市場機制配置教育資源的一個聯系教育與市場的重要中介,其獨特的資源配置方式決定了它具有公益性和營利性雙重的性質。這個結論與我國現行政策和法律的規定并不一致。國內外民辦學校或私立學校發展的實踐都說明,營利性民辦學校有相當數量的存在。而且事實證明,真正在市場合法經營中營利的學校,往往是辦學質量高而且有信譽的學校,因而也往往比較好地實現其社會效益和公益性。在教育的準市場制度環境中,教育公益性與營利行為之間并不是非此即彼的矛盾關系。實際上,“公益性與營利性是兩個不同層面的話題,前者涉及的是價值取向,后者則指向行為的結果。”[12](P81)
在保障實現教育公益性的前提下,可以給予民辦學校合理營利的空間。市場化運作的教育活動能否實現教育的公益性,最終并不取決于其辦學的結果營利與否,而是取決于辦學者辦學的根本目的,取決于教育準市場制度的成熟程度,取決于政府對于這類辦學行為的監管水平和力度。在政府充分嚴格監管、充分公平的市場競爭、辦學者合法經營(預示著其經營活動必然會按照法律的引導而實現教育的公益性)的條件下,合理營利不僅不會與公益性對立,反而會成為實現教育公益性的有力的手段之一。營利性辦學行為是營利性教育組織應有的一個重要特征。市場經濟的基本特征就是通過平等市場主體之間建立合同與契約、自由交易、公平競爭、個人經濟權利的滿足等活動來追求私人利益。在國家政策和法律規范的范圍內合理營利,是采用市場機制進行資源配置的必然結果。如果教育組織主要是采用市場機制配置教育資源,那么,具有營利性就是它的一個重要特征。我國現有的有關政策導向一方面鼓勵采用市場機制配置教育資源,希望民辦學校能夠補充政府教育資源供給的不足,另一方面又不允許民辦學校的投資者營利。按照市場機制的運作邏輯,當投資者或生產者無利可圖時,他們就會放棄相應的市場行為。從而使大量追求投資回報的民間資金無法被吸引到教育領域。因此,應在法律、政策和制度層面明確承認以市場化運作的民間資本追求私益或投資回報的權利。應創造條件修訂《教育法》、《民辦教育促進法》等有關的政策和法律規定,或者對有關規定做出進一步新的解釋。允許營利性教育組織在保證教育公益性的前提下合理營利,并明確政府從中發揮的認證、管理、監督和調控作用。
2.對不同性質的教育組織實施分類管理應區分營利性與非營利性的民辦學校。當前我國民辦學校發展過程中,對經費來源性質不同的學校如捐資辦學、混合型學校、集資與投資辦學等沒有加以明確區分,一概采取“不許營利”的做法。這樣不利于調動民間投資者投資教育領域的積極性。所以,應明確區分民間的捐資辦學與集資、投資辦學,根據投資的性質和投資者自己的意愿,把民辦學校區分為營利性民辦學校和非營利性民辦學校①,并對不同性質的民辦學校實施不同的管理。對于營利性民辦學校,可以充分發揮市場機制配置教育資源的作用,允許其按照市場機制以營利性組織(像企業或公司一樣)的角色進行運營,政府參照“公司法”對其進行管理。
3.確立民辦學校的法人地位和明晰其產權關系,使民辦學校成為具有自主性的準市場主體辦學活動的自主性是人們所公認的民辦學校的一個重要特征。民辦學校的辦學自主權和財產的所有權(如財產占有、使用、收益、處分的權利)是其自主性的重要內容,也是保證其自主性的前提。要使民辦學校成為具有自主性的市場主體,就必須明確民辦學校的法人地位和明晰其產權關系。一方面,確立民辦學校的法人地位是保證民辦學校在準市場制度環境中獨立自主實施辦學行為的基本條件,它可以保證學校的舉辦者對學校的人、財、物、事具有支配權而獲得辦學自主權。民辦學校法人的性質則應根據國家有關政策、法律和現實教育發展的需要來具體認定。如果確認一所民辦學校的營利性質,應該把營利性民辦學校法人歸屬于營利性社團法人,使營利性民辦學校成為依法自主經營、自我發展、自我約束的相對獨立的辦學主體,成為獨立享有民事權利和承擔民事責任的法人實體,按照市場機制進行運作,建立合理投資回報機制,以吸引更多的民間資金投資教育領域。另一方面,應根據民辦學校的不同性質明晰不同類型學校的產權,以防止由于學校產權不清所帶來的不良后果。目前,我國的《民辦教育促進法》等相關法律法規對民辦學校的產權歸屬采取了一種模糊的折中的規定,即承認民辦學校舉辦者對其投資的有限的所有權,同時又以較為模糊的方式規定投資人具有獲得合理回報的權利。而對于民辦學校終止以后的財產歸屬卻仍然按照捐資辦學的思路做出規定。在民辦學校發展的實踐中,學校產權不清晰產生了許多弊端,嚴重損害了教育的公益性。根據民辦學校的不同性質明晰其產權,可以參考國外的一些做法,如果投資者注冊一個營利性學校,就可以按照市場環境中的營利組織(如企業或公司)進行運營和管理,辦學投資歸屬投資者所有,可以撤回、轉讓和用于擔保抵押,學校以營利組織的身份照章向國家交納各種稅費,投資者可以辦學收入作為投資回報。如果投資者注冊一個非營利性學校,則按照捐資辦學的思路進行管理,舉辦者的辦學投資就成為公共資產,投資者無權撤回、轉讓或用于擔保抵押,可按規定免除學校的相關稅費,也可以依法獲得政府的有關資助,學校的相關收益要返回學校作為校產而不能分配給投資者。
4.建立政府采購制度和學校稅收制度對學校營利性辦學行為進行調節[13]為了建立以“公共教育的提供者與消費者相分離”為特征的準市場制度環境,重構政府與學校的關系,應把市場領域的公平競爭機制引入教育領域,建立關于教育服務的政府采購制度。在政府采購制度(如教育券制度)中,政府不再把公共教育經費直接撥給所有的公立學校,而是通過公開招標的方式,允許多個公共教育供給者之間公平競爭,最后擇優選取中標者。中標的學校由此獲得政府資金,并與政府簽定行政合同,政府通過合同對學校進行監督、管理,并具有終止合同的權力。政府采購制度可以使政府從公共教育的提供者、管理者和消費者集于一身的狀態轉變為管理者和消費者的角色,實現了公共教育供給者與消費者的分離。一是可以鼓勵公立學校與民辦學校公平競爭,充分利用教育組織之間的競爭關系,提高教育資源的利用效率;二是可以使政府的公共教育經費有機會投入民辦教育領域,扶持民辦教育的發展;三是可以使政府有機會加強對民辦教育或教育準市場制度環境的干預。針對學校辦學行為的稅制,可以有效地調節教育準市場制度環境中教育的公益性與營利性辦學行為之間的矛盾。在對教育組織進行非營利性與營利性分類管理的基礎上,可以對純粹公益性的辦學行為與營利性的辦學行為適用不同的稅收政策。對于純粹公益性的辦學行為實行減免稅等優惠政策;而對于營利性的辦學行為,則進行嚴格的稅收征管并用于教育事業,使進行市場化運作的民間資本在獲得一定利潤和滿足私人利益的基礎上,最終實現其在教育領域中的公益性。
(二)保障營利性教育組織具備“可進入性”的制度安排
教育準市場制度環境中的營利性教育組織更多地具有私人組織的特征,營利性民辦學校的這種私人組織特征意味著這些組織“可進入性”不強,不利于其在辦學活動中實現教育的公益性。具有私人組織特征的教育組織是否具有較強的“可進入性”,是這類組織最終能否承擔公共服務職能的組織性標志。建構保障營利性教育組織具備“可進入性”的制度,是準市場環境中保障教育公益性的另一類重要的制度安排。這類制度安排除了要依靠營利性教育組織自身追求社會公益的自覺性以外,更重要的是要依靠政府的干預和監管來實現。一是建立營利性學校的資格認證、注冊審批與解散或淘汰的標準與制度,并公之于眾,把好教育準市場的入口關。只有那些符合政府標準,通過資格認證的學校,才能注冊為營利性學校。而對于缺乏“可進入性”,利用信息不對稱等手段欺騙、坑害教育消費者的學校,要及時進行處罰和淘汰,取消其按照市場機制進行運作的權利,直至取消其辦學資格。二是政府要在相關教育政策和法律中嚴格、明確地規定各級各類教育的最基本的具體質量標準,并公之于眾,建立一定的管理機制對營利性學校的辦學條件、辦學過程、辦學結果和財務狀況進行審查和監督,定期公布關于學校績效的相關信息,以保證營利性學校的教育質量。三是明確規定營利性學校的收費上限,把教育成本控制在最低限度,以最大限度地保證更多的人有能力進入營利性學校學習。四是建立校務公開制度,賦予公民社會參與學校治理的參與權,保證社區和家長可以進入學校的空間,參與學校的管理活動,使具有私人組織特征的營利性學校具備公共組織那樣的開放性。
