審計機關指導和監督內部審計工作路徑

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摘要：本文在論述審計機關指導監督內部審計工作理論基礎與法律依據的基礎上，分析了目前我國黨政機關、事業單位以及國有企業（含金融機構）內部審計工作現狀。指出審計機關指導監督內部審計工作所面臨的新挑戰，進而提出審計機關指導監督內部審計工作優化路徑，實現審計合力。

關鍵詞：審計機關；內部審計；指導監督 

一、導言

審計機關指導和監督內部審計工作是國家法律法規賦予國家審計的職責與權力。從審計署2019年6月的審計工作報告中可以看出，全覆蓋進行審計的中央一級預算單位及256家所屬單位仍存在虛報預決算、套取資金及違規收費等問題。審計5家中央金融機構，發現違規提供融資、信貸擔保以及違規決策等問題較為嚴重。審計22家央企發現違規盲目決策與管理、違規采購等問題時有發生，共造成資產損失等100多億元。審計工作中涌現的諸多問題，均反映出當前內審工作的不足。因此，這就要求重構的審計機關指導和監督新體制與之相適應，進而去推進內部審計工作全面轉型。審計機關依法對國有資產單位的財政、財務經濟管理進行審計監督，具有強制性，其本質上是對經濟權力的一種監督與制約。我國審計機關指導和監督內部審計的法規依據可分為三個階段，第一階段是1994年以前，只有審計機關指導內部審計工作的相關規定，沒有明確的法律法規。第二階段是1994—2010年，規定了審計機關有指導和監督內部審計的權利，完善了整體審計監督體制。第三階段是2010年至今，明確了審計機關、內部審計協會及內部審計三者之間的關系，內部審計協會被授予監督職責。2018年審計署第11號令對審計機關指導監督內部審計工作的內容提出了明確的規定，對審計機關內部職能機構與人員提出了更高的要求。

二、黨政機關、事業單位及國有企業內部審計工作現狀

（一）黨政機關內部審計工作現狀

黨政機關內部審計工作已進入規范化階段，百分之九十的黨政機關已單獨建立內部審計機構并逐步完善內部審計工作制度。同時，黨政機關具備一支高素質的內部審計人員隊伍，擁有相應職稱、資格認證人員較多，且工作資歷均在5～10年，具備一定的工作經驗和職業能力。在業務活動方面，黨政機關內部審計以財務審計、經濟責任審計為主，并積極展開各種績效審計、內部控制有效性審計及風險管理審計，隨著電子信息化的發展努力實現內部審計信息化建設，進行業務轉型。

（二）事業單位內部審計工作現狀

事業單位因特殊的體制機制及人員配備等方面的限制，一些單位的內部審計工作沒有受到應有的重視，大多屬于形式主義。目前，事業單位單獨設置內部審計機構所占比例不高，且內審部門多與財務部門相結合，其內部審計工作更側重于財務審計方面，通過記錄和監管財務收支進而對本單位進行事后檢查，沒有進行事前及事中的防范和控制。同時，在人員配備方面，事業單位的內部審計人員大多為紀檢部門或財務部門轉崗人員，或者由財務部門人員兼職，具有相應審計資格認證的專業內審人員較少。

（三）國有企業（含金融機構）內部審計工作現狀

國有企業（含金融機構）內部審計工作正處于全面改革的新階段，內審工作出現兩極分化現象。代表性企業內審工作已形成橫向縱向交叉管理模式，并利用信息化手段逐步提高內審工作效率。同時與監督、職能部門實現了信息成果共享并進行聯合檢查及問題整改，此外還能借助社會審計的力量提升內審工作的深度及廣度。而其他國有企業，只在母公司設立獨立審計機構，子分公司幾乎沒有相應的內部審計機構，其內部審計委托人與人職責不分明，內審工作受到上層管理者的約束，難以開展。此外，這些國有企業缺少具備專業審計素質的高端人才，審計方法方式沒有進行變革，審計重點依然放在財務審計方面。

三、審計機關指導監督內部審計工作面臨的新挑戰

（一）認識不到位，目標不明確

審計機關和被審單位對審計機關指導監督內部審計工作認識均不夠深刻，多數審計機關對內部審計工作的指導和監督過于表面化，并沒有落到實際工作當中。同時，被審單位的管理層不希望國家審計過多干預其內審工作進而影響企業的價值，不愿積極深度配合，使審計機關缺乏明確的指導監督目標，無法根據目標適時制定內部審計工作指導意見及監督方案。

（二）法律不健全，約束力不高

現行的第11號令對審計機關指導監督內部審計工作職責進行了明確的規定，但在如何進行指導監督、相應的責任權限及內審工作質量評價等方面尚未形成統一標準。第11號令較中國內部審計準則而言更具強制性，但在法律層次方面地位較低，執行力度不強。另外，現有的內部審計質量考核辦法已不能適應新時代內審工作轉型的發展，審計工作質量沒有相應的評判標準，審計工作約束力不高，使得國家及內部審計人員缺乏應有的重視力度。

（三）缺乏內部審計人員業務指導監督體系

在事業單位及國有企業（含金融機構）中，高層次審計人才缺失，其內部審計專業人員的管理受制于所在單位，但缺乏具有針對性的業務指導監督體系及管理辦法對其進行職業道德規范，同時缺少有針對性的職業培訓及后續管理和教育，無法滿足提升內審專業人員能力的要求。審計機關及黨政工作部門的內部審計人員雖具有較強的專業知識，但尚未具備適應新時期指導監督內審工作所需能力，其在管理能力、深入研究能力、溝通組織能力以及靈活變通能力等方面還非常欠缺，對被審單位的經濟活動情況不了解，不能深入指導監督其管轄范圍內的內審工作。

（四）缺乏對內部審計結果運用機制

從近幾年來審計署提交的審計工作報告中可以看出，每年被披露的違法違規問題屢審屢犯，有的沒有達到審計工作應有的效果。一方面是由于我國現有制度對內部審計結果缺乏相應的運用機制，內審發現的某些問題與國家審計認定標準不一致，導致國家審計無法確認其發現的問題、提出的相應整改意見是否具有準確性及合法性。另一方面是缺乏相應的審計結果公告制度，多數企業的內部審計結果都沒有受到應有的重視，無法從根本上解決違法違規問題，無法實現對被審單位經濟活動進行事前防范的目標。

四、強化審計機關指導監督內部審計工作路徑

（一）強化工作認知，明確工作目標

審計機關應分類別明確其指導監督內部審計工作目標，各單位、企業應在本級黨組織及主要負責人的領導下開展內審工作。審計機關應強化各級黨組織對內部審計工作的指導監督，各級黨組織應推動被審單位積極主動地接受審計機關的指導監督，使雙方具有促進國家審計與內部審計共同發展的全局意識。一是對于黨政機關內部審計，黨政部門需要加速指導其進行業務轉型，加快內部審計信息化建設。因黨政工作部門內部審計具有雙重身份，本級黨政部門還要對下屬單位內部審計工作進行相應的指導和監督。二是對于事業單位內部審計，黨政部門應指導其轉變審計內容，從單一側重財務審計、經濟活動審計轉向內部控制審計和風險管理審計。同時監督其內審工作的獨立性，實現審計部門和財務部門分離，可設立相應的審計委員會。三是對于國有企業（含金融機構）內部審計，黨政部門應指導其內部審計工作進行全面改革，建立總審計師制度，健全內部審計工作機制，并借鑒典型代表企業的內審工作模式去指導監督其他國有企業內部審計工作。

（二）完善法律法規體系，增強約束力

在這方面，首先，各級黨組織應制定內部審計指導意見以及監督管理內部審計工作條例細則，要將具有代表性、先進性的內部審計理念及內審工作經驗上升到制度層面。同時黨政部門可按照所管轄單位內審工作情況分頻次制定指導監督條例，對內審工作較好的可減少其指導監督頻次并簡化指導監督細則，反之則應加大工作頻次并細化規范細則。其次，審計機關應推動內審工作質量考核評價機制的健全。一是國家審計機關應加快制定內部審計質量評價標準，對評價內審工作質量的指標和方法進行明確的界定。二是各級黨政部門應推動本單位、本企業制定內審工作質量考核評分標準，從審計理念、方法、組織實施及審計工作創新等方面進行評分考核，將考核結果進行公示并與內審工作人員年度評優及年終獎金直接掛鉤。三是審計機關可以成立督導組，挑選部分內審項目進行臨時抽查，現場檢查其內審工作情況及內審工作質量并進行公布，進而達到對內審工作的有效監督。

（三）健全內部審計人員業務指導監督體系

各級黨政部門應分類分層次指導建立內審工作人員指導監督體系，確定考核評價標準，實現獎罰分明并進行責任追究。同時各級黨政部門應建立審計人才管理庫，將人才信息匯入上級人才管理系統，實現人才聯動機制。一是對于黨政機關內部審計人員，因其身份具有兩重性，應著重培養新時期審計所需綜合能力，并督促其定期了解管轄范圍內單位內審工作情況，實時反饋給領導部門。領導部門可根據反饋情況，要求開展相應的線上線下相結合的培訓，讓內審工作人員全面接受培訓，同時可建立專項審計項目，讓政府審計人員與內部審計人員協同合作，互相分享交流學習。二是對于事業單位內部審計人員，應建立選拔任用機制，明確選拔任用標準，杜絕內部審計人員兼任其他崗位，使其具備完全獨立性，能夠客觀公正地開展內審工作。同時，應要求內部審計人員全員參與審計工作知識培訓，不斷增強自身業務能力，并選擇業務能力強的人員參與專項審計項目，進行審計經驗交流。三是對于國有企業（含金融機構）內部審計人員，應遴選出代表企業的審計高級專業人才，總結所在單位內審工作先進的管理模式，給其他國有企業進行借鑒從而改進內部審計工作。同時，內審工作較差的企業，本級領導部門應加大對其內部審計人員的指導與培訓，定期要求去內審工作較好的企業學習交流。

（四）建立健全內部審計結果運用機制

國家審計機關應建立內部審計結果公告網站，對公開內部審計信息的種類、要素及范圍進行明確界定，將被審單位內部審計出現的問題及相應的審計決議及整改情況進行公布。一方面，可以使被審計單位的經營管理更加透明化，給管理層帶來輿論壓力，迫使其迅速進行整改。另一方面，使內部審計人員自身也處于公眾的監督之下，進而會努力提高審計質量，保證審計結果的公正性。一是對于黨政機關，應指導建立內審工作成果評估體系，評判內部審計結果是否能夠真正起到作用，進而規范內審工作成果，避免重復審計。同時，應完善內部審計結果運用方法及認定標準，對運用流程做出明確的規范及細化，并建立內審結果檔案信息庫，對內審機構提交的可運用的內部審計結果建檔留存并提交給上級黨組織。二是各級機關應落實被審單位整改工作，建立責任追究制度。應協助指導內部審計機構明確其整改方案并確定問題第一責任人，監督整改方案的落實情況，將整改情況及時上報上級黨組織，確保問題整改到位，同時將查出的重大違法違紀線索移送監察機關、司法機關進行相應的調查處罰。

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作者:徐國平 楊丹妮 李偉 單位:大連海事大學