經(jīng)營土地保護協(xié)調(diào)制度

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編者按：本論文主要從耕地銳減的原因；對策措施等進行講述，包括了城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展、政府出讓土地的成本差異、土地所有制形式的影響、法律法規(guī)不完善、提高現(xiàn)有建設用地的使用效率、改革現(xiàn)有征地制度、清理土地方面的法律法規(guī)等，具體資料請見：

摘要：近年來，我國由于城市化、工業(yè)化速度加快以及對經(jīng)營土地的錯誤理解，使得耕地面積銳減，也使得我國人地矛盾越來越突出。在經(jīng)營土地過程中，如何有效保護耕地，協(xié)調(diào)人與土地的關(guān)系，成為一個不可忽視的重要問題。首先對土地出讓制度、土地所有制形式進行了分析；然后從現(xiàn)有土地法規(guī)等制度設計角度，分析了造成耕地銳減的原因；最后，從提高城市土地利用效率、改革征地制度、整頓開發(fā)區(qū)、實施財產(chǎn)稅等方面提出了保護耕地的對策措施。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營土地；耕地保護；協(xié)調(diào)機制

耕地是土地的最基本形式，也是農(nóng)業(yè)最為基礎的生產(chǎn)資料。一個國家的國民經(jīng)濟和社會穩(wěn)定及健康發(fā)展都離不開耕地的合理開發(fā)和利用，尤其是像我國這樣一個對土地高度依賴的農(nóng)業(yè)大國，耕地的地位與作用就顯得尤其重要。

我國正處于城市化和工業(yè)化的加速發(fā)展時期，在此過程中對耕地的占用不可避免。但是存在于我國經(jīng)濟建設指導思想上的偏差、土地管理制度設計的缺陷以及各級政府對于經(jīng)營城市、經(jīng)營土地理念的錯誤理解，片面地追求“以地生財”的思想，認為經(jīng)營土地就是盡可能多地出讓土地換取資金，導致耕地面積銳減。1996年我國共有耕地19.5億畝，到2002年底減少為18.89億畝，平均每年減少1000余萬畝。2007年，我國耕地面積又比上年減少了1.32%，建設用地凈增加了40.9萬公頃，其中占用耕地19.65萬公頃。因此，探尋經(jīng)營土地過程中耕地銳減的原因，采取措施保護耕地已成為當務之急。

1耕地銳減的原因

1.1城市化、工業(yè)化的高速發(fā)展

我國目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，即所謂城市化率由30%向70%加速發(fā)展的時期。該時期城市化水平與工業(yè)化水平、GDP增長呈正比，而城市化水平的提高必然伴隨著城市規(guī)模的擴大、建設用地的增加。

1.2政府出讓土地的成本差異

政府出讓的土地主要來源于兩個方面：一是從集體土地征用而獲得的新增建設用地；二是政府通過舊城改造獲得的土地和依法收回的各種國有土地。

新增建設用地，由于種種原因土地取得成本較低，往往能取得投入少、收益大的效果；并且多數(shù)情況下，土地征用費由開發(fā)商支出，政府新增建設用地可以說是“無本萬利”。加之，占用農(nóng)地引進項目產(chǎn)生的招商引資政績，還有可能產(chǎn)生新的稅源，也推動著占用農(nóng)地愈演愈烈，屢禁不止。因此，在土地供應量有較大彈性的情況下，新增城市建設用地能使當?shù)卣慕?jīng)濟收益和政績做到投入少、產(chǎn)出大，積極占用農(nóng)地必然成為各地發(fā)展經(jīng)濟的首要選擇。

另一方面，由于具備拍賣條件的土地往往位于開發(fā)條件較好的城區(qū)，土地多為熟地，土地取得成本和開發(fā)成本較高。在舊城改造中，由于地塊的拆遷量過大、政府運作不當及其他原因，有可能使土地的出讓價低于土地取得的成本，而且拆遷國有土地獲取土地收益的風險往往比征用農(nóng)地的風險大。因此，各地政府在獲取土地收益時，往往情愿占用農(nóng)地，而不愿拆遷國有土地。

同時，用地者有償取得被圈占的土地使用權(quán)往往要比取得城鎮(zhèn)存量建設用地付出的代價小，而且在這種土地上搞建設不必做拆除等活動，免除很多麻煩，致使用地者使用新增建設用地的“積極性”也是很高。

1.3土地所有制形式的影響

憲法規(guī)定了我國目前土地的國有和集體兩種所有制形式：即城鎮(zhèn)的土地屬于國家所有，土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使；農(nóng)村和城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；農(nóng)戶使用和經(jīng)營的宅基地和承包地、承包山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地實行征用。任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。特別是農(nóng)村，集體和農(nóng)民不得私自改變土地的用途，不得買賣土地或者以其他形式轉(zhuǎn)讓土地。這樣的土地所有制安排出現(xiàn)了以下幾個問題：

一是集體土地所有權(quán)的虛無性。雖然法律規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地，實際上并不明晰。例如，村委會既不是經(jīng)濟法人，也不是一級政府，但在村民現(xiàn)有民主法制知識缺乏和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數(shù)人所有。這樣的問題相當普遍：即村長或者村委會少數(shù)人出租和變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國家征地的補償；多留機動地和集體田，頻繁進行土地承包的調(diào)整，從中謀利等等。

二是集體土地被征用為國有土地的不平等性。我國不允許集體建設用地進入市場，集體所有土地的交易只能被強制征用給國家后進行，并且對集體土地的征用具有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡。同時，國家是以補償價值，而不是以交換價值征用集體土地，即低價征用；而各地將征用的集體土地有償出讓時，是高價出售。土地補償費和安置補助費實質(zhì)上被看作土地未來若干年預期收益的總和，而我國目前農(nóng)村土地的收益普遍偏低，導致土地補償費用過低。就一般耕地來看，根據(jù)地點的不同，大多數(shù)被征耕地得到的補償一畝地在3000～30000元之間。而國有土地出讓價一般一畝在20萬元以上，競爭價高的達到百萬元，甚至更高。

三是土地使用年期較短和使用權(quán)終止財產(chǎn)歸屬的不確定性風險。從我國目前土地使用權(quán)使用年期制度安排來看，一是年期的時間較短，二是年期終止時使用者有關(guān)財產(chǎn)的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。

1.4法律法規(guī)不完善

《土地管理法》頒布實施以后，濫占亂用土地的狀況雖受到一定遏制，但由于管理體制和法制還不夠完善，沒有建立起嚴格的管理措施，缺乏有效的執(zhí)行監(jiān)督機制。因而在經(jīng)濟快速發(fā)展的情況下，仍有相當一部分耕地被非法占用。

同時，對于現(xiàn)有土地法規(guī)，我國仍存在執(zhí)行不力的情況。如為了避免圈地現(xiàn)象的發(fā)生，《土地管理法》規(guī)定，對于出讓土地在一年之內(nèi)未開發(fā)的，政府有權(quán)收回。但是對于此項規(guī)定，各地能夠嚴格執(zhí)行的非常少見。

2對策措施

2.1提高現(xiàn)有建設用地的使用效率

首先，我國城市發(fā)展要走土地節(jié)約型的城市化道路。專家研究，小城鎮(zhèn)建設需要占用的土地資源要比發(fā)展大中城市多得多。通過對不同規(guī)模城市的規(guī)模收益和外部成本進行定量分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)模過小的城市，規(guī)模收益低，政府負擔的外部成本高，經(jīng)濟效益差；人口在10～100萬人規(guī)模區(qū)間，才有真正的凈規(guī)模收益，在100～400萬人之間規(guī)模區(qū)間城市凈規(guī)模收益最大。

其次，加快舊城改造工作。舊城改造可以為城市發(fā)展提供大量建設用地，能有效保護耕地。加快舊城改造工作要做好以下幾點：一是要解決好“拆遷工作”，這項工作具有政策性強、涉及面廣、投資成本高、難度大、持續(xù)時間長等特點，可以考慮的方式是將舊城改造和新區(qū)開發(fā)結(jié)合起來，通過新區(qū)開發(fā)為舊城改造創(chuàng)造條件。二是鼓勵開發(fā)商參與舊城改造。舊城改造由于成本高、難度大一直不受開發(fā)商的青睞。地方政府應對舊城改造項目采取稅收、貸款方面的優(yōu)惠，以經(jīng)濟利益增強舊城改造對開發(fā)商的吸引力。三是積極探尋新的舊城改造模式，走出一條最優(yōu)的舊城改造之路。

2.2改革現(xiàn)有征地制度

改革現(xiàn)有征地制度，一是改革目前的征地程序，要增強農(nóng)民在征地過程中的話語權(quán)，賦予農(nóng)民反對耕地被征用的權(quán)利，這就要完善目前集體土地所有制制度。另一個是要改革目前的征地補償制度。目前耕地征用補償存在兩個問題：一是補償費用過低；二是補償費用一次性發(fā)放，造成農(nóng)民失地問題，給社會的可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。

為保障農(nóng)民利益，征用的土地不應是一次性的“出賣”，而應使農(nóng)民通過“出賣”土地得到長期性的利益保障。應當將土地農(nóng)民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟的每個成員都有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈送，即實現(xiàn)合法流轉(zhuǎn)。要抓緊制定規(guī)范征地行為的法律法規(guī)。現(xiàn)有的土地方面的各種法律法規(guī)，遠不足以保護農(nóng)民的土地權(quán)利，全國人大應盡快制訂《農(nóng)村土地征用法》。

農(nóng)村土地用途由耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地后必然有一個增值，為準確界定征用耕地的價格，應借鑒城市土地價格管理體制，建立農(nóng)村土地價格體系，對農(nóng)村土地進行分等定級，建立農(nóng)村土地基準地價，制定農(nóng)地區(qū)片綜合地價，為土地征用中土地價格的界定提供依據(jù)。

2.3加大整頓違規(guī)開發(fā)區(qū)力度

根據(jù)國土資源部的信息，全國各地擅自設立各類園區(qū)違規(guī)用地問題嚴重。全國目前各類園區(qū)3500個，面積3.6萬平方公里，已大于全國城市國有建設用地3.15萬平方公里的規(guī)模。據(jù)對10個省市統(tǒng)計，在458.1萬畝園區(qū)實際用地中，未經(jīng)批準的用地占68.7%。為保護耕地，必須加強違規(guī)開發(fā)區(qū)整頓力度。

對違規(guī)設立的開發(fā)區(qū)，該撤銷的要堅決撤銷，該核減面積的要堅決核減，該復耕的要堅決復耕。要嚴格按照開發(fā)區(qū)設立的標準，對各地開發(fā)區(qū)清理整頓情況進行驗收。對依法設立的開發(fā)區(qū)，要按照布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的原則，鼓勵其健康發(fā)展。總之，要本著節(jié)約建設用地、防止土地浪費、提高土地利用效率的原則對開發(fā)區(qū)進行清理整頓。

2.4改革土地稅制

目前主要是加快財產(chǎn)稅的改革步伐。從財產(chǎn)稅的角度看，涉及兩種不同的城市土地管理方式。一種是城市土地采用批租形式，這種形式下，政府必然希望土地能夠賣出較好的初始價格，以便政府改善公共服務和城市基礎設施。這種方式的優(yōu)點在于操作簡單，可以為本期政府提供大量資金來源。缺陷在于出讓期過長（一般為50年～70年），對將來的土地增值收益分配政府難以控制，容易導致地價虛高，加重開發(fā)商和消費者的資金負擔，征地獲得的高額利差也會刺激地方政府的“賣地沖動”。另外一種體制則是，土地的供應和交易基本上沒有限制，但是作為土地的使用要定期進行評估，在此基礎上，征收財產(chǎn)稅。這種體制設計會使土地初始價格比較低，但是從后期流量來看，每年都要承擔一定的財產(chǎn)稅，財產(chǎn)稅成為未來的預期收入。通過設立財產(chǎn)稅，政府就有了一個持久穩(wěn)定的收入來源，并且有了財產(chǎn)稅，政府還可以搞市政債券。另外，財產(chǎn)稅的做法有利于資源的優(yōu)化配置，城市的某些特別資源由于城市規(guī)劃、基礎設施等的變化會升值（比如公路、地鐵通車后，沿線的土地價格就會提高），價值規(guī)律的作用會使資源流向利用效率最高的領(lǐng)域，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而財產(chǎn)稅也會跟著提高。

目前，絕大多數(shù)成熟市場經(jīng)濟國家都已經(jīng)采取第二種做法，即征收財產(chǎn)稅的方式。而大批發(fā)展中國家也已經(jīng)開始采用這種做法。我國也應加快財產(chǎn)稅的實施工作。

推行財產(chǎn)稅制度，必然使土地出讓的初始價格下降，要影響到各級政府的短期利益和積極性。但是，從長期來看，財產(chǎn)稅制度可以使土地收益長期化，一方面有利于政府對土地價格的調(diào)控，使政府獲得土地的增值收益；另一方面可以使政府有一個永續(xù)收入，為解決失地農(nóng)民問題提供條件。

2.5改革現(xiàn)有的政績觀

目前一些地方政府政績考核是只注重GDP和財政收入的增長，只看城市建設等表面成績，卻不管花了多大成本，不管城市建設質(zhì)量有沒有提高，更不管人民滿意不滿意、能不能承受。例如很多地方政府為表現(xiàn)城市形象、官員政績，在城市化建設中普遍存在“四大風”（即大量興建大馬路、大廣場、大樓、大草坪）工程。因此，應改革現(xiàn)有的政績考核制度，設計一種懲罰短期行為、激勵長期行為的考核制度，把官員工作的成本、損失以及人民的支持度等納入考核范圍，重在考核其對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的貢獻。

2.6加強法制建設

首先，清理土地方面的法律法規(guī)。一是廢除不適應城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、市場經(jīng)濟和保護私人財產(chǎn)要求的條款；二是土地管理法、房地產(chǎn)管理法、耕地保護法、草原法、森林法、水利法和其他有關(guān)法律之間，及其實施條例之間，要相互協(xié)調(diào)；三是根據(jù)國家所有、市場取向、政府彌補市場失效的土地制度安排原則，對現(xiàn)有的涉及土地的法律和法規(guī)進行補充修改。目前主要的是加快業(yè)已啟動的《土地管理法》、《土地利用總體規(guī)劃綱要》新一輪的修改（修編）工作。

以《土地管理法》中建設占用耕地“占一補一”的占補平衡原則為例，筆者認為可以修改為允許基本農(nóng)田跨省異地代保和實行跨省區(qū)易地墾造耕地和跨省區(qū)調(diào)劑指標，以解決各地土地供需矛盾。同時，占補平衡原則不能僅僅注重耕地數(shù)量的占補平衡，更重要是耕地產(chǎn)能的占補平衡。

其次，加強對土地法規(guī)制度的執(zhí)行和監(jiān)督。不管多么完美的土地管理制度，都有一個執(zhí)行力的問題。從各地近幾年發(fā)生的大量違法用地案件來看，土地監(jiān)督機制需要花大力氣建立和完善，監(jiān)督和懲罰成本的支付必不可少。按照土地管理立法、土地行政管理和土地行政和使用的監(jiān)督三分離的原則，法律法規(guī)的起草和制定，應從部門起草改由人大召集的有關(guān)各方參加的專門小組從事。由于土地具有有限性、固定性、不可增加性等特點，而且問題繁多，應將土地使用、交易和行政的監(jiān)督，從有關(guān)部門分離，成立土地管理監(jiān)督管理委員會。

另外，要重視土地利用總體規(guī)劃和年度供地計劃的制定，并且要著重加強這兩個計劃的嚴肅性，要絕對杜絕規(guī)劃和計劃流于形式、隨意更改的現(xiàn)象。

3結(jié)語

通過以上分析我們可以得出，在經(jīng)營土地過程中，耕地面積銳減是由目前土地征用、土地所有制形式、法律等一系列制度設計上的缺陷造成的必然結(jié)果。要從根本上保護耕地必須從完善土地征用、土地稅制、官員考核體系、土地法規(guī)等制度設計入手，切實理順耕地保護的制度障礙。