礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理激勵機制

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一、我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理法規(guī)及制度建設(shè)

1.我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理法規(guī)及部門規(guī)章中的激勵制度

涵蓋礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理激勵機制內(nèi)容的法規(guī)及部門規(guī)章主要有2009年頒布實施的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》（國土資源部第44號令）、2011年頒布實施的《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院第592號令）、2006年財政部、國土資源部、環(huán)保部（原環(huán)保總局）共同下發(fā)的《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》以及2005年國務(wù)院出臺的《關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》等。在這些法規(guī)及部門規(guī)章中，對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理激勵機制建立秉承的原則、對象、治理的主體等有關(guān)政策做了進一步的落實。[1]2005年，《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》明確提出，探索建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償制度，按照“誰破壞、誰恢復(fù)”的原則，明確治理責(zé)任，保證治理資金和治理措施落實到位，新建和已投產(chǎn)生產(chǎn)礦山企業(yè)要制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護與綜合治理方案，廢棄礦山和老礦山的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理，按照“誰投資、誰受益”的原則，積極探索通過市場機制多渠道融資方式，加快治理與恢復(fù)的進程；并要求財政部、國土資源部等部門盡快制訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的經(jīng)濟政策，積極推進礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度等生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補償機制。據(jù)此，2006年財政部、國土資源部、原環(huán)保總局共同下發(fā)了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機制的指導(dǎo)意見》，對《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》提出的制訂礦山生態(tài)環(huán)境保護和綜合治理方案的有關(guān)政策作了進一步落實，并提出了建立礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的具體要求。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》（國土資源部第44號令）的出臺，彌補了《礦產(chǎn)資源法》的立法不足，增加了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理激勵政策的具體管理法規(guī)和可操作性措施，對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理具有重大指導(dǎo)作用。其在第三條和第六條中規(guī)定“國家鼓勵企業(yè)、社會團體或者個人投資，對已關(guān)閉或者廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進行恢復(fù)治理”和“誰投資，誰受益”。2011年的《土地復(fù)墾條例》（國務(wù)院令第592號）第9條規(guī)定“對在土地復(fù)墾工作中做出突出貢獻的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰”，第二十三條規(guī)定“對歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地，縣級以上人民政府應(yīng)當投入資金進行復(fù)墾，或者按照‘誰投資，誰受益’的原則，吸引社會投資進行復(fù)墾。土地權(quán)利人明確的，可以采取扶持、優(yōu)惠措施，鼓勵土地權(quán)利人自行復(fù)墾”。許多地方性法規(guī)中也對礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境保護作了相應(yīng)規(guī)定，這些原則性的規(guī)定在一定程度上可以有效地解決礦山環(huán)境保護具體法律制度彈性較大、穩(wěn)定性不強的風(fēng)險，賦予地方政府更多的規(guī)章制定的靈活性。

2.地方相關(guān)制度建設(shè)

部分省份出臺的政策法規(guī)中，也包含了對礦山環(huán)境恢復(fù)治理的激勵政策。河南省國土資源廳關(guān)于《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》的實施意見中提出，“礦山地質(zhì)環(huán)境保護堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合，誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則。河南省國土資源廳依據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)劃，按照礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程項目管理制度的要求，對市、縣國土資源行政主管部門給予資金補助”。《安徽省礦山地質(zhì)環(huán)境保護條例》第七條規(guī)定：“鼓勵單位和個人投資礦山地質(zhì)環(huán)境的保護與治理”。第二十九條規(guī)定：“投資治理已關(guān)閉或者廢棄的礦山，投資人可以依法享受投資收益，但不得損害他人的合法權(quán)益”。第三十一條規(guī)定：“采礦權(quán)人按照礦山地質(zhì)環(huán)境保護與綜合治理方案進行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)，從廢石（矸石）、尾礦中回收礦產(chǎn)品的，可以依法減免礦產(chǎn)資源補償費”。《黑龍江省地質(zhì)環(huán)境保護條例》第四條規(guī)定：“縣以上人民政府應(yīng)當加強本行政區(qū)域內(nèi)地質(zhì)環(huán)境保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，組織和督促有關(guān)部門、單位和個人采取有效措施，保護、治理和改善地質(zhì)環(huán)境，防治地質(zhì)災(zāi)害。地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)的縣以上人民政府應(yīng)當將地質(zhì)災(zāi)害防治所需經(jīng)費列入年度財政預(yù)算。縣以上人民政府應(yīng)當制定優(yōu)惠政策，鼓勵和支持地質(zhì)環(huán)境治理活動，并對取得顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。”第十一條規(guī)定：“由社會資金投入的礦山地質(zhì)環(huán)境治理和地質(zhì)災(zāi)害治理項目，可以根據(jù)治理的難易程度和投入產(chǎn)出比率給予投資人一定年限的治理成果使用權(quán)。”《江蘇省地質(zhì)環(huán)境保護條例》第四條規(guī)定：“地質(zhì)環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、合理利用、誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則。”第二十條規(guī)定：“對本條例實施前廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和治理，能夠確定責(zé)任人的，由礦山所在地國土資源主管部門督促其依法恢復(fù)和治理；不能確定責(zé)任人的，由礦山所在地縣級人民政府組織恢復(fù)治理，所需經(jīng)費由省、設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府安排。縣級以上地方人民政府應(yīng)當采取措施，鼓勵單位和個人對廢棄礦山的地質(zhì)環(huán)境進行恢復(fù)和治理。”另外遼寧等其他省份也提出要按照誰投資、誰受益的原則，鼓勵單位和個人投資治理。雖然大多數(shù)省份在政策法規(guī)中提出了鼓勵礦山環(huán)境恢復(fù)治理的意見，但具體的激勵機制尚未健全，有些省份甚至沒有具體的激勵措施，礦山環(huán)境恢復(fù)治理的激勵機制還處于探索階段。

二、各地礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理激勵機制建設(shè)經(jīng)驗探索

1.礦山地質(zhì)環(huán)境治理與土地開發(fā)利用相結(jié)合

江蘇省出臺政策明確規(guī)定，“在開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目時，對于符合土地利用總體規(guī)劃，原礦業(yè)廢棄地通過整治復(fù)墾可形成農(nóng)用地的，經(jīng)驗收合格，可以置換為建設(shè)用地指標；整治后可作為建設(shè)用地使用的國有礦山廢棄地，可納入政府土地儲備，以土地出讓收益補償?shù)V山廢棄地的整治資金缺口”。福建省福州市延平區(qū)水東街道紅桃山特大型滑坡治理與房地產(chǎn)開發(fā)相結(jié)合，區(qū)政府通過土地招拍掛政策既消除了地災(zāi)，又增加了3000多萬招拍掛地價款的收入；清流北山滑坡治理與造地相結(jié)合，通過北山滑坡治理，填土造地可開發(fā)區(qū)域面積1027畝，新增用地將用于清流城市建設(shè)，滑坡治理工程竣工后將為清流再造一座城。

2.礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與余留資源開發(fā)相結(jié)合

江蘇省出臺政策明確規(guī)定，在開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目時，在整治最終境界的前提下，確定余量資源，余量資源收益進入項目恢復(fù)治理資金專戶，專項用于礦山環(huán)境綜合整治，利用的余量資源免交礦產(chǎn)資源補償費。江蘇省句容市對市域內(nèi)的廢棄礦山進行治理，利用句容少姑山建筑石料灰?guī)r礦能再利用開發(fā)的特性，允許治理者對部分廢棄礦山利用余量資源，將其折算為治理費用，政府不再出資用于治理。福建省泉州市針對位于安溪縣感德鎮(zhèn)潘田村的地質(zhì)災(zāi)害區(qū)治理，提出“以礦救災(zāi)，整體搬遷”的工作思路，利用廢棄礦山的殘余資源量折算治理費用，引入企業(yè)整體承包整治項目。拍賣采礦權(quán)使用費5000多萬，引入企業(yè)整體承包整治項目，村中余留資源轉(zhuǎn)讓給潘田鐵礦，人均獲得5000元收益，另有1000元作價入股，每年村里可得200余萬元的分紅。

3.與景觀資源、旅游資源開發(fā)相結(jié)合

各地方政府以旅游景觀建設(shè)和旅游開發(fā)為紐帶，以旅游項目開發(fā)模式籌措礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金。浙江省紹興市永興石料廠治理工程，投入治理資金1100萬元，治理面積16.8畝，治理后的項目工程成為鏡湖國家城市濕地公園的主要景點之一。福建省廈門集美區(qū)出臺政策鼓勵民營資本參與裸露山體的治理，以閉坑的采石場為基礎(chǔ)，建起集志、海翔、仙靈旗等10多家休閑農(nóng)莊，發(fā)展了當?shù)氐泥l(xiāng)村旅游，壯大了第三產(chǎn)業(yè)，增加了農(nóng)民的收入。福建省長樂市將市域內(nèi)廢棄采礦點改造成公園，利用公園設(shè)施、景點的冠名權(quán)資源，吸引了煙草公司、保險公司、華能電廠、市建筑協(xié)會等團體的資金投入用于廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境治理。

4.與稅收、金融優(yōu)惠扶持政策相結(jié)合

山東省濟寧市本著“誰投入，誰受益”的原則，制定了一系列鼓勵投資礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的優(yōu)惠政策。規(guī)定外商和其他單位及個人單獨投資復(fù)墾治理國家已征用的塌陷地，從有收益之年起，10年內(nèi)免交國有土地使用費，10年后實行減半征收煤礦企業(yè)復(fù)墾塌陷地的，收益和土地權(quán)屬的確定按國家有關(guān)規(guī)定辦理；其他單位和個人復(fù)墾國家未征用的塌陷地進行糧食生產(chǎn)的，3年內(nèi)免交合同定購任務(wù)，并按國家有關(guān)規(guī)定給予稅收優(yōu)惠照顧；從事種植養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的，從有收益之年起，3年內(nèi)按國家規(guī)定給予稅收優(yōu)惠照顧，并延長承包經(jīng)營期限，種植業(yè)可延長到30年，養(yǎng)殖業(yè)可延長到50年；外商和其他單位及個人投資入股參與復(fù)墾治理的，按其投資比例享受收益分配。廣西梧州市在出臺礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理激勵政策上，針對地質(zhì)災(zāi)害的治理，除加強財政投資外，還積極爭取亞洲開發(fā)銀行貸款、國家開發(fā)銀行貸款，并采用其他融資方式，實現(xiàn)資金的周轉(zhuǎn)。如棗沖小區(qū)安置房二期采取先由開發(fā)商建設(shè)，再轉(zhuǎn)交給政府的BT模式（Built-Transfer，建設(shè)-移交）。對治理后適宜建設(shè)開發(fā)的地塊，采取拍賣出讓和城市開發(fā)等商業(yè)化運作方式。

5.與行政、保障民生政策相結(jié)合

部分省市（縣）出臺政策將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與下山脫貧、生態(tài)移民、新農(nóng)村建設(shè)、市政工程建設(shè)等保障民生的政策相結(jié)合，開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。重慶市通過整合土地整理、巴渝新居、新農(nóng)村建設(shè)、危舊房改造、高山移民、退耕還林、扶貧和救災(zāi)等資金，結(jié)合市級地災(zāi)專項資金，采取搬遷避讓的方式，將受地質(zhì)災(zāi)害影響的群眾撤出危險區(qū)域，從而改善搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件，改善居住環(huán)境，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。2008年至2010年，通過“金土工程”的實施，共計搬遷避讓受地質(zhì)災(zāi)害威脅群眾8811戶29543人。寧夏固原市西吉縣通過礦山地質(zhì)環(huán)境搬遷避讓治理項目的實施，優(yōu)化了農(nóng)村道路、美化了農(nóng)村面貌，降低了新村建設(shè)占地面積，僅馬建鄉(xiāng)龐灣、臺子、劉垴，新營鄉(xiāng)玉皇溝村4個搬遷避讓點至少凈增耕地100畝，人均耕地面積達到4.4畝，耕種條件得到基本改善。

三、存在的困難與問題

1.礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理任務(wù)艱巨，所需的治理資金供應(yīng)和保障龐大

從待治理的礦山數(shù)量來看，據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查報告》（中國地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測院，2008年4月）顯示，受調(diào)查的113390個礦山中，礦山地質(zhì)環(huán)境受到嚴重影響的礦山有8457個，受到較嚴重影響的礦山有54091個，受到輕微影響的礦山有39088個，需要在全國部署礦山地質(zhì)環(huán)境治理工程212個，要治理的礦山總數(shù)為15678個，其中近期治理的礦山數(shù)為7080個，遠期治理的礦山數(shù)為8598個。從全國礦業(yè)開發(fā)破壞的土地面積和已恢復(fù)治理面積的差距，同樣可以看出礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理任務(wù)艱巨。據(jù)資料顯示，截至2007年，全國礦業(yè)開發(fā)占用和損壞土地面積為165.8萬公頃，其中尾礦堆放90.9萬公頃，露天采坑52.2萬公頃，采礦塌陷20.3萬公頃。而我國累計恢復(fù)治理礦山環(huán)境總面積僅為15.5萬公頃，尚達不到破壞土地面積的10%。2007年，11.3萬公頃礦山土地被損壞與占用，恢復(fù)治理礦山環(huán)境總面積僅為3.8萬公頃，占年新增損壞土地的33.63%。

2.缺乏多元投資機制

任何參與礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目的投資行為都是為了獲得某種利益、滿足人類特定群體的某種特定需要為內(nèi)在驅(qū)動動力。政府投資是為了促使國民經(jīng)濟健康發(fā)展，是為了落實資源開發(fā)與環(huán)境保護并重的根本原則，以及落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，緩解約束全面建設(shè)小康社會的瓶頸，滿足社會福利最大化的要求，社會個人或團體機構(gòu)投資是為了更好地滿足其本身的投資、需求、效用偏好，來實現(xiàn)自身利益最大化，即使是社會上的機構(gòu)或個人的捐贈行為，也是為了實現(xiàn)上述的兩種目的或兩者之一。目前，針對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理項目資金的投入，如何優(yōu)化配置好政府資金與民間資金的投資活動，如何發(fā)揮政府資本的導(dǎo)向、補缺和“有所為、有所不為”的投資機制，如何實現(xiàn)民間資本投資的主導(dǎo)作用，是削減中央政府財政或地方財政的包袱、解決礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理資金投入不足問題的基礎(chǔ)。根據(jù)政府資本和民間資本投資的行為指向不同，利益驅(qū)動機制的差異，可以通過制度創(chuàng)新手段建立法制化的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理多元投入機制。

3.缺少引進民間資本可操作性細則

雖然有些省份出臺的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護條例》明確規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境保護應(yīng)當堅持誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰治理、誰投資誰受益的原則，并鼓勵單位和個人投資礦山地質(zhì)環(huán)境的保護和治理，但對于引入民間資本投入礦山恢復(fù)治理的工作，還沒有出臺具體可操作性的指導(dǎo)細則。部分市、縣積極探索，開展了一些有益的嘗試，但都各自為政，做法不一，沒有統(tǒng)一的政策依據(jù)。應(yīng)盡快出臺國家層面的鼓勵政策，明確礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的利益分配及恢復(fù)治理后土地的相應(yīng)使用政策。

四、相關(guān)建議

1.引入市場機制，出臺土地使用權(quán)等多方面的優(yōu)惠政策，積極鼓勵社會各方面力量參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理活動

政府以公開、公平、誠信為基礎(chǔ)，對需要治理的礦區(qū)地塊采用定期公開招標公示制度，治理地塊的投資底價可由國土資源行政主管部門委托具有評估資質(zhì)的單位進行評估。確定治理地塊的底價后，由國土資源主管部門組織招投標或掛牌。申請對礦山地質(zhì)環(huán)境進行治理的投資人，可通過投標、掛牌的方式獲得指定地塊的治理權(quán)。環(huán)境治理工作結(jié)束后，經(jīng)投資人申請，市、縣國土資源行政主管部門要進行檢查驗收，驗收合格后，根據(jù)土地用途，提供土地使用權(quán)，并辦理土地使用手續(xù)。對在礦山地質(zhì)環(huán)境治理方面取得顯著成績的單位和個人，市縣人民政府應(yīng)當給予表彰和獎勵。

2.從財政、稅收、金融等方面給予政策傾斜，吸引民間資本參與礦山環(huán)境恢復(fù)治理活動

財政方面，政府可為礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的技術(shù)、設(shè)備的投入制定一系列財政補貼政策，在預(yù)算上對礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的相關(guān)產(chǎn)業(yè)實行大額度補貼等；稅收方面，對于民間資本可采取免繳國有土地使用費等優(yōu)惠政策；金融方面，政府可為民間投資商提供一些必要的擔(dān)保措施，以便在銀行取得授信，以及制定民間投資商可獲得一定利率優(yōu)惠、適當延長其貸款期限等優(yōu)惠政策。

3.加強部門聯(lián)合，各部門從其職能出發(fā)，給予技術(shù)支持和產(chǎn)業(yè)扶持

財稅、金融、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧水產(chǎn)等部門要從各自的職能出發(fā)，對開展此項工作給予支持，各相關(guān)部門應(yīng)給予礦山環(huán)境治理的投資人具體技術(shù)指導(dǎo)，多個部門聯(lián)合出臺優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)多渠道資金開展礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作。在符合產(chǎn)業(yè)政策前提下，對礦山地質(zhì)環(huán)境治理區(qū)替代和接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目給予項目核準、審批及產(chǎn)業(yè)扶持政策支持。制定礦山地質(zhì)災(zāi)害治理產(chǎn)業(yè)扶持政策，爭取國外資金援助和技術(shù)支持。

4.盡快出臺國家層面的鼓勵政策，明確礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理的利益分配及恢復(fù)治理后土地的相應(yīng)使用政策

制定和完善礦山開采與土地資源的保護法律、法規(guī)。出臺激勵民間資本參與礦山環(huán)境恢復(fù)治理的細則，對歷史遺留問題實行“誰治理、誰受益”的鼓勵政策。合理分配企業(yè)、政府、農(nóng)民利益，進一步改善礦山地質(zhì)環(huán)境，積極拓寬我國礦山環(huán)境恢復(fù)治理的投資渠道。盡快出臺系列政策，明確恢復(fù)治理后土地的相應(yīng)使用政策，使恢復(fù)治理后的土地得到相應(yīng)的利用。

作者：羅小利侯冰單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院