金融控股公司監管

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摘要:我國目前缺乏對金融控股公司的規范,各種形式的金融控股公司大都游離于監管視野之外,監管模式和監管思路已經產生了明顯的滯后。本文著重分析我國金融控股公司發展和監管的現狀,并就如何構建我國金融控股公司監管模式、杜絕監管盲區、有效地防范控制金融控股公司帶來的風險提出建議。

關鍵詞:金融控股公司;風險;挑戰;監管

中圖分類號:F830文獻標識碼:A文章編號:1006-1428(2006)04-0051-03

一、我國金融控股公司的監管挑戰

盡管我國立法目前尚未對金融控股公司以明確定位,但我國事實上已存在各種形式的金融控股公司,一是以集團公司為主體的金融控股公司,其特點是母公司不再是經營機構,而只是一個純粹的投資控股機構,全資或控股銀行、信托、證券、保險以及各種實業公司,如中信控股、光大控股等。二是以金融機構為主體形成的金融控股公司,其特點是,母公司是主要經營某種金融業務的銀行、信托、證券或保險公司,通過子公司或者直接由母公司參加另一種或多種金融業務,如中國銀行的中銀控股公司、中國建設銀行的中國國際金融有限公司、中國工商銀行的工商東亞金融控股公司等,三是以實業公司為主體形成的金融控股公司,其特點是,在金融機構增資擴股中,產業資本、民營資本投資控股銀行、證券、保險等多類金融機構形成金融控股公司。由于企業集團對金融機構投資不受限制,這類金融控股公司發展較快,如寶鋼、山東電力、海爾以及泛海系、愛建系、東方系、德隆系、萬向系、希望系、金信系、農凱系在內的八大家族。

在對金融控股公司監管方面,我國目前實行金融業分業監管體制,由人民銀行、銀監會、證監會、保監會分別負責對銀行業、證券業、保險業的監管,同時,為加強監管機構之間的溝通協調,銀監會、證監會和保監會建立了監管聯席會議機制。2003年9月召開的第一次聯席會議初步建立了我國金融控股公司的監管架構,即按照分業監管、職責明確、合作有序、規則透明、講求實效的原則,對金融控股公司內的相關機構和業務,按照業務性質實施分業監管;對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質,歸屬相應的監管機構負責監管。

但這種安排依然存在著較大的問題,存在監管空白和盲區。首先,盡管明確對金融控股公司的集團公司依據其主要業務性質歸屬相應的監管機構負責監管,但是對事實存在的以實業為主體的金融控股公司無法監管,造成監管盲區;對其他類金融控股公司監管中,在控股公司整體風險方面還缺少監管的法律依據和監管標準。其次,分業監管這些金融控股公司時會產生許多問題,如不同的子公司分屬不同的監管部門,易出現重復監管;金融控股公司會利用自身業務的模糊界限在下屬各子公司之間進行轉移資產,以逃避不同監管主體的監管。再次,現有的監管機關只熟悉本行業的監管業務,難以承擔對金融控股公司實施綜合監管的職責。

對以集團公司為主體形成的金融控股公司,以中信為例,按照我國現在的監管模式,中信旗下分業經營的金融子公司各自接受現有的金融監管機構的監管,但中信控股公司不是一級被監管的機構。由于金融控股公司尚未有正式的法律地位,對其整體監管的法律依據和標準更是缺乏,如控股公司負責人往往是下屬被控股金融子公司的實際掌門人,掌握了資金的調度權和日常經營決策權,但監管部門無法對其進行任職資格的監管,形成監管真空。在這種監管真空的情況下,金融控股公司的風險就不能被監管者和投資者所了解,其透明度也較差,而且也會出現資本重復計算、財務杠桿過高、內部交易等問題,集團的違規操作就可能無法納入到金融監管者的管轄范圍之內。另外,在這種分業監管的情況下,各監管機構缺乏協調,難以對金融控股公司整體進行評價,對其整體風險缺乏認識和控制。

對以實業為主體的金融控股公司,如德隆集團,其控股的金融子公司各自接受現有的金融監管機構如銀監會、證監會、保監會等的相應監管,而對于集團本身,在目前的機構監管模式下,無法對其進行監管,造成嚴重的監管缺失和風險。德隆危機便是一個很好的例證。

二、建立我國金融控股公司監管制度的建議

(一)建立我國金融控股公司的立法

應建立一部專門規范金融控股公司的單獨法規。但鑒于金融控股公司的單獨立法要涉及相關法律的重大調整,因此可借鑒國際經驗,如借鑒日本立法經驗,先行設立特例法。即先將公司法、銀行法、證券法、保險法等法規中的相關部分匯總修改,形成金融控股公司適用的法規《金融控股公司解禁整備法》。隨著金融基本法及其他經濟法律的修改,條件成熟后再制定《金融控股公司法》。這樣不僅有助于節省立法成本,而且有助于金融控股公司立法與整個金融法律體系融合,減少法律制度的沖突,保障法律適用的公平。同時,也減輕對金融體制和金融法律體系的整體沖擊,為實現平穩過渡創造良好的法律環境。

現階段,建議先行制定金融控股公司管理條例,明確金融控股公司的地位和定義,從市場準入、業務范圍、內部交易、審慎監管等方面進行規范,在一定程度上解決金融控股公司設立與經營的合法性問題,為依法監管提供依據。同時,修改和完善現行《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》、《公司法》等法律法規中限制金融控股公司發展的條款,促進金融控股公司的發展,在此基礎上向制定《金融控股公司法》過渡。

(二)確立對我國金融控股公司的綜合監管模式

目前國際上對金融控股公司的監管模式大致分為三種類型,第一種是牽頭監管模式,即根據金融控股公司的特點,在多個監管機構中指定一家監管機構為牽頭監管者,負責對金融控股公司進行整體監管,其他監管機構進行功能監管。如美國的傘型監管模式。第二種是統一監管模式(也稱一體化監管模式),由一家金融監管機構負責監管整個金融業。如日本、英國等。第三種是分業監管模式,即對金融控股公司層面暫未監管,而是對控股公司內部各金融子公司進行分業監管。上述監管模式有各自的特點。一國金融監管模式的形成是政治、經濟、金融、文化等多種因素共同決定的,很難說哪一種監管模式是最優的,而應根據自己國家的國情進行選擇,才不失為明智之舉。

首先,我國目前監督機制還不健全,實施統一監管所必要的一些信用制度、評估制度尚未建立。現有金融監管機構人員素質和監管手段跟不上統一監管的需要,金融業的發展、金融市場的完善程度與發達國家相比還有較大差距,作為被監管對象的金融業尚未達到能夠適應統一監管的水平,因而在我國目前情況下,實行統一監管模式的時機尚未成熟。

其次,金融控股公司由于其特殊的組織結構和特點,同時具有多種金融功能的實現手段,而且金融控股公司的銀行子公司、信托投資子公司、保險子公司或證券子公司也可能同時具有實現某種金融功能的手段,己很難用傳統的純粹的機構監管方式對金融創新下的金融控股公司實施監管了。金融業務創新使金融機構業務界限日趨模糊,在此情況下,傳統的機構監管方式有可能出現監管空白。而采用功能監管方式,由于金融功能是相對穩定的,盡管金融功能實現方式互相組合、千變萬化,但是只要金融監管方式隨著其金融功能作出制度安排,就可以達到有效監管的目標。功能監管更能適應新形勢下我國金融業發展對監管體制的要求,有利于我國金融產品的創新,更有效地防止金融風險的跨行業感染與積聚。

再次,在對金融控股公司進行功能監管的基礎上,由于金融控股公司的整體的風險不可小視,必須明確對其的牽頭監管者,負責對其整個公司層面的業務規范、風險控制,以保證金融控股公司以安全和健康的方式運行,防止其經營狀況威脅到關聯存款機構的生存。同時,負責牽頭完善監管當局的相互溝通的機制、方式和內容,建立協調機制,避免監管重復和監管真空。

因此在對我國金融控股公司的監管模式選擇上,可借鑒美國模式,采取機構監管和功能監管相結合的綜合監管模式,即對金融控股公司層面上由牽頭監管機構進行監管,對金融控股公司的金融子公司則由各監管機構進行功能監管。牽頭監管機構可確立為中國人民銀行。同時將我國金融監管當局已經建立的監管聯席會議制制度化,進一步完善相互溝通的機制、方式和內容。協調各自對金融控股公司的監管舉措,避免監管重復和監管真空。

隨著我國金融控股公司綜合經營和規模經營發展到一定程度,也隨著我國金融監管當局的監管能力和金融法律發展到一定程度,可以在現實需要、理論認證充分的時機,將監管模式由牽頭模式過渡到“一體化監管”,如英國、日本模式。

(三)明確對我國金融控股公司的監管重點

對金融控股公司的監管內容,應充分考慮金融控股公司的特殊風險,借鑒巴塞爾聯合論壇《對金融控股集團的監管原則》及歐盟的最新指引,主要集中在以下方面:

1確立金融控股公司的市場準入與退出機制

應確定市場準入的標準和要求,如股東適格性、最低資本總額、資本充足率、資本流動性、治理結構及內部控制等。并建立市場退出機制,明確規定金融控股公司的變更、重組和終止事項、退出程序等,對母公司對子公司的援救行為作出一定的限制,并規定當子公司的危機可能殃及母公司、或海外子公司被當地政府收購時,應作破產處理。

2建立健全對金融控股公司的資本充足率監管制度

在對其下屬各金融子公司本身的資本充足率進行監管的同時,對金融控股公司整體的資本充足率提出要求。一是要解決資本重復計算問題。在計算存款機構本身的資本充足率時,原則上應將其對控股公司內其他子公司的股權投資從其資本中扣除,并規定哪些投資應從核心資本中扣除,哪些應從附屬資本中扣除;在計算整個金融控股公司資本充足率時,應在并表基礎上進行,未并表子公司的投資應從總資本中扣除。二是應規定金融控股公司最低資本充足率,并對此作連續動態的監管。三是建立有效的對整個金融控股公司資本充足性的評估機制。

3嚴格規范金融控股公司內部交易

內部交易不僅是導致風險傳遞從而威脅存款機構安全的最重要因素,而且是引發利益沖突、產生道德風險的主要原因,因而必須對金融控股公司的內部交易嚴格規范,要對金融控股公司內部交易種類、交易條件等作出限制性規定,如對存款機構與關聯企業之間交易的限制,以及對存款機構在與集團成員共享資源時可能產生的風險進行控制;對由利益沖突引發的道德風險的控制;對集團內部交易進行量上的限制。

4加強對金融控股公司風險集中度的控制

金融控股公司的整體風險并不是單個子公司風險的簡單疊加,而是存在相互對沖和相互加大的效應,為了防止金融控股公司在總體上風險過度集中于某些特定交易對象、地區、部門和金融市場,應對其風險集中度進行控制,建立風險集中情況的分析和報告制度,要求金融控股公司按照同一國家、同一地區、同一業務、同一客戶、同一幣種、同一市場等進行風險集中度的測量。并對整個金融控股公司與集團外單一交易對象的總的交易金額進行控制,規定此類交易金額不得超過控股公司總資本一定比例,或超過一定比例時需向監管當局報告。同時建立內部防火墻,防止風險的過度聚集。

5建立防火墻制度,防范金融控股公司內部風險傳遞

金融控股公司內部錯綜復雜的資本結構、集團內部交易以及信息、商譽等的共享,極易導致集團內部的風險傳遞,并可能進而將風險蔓延至其他金融機構,影響金融穩定,損害公共利益。因此必須建立有效的防火墻制度,一是建立法人防火墻,設置獨立法人實體從事不同金融業務的經營,以區隔各自風險傳遞。二是建立一般防火墻,如信息防火墻、人事防火墻、業務防火墻、資金防火墻制度等。在防火墻制度設計上,應結合我國目前金融機構風險管理水平較低的實際,以適度從嚴、著力于風險防范、分類設置和重點保護存款人和中小投資者權益為原則。

6建立金融控股公司高級管理人員任職資格審查制度

建議以“適當適宜原則”為基礎,結合現有的金融機構高管人員任職資格制度和金融控股公司的特點,建立對金融控股公司高管人員的任職資格審查制度。要對金融控股公司及金融子公司的高管人員品行和任職資格進行審查,并對控股公司和子公司高管人員相互兼職加以適當的限制。同時對在不受監管的其他子公司的任職的、但同時對整個集團或受監管的公司的經營管理決策有重大影響的高管人員予以關注。

7建立金融控股公司信息披露制度

應建立規范的信息披露制度,以實現監管當局和外部利益關聯者對其風險的監控。要確立信息披露的基本原則,即真實、準確、完整、及時。明確規定金融控股公司需要向監管當局報告的內容以及需要向公眾披露的信息,如控股公司的組織結構和控股結構的變動、資本充足率及其計算方法、控股公司內部的相互支持、關聯交易、擔保、財務報表信息、審計報告等信息,并明確金融控股公司信息披露的義務,對不按規定進行信息披露或制造虛假信息的金融控股公司及其高管人員進行處罰,追究其相應的責任,并把信息披露是否真實作為考察金融控股公司信用等級的重要內容之一。