都市交通引進激勵性監管機制的安排

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本文作者：周新軍作者單位：中國鐵道科學研究院

我國政府對軌道交通行業管制的內容

我國政府在注重軌道交通的發展建設，加大對軌道交通建設投入的同時，其相關政策也在逐步完善，所制定的政策大多為軌道交通的發展政策、建設規劃政策、產業性及標準性政策等。除了鼓勵性政策，也出臺了一些管制性政策。我國政府對軌道交通行業的管制主要體現在兩個大的方面，一是對申報軌道交通項目的城市的限制，二是對軌道交通建設與運營企業的管制。

1對申報軌道交通城市的管制

城市軌道交通投資巨大，沉淀成本高，主要是為了緩解城市的交通壓力，有效地疏散客流。為了避免各個城市盲目投資，相互攀比，我國政府對申報軌道交通的城市資格進行了嚴格限制，目的是希望能從城市實際情況出發，合理確定城市軌道交通建設規模和標準，采取各種措施降低建設費用。最初的政策傾向于特大城市和大城市，如在1985年制定的公交交通發展政策中就提出“特大城市應逐步發展快速有軌電車、高架和地下鐵道，吸引更多居民使用公共交通。”對經濟條件較好，交通擁堵問題比較嚴重的特大城市，其軌道交通項目予以優先發展。隨著城市化的快速發展，越來越多的城市規模迅速膨脹，交通壓力日增，在這種情形下，國家對城市軌道的申報資格進行了放松。從最初主要約定城市規模轉而主要約定具體的量化指標。20世紀90年代以后，軌道交通建設政策對城市的客流量進行了規定:軌道交通線路近期高峰小時單向客流量達到1萬人次時，可建設輕軌交通;百萬人口以上的大城市在主要客運通道上單方向高峰小時達3．5萬人以上允許建設地下鐵道，遠期單方向高峰小時要達5萬人以上。”2003年國務院辦公廳下發《關于加強城市軌道交通建設管理的通知》(國辦發［2003］81號文件)，提出了一些補充和調整。通知對申報發展地鐵的城市制定了基本條件:地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上。之后又調整為:地方財政一般預算收入在60億元以上，國內生產總值達到600億元以上，城區人口在150萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時1萬人以上。這樣很多省會城市和計劃單列市都加入了申報城市軌道交通建設的行業。隨著綜合交通運輸的發展，政府進一步強調搞好交通樞紐的規劃建設和運營管理。2005年，國家頒布了六部委聯合的《優先發展城市公共交通的意見》指出，在大力發展城市軌道交通的同時，最重要的是處理好城市軌道交通與城市路面交通和換乘節點的關系。以上對于申報發展地鐵、輕軌城市所規定的具體指標和方向，反映了國家對于城市軌道交通建設的量力而行和有序發展的方針政策，旨在確保城市軌道交通建設與城市經濟發展水平相適應、與客運市場需求相適應。

2對交通運輸企業的管制

在微觀層面上，城市政府會對軌道交通運輸企業進行一定程度的管制，主要體現在以下五個方面。

1）價格管制

由于軌道交通主要是由政府投資，而政府資金又主要來源于納稅人的所得。因此，作為大眾化的交通工具，城市軌道交通的運營價格就不能完全按照市場供需狀況來確定，而必須讓公眾享有一定的價格福利。政府對運輸價格進行一定程度的管制，是達到這種效果最有效方式之一。價格管制是政府管制者制定特定產業在一定時期內的最高限價(有時也要制定最低限價)，并規定價格的調整周期。至今為止，我國政府對軌道運輸企業進行的價格管制仍是十分嚴格的。我國地鐵行業的定價多由當地政府主持進行，即由地鐵公司提報定價方案，經市民聽證會等方式征求市民意見后，由政府主管部門批準。目前各大城市地鐵運價差別較大，但基本上都遵循著公益性服務價格的特點。比較而言，北京市的地鐵價格最低，廣州市和上海市的地鐵價格較高。

2）進入和退出市場管制

近年來，我國軌道交通得到了迅速發展，但從投融資、建設和經營管理來看還處在初期階段，政府對企業進入軌道交通運輸市場的限制也是極為嚴格的。主要有兩方面的原因:一是軌道交通屬于公益性項目，承擔著調整城市客流、引導公共交通發展、解決城市道路擁堵的社會責任，因此，軌道交通運輸需要由政府授權，獲得授權的企業一般為國有企業，其它潛在投資者暫時還很難獲得這一身份;二是軌道建設投資巨大，且社會效應往往大于經濟效益，造成資金回收周期長，形成了建設及運營市場極高的準入成本，很難有投資者能承擔如此龐大的投資。據估算，與其他交通基礎設施投資相比，地鐵往往要高出其4倍左右。例如，鐵路平均每公里的投資約6000萬元，高速鐵路超過1億元，而地鐵建設投資大約在3～4億元之間。另外，巨額沉淀資本也使企業退出該行業幾乎成為不可能。從進入模式來看，政府在投資過程中，一般在一個地區內只會投資建設一家軌道交通運輸企業，其投資行為本身就具有壟斷的意向，在客觀上形成軌道交通運輸企業的自然壟斷局面。如北京、上海、廣州、香港等城市均只有一家地鐵公司承擔當地的地鐵建設、運營管理工作;在歐美國家，盡管軌道交通運輸企業有私人資本的存在，但也多采用這樣的經營方式［2］。企業一旦進入，就很難退出運輸市場，相反需要為政府承擔運營虧損的負擔。由于軌道交通運輸企業絕大部分是政府獨資企業，退出運輸市場，一方面會將造成國民經濟的巨大損失，另一方面，軌道交通運輸企業退出市場的成本極高，企業本身也無法承受這樣的損失。

3）質量管制

質量管制主要是對城市軌道交通建設過程中的規劃建設技術標準進行管制。如我國在“七五”期間就出臺了相關的規劃建設技術標準政策。該政策對軌道交通系統所涉及的各類專業工程應用技術作了系統歸納，規定了建設前期工作的程序和方法，提出了具有使用性的綜合技術標準的基本準則，擬定了條理化和規范化的指導性意見。之后，國家發展和改革委員會以及建設部先后組織了城市軌道交通工程技術標準體系和產品標準體系框架的編制工作，目前已有10多項相關產品的國家標準通過評審并頒布實施。在一些被管制產業中，往往不單獨實行質量管制，而是把質量和價格相聯系。由于軌道交通運輸企業票價的調整可能性小，幅度有限，故在已經確定價格的情況下，政府會加強對運輸企業服務質量的考核，根據結果給予不同數額的財政補貼，并對不符合服務質量標準要求的軌道交通運輸企業進行經濟及行政處罰。

4）國產化管制

國家在1996年出臺的軌道交通發展政策中就提出，加速城市軌道交通技術裝備國產化的研制工作，開發新型軌道車輛要自主開發和引進技術相結合等。1999年出臺了針對城市軌道的國產化政策。軌道交通的國產化政策規定各城市采購的地鐵車輛的價格，國內生產部分(包括外資和合資企業在國內企業生產的部分)必須超過70%。

5）運營安全的管制

城市軌道交通開車密度大，客流大。如北京地鐵最短間隔時間為1''''30″左右，日均客流量達到了600萬左右。因此，確保軌道交通運營安全是運輸企業的一項重要內容，也是當地政府監督考核運輸企業的一項重要指標。另外，當地政府還需要根據重大節假日，對城市軌道交通運輸組織進行調整。

市場化改革趨勢:激勵性管制

管制實際上是與市場經濟的要求相悖的。因此，自20世紀80年代以來，世界范圍內出現了對壟斷產業進行市場化改革、放松管制的潮流，市場化成為壟斷行業改革的大趨勢。放松管制有兩方面含義:一是完全撤消對受管制產業的價格、進入、投資等方面的限制，使企業處于完全自由競爭狀態;另一種含義是部分取消管制，即有些方面的限制性規定被取消，而有些限制性規定則被保留。但是，壟斷行業完全地放松管制是不存在。正如斯特恩指出的，鐵路與其他企業有著本質上的區別，因為它是一種自然壟斷。市場這只看不見的手不能治理壟斷，因此管制這只看得見的手是必需的［3］。作為一種新的管制方式，激勵型管制營運而生。它是針對原有的收益率管制不利于促進企業降低成本、提高效率的弊端，給被管制企業在削減成本、技術革新方面以更多的激勵，促進企業內部效率化的一種管制方式。我國壟斷行業的市場化改革不能照搬國外經驗，簡單地放松管制或民營化，但可以嘗試激勵性管制手段，在漸進式改革的基礎上逐步形成有效競爭的市場秩序。

1放松管制的經濟學分析

從經濟學來解釋，放松管制能夠增加社會福利，原因在于:首先，放松管制是在某種程度上對政府失靈的克服，有可能使資源配置實現帕累托最優;其次，管制是有成本的，如管制機構的設立、人員經費、制定管制規則和實施管制等都要花費成本。此外，還有其他成本，如管制造成收入再分配不公進而造成效率損失，管制導致腐敗孳生并由此引發的巨大的反腐敗成本等等。放松管制在一定程度上可以降低管制成本;第三，放松傳統管制，引入激勵性管制，能給企業以提高效率的刺激，促進自然壟斷產業的發展。

2管制與競爭業務的適度分離

有效競爭理論揭示了規模經濟和競爭的兼容性，為城市軌道交通市場化改革提供了重要的理論支撐。隨著技術的進步和市場的發展，當業務需求量超過規模經濟的范圍時，就可以在適當程度上引入競爭機制，以激勵企業提高經營效率。尤其是在城市軌道交通的建設和運營環節，當網絡發展達到一定規模后，應鼓勵不同的企業參與城市軌道交通工程的建設及線路的運營管理，形成適度競爭。在引入競爭機制時，應當對軌道交通各個環節進行適度分離，根據各部分的不同屬性以確定是否引入競爭機制。通過分析，可作如下定位:城市軌道交通的監管環節不適宜競爭，應當由政府主管部門或其授權的機構對城市軌道交通的建設和運營環節進行統一監管;城市軌道交通的網絡規劃和投融資也不適宜引入競爭機制，以加強路網的統一規劃及按照公共物品生產的要求搭建統一的投融資平臺;對于城市軌道交通的工程建設和運營環節，則具備競爭的市場條件，應通過營造競爭的外部壓力，放寬對城市軌道交通線路工程建設及運營管理的準入條件限制;對城市軌道建設配套性項目(如綜合樞紐上蓋物業，車站兩旁的房地產開發等)建設及經營可以加大競爭程度。通過引入多方競爭來提高工程建設及線路經營的效率，從而達到實現降低成本、維護公共利益的目的。這樣做還可以有效防止在獨家建設和經營時，存在的政策性虧損與經營型虧損界定不清等問題。城市軌道交通經過這么多年的發展，競爭性市場也已逐步成熟，主要標志就是市場上存在數量適當的若干集投資、建設、運營管理能力于一身的合格投資者或者是某一環節的若干合格投資者或管理者［4］。當地政府在新線上馬或者老線改造時，通過競爭選擇最適當的投資運營商授予特許經營，建立考核機制以及科學合理的補貼與激勵機制，實現軌道交通的可持續發展。比如，北京地鐵4號線引入港鐵公司來投資運營，就是一個典型案例。2005年2月，北京地鐵投資公司與香港地鐵公司及北京首都創業集團有限公司達成協議，合作成立公私合營公司，特許經營4號線列車及機電設備的投資建設和30年經營，成為國內首例以PPP融資模式運作的城市軌道交通項目。

引入管制型激勵的配套政策

從目前我國出臺的關于城市軌道交通的宏觀政策來看，主要是對城市的規模(人口規模與經濟規模)和客流量作出了限定，并沒有對進入運營維護管理企業的成分和資質作出嚴格限制。另外，對建設融資方式也沒有作出任何限定。這表明，在兩個主要領域都可以引入競爭機制，實現一定程度上的市場化運作。建立激勵機制，實現競爭性壟斷是我國城市軌道交通發展政策的目標取向。放松傳統管制就意味著要引入激勵性管制。激勵性管制的一項重要內容就是要在政府的相關政策管制下建立比較充分的激勵機制，實現軌道交通由建設管理順利過渡到運營管理，并使之能永續經營。因此，從宏觀層面上來看，政府除需給予運輸管理企業一定的貸款利息和稅收等優惠政策以及一定的財政補貼外，更重要的是要賦予它一定的資源開發權。具體包括:(1)在建設以及后續經營融資上給予一定的利息優惠，保證軌道交通企業資金鏈的安全;(2)在經營上給予運輸管理企業稅收優惠，減輕其經營壓力，更好地提高服務質量;(3)給予交通運輸企業在剛性票價基礎上的靈活調整空間，以更好地滿足客流的需要，并實現經營最大化。如高峰時段執行最高價，低谷時段執行最定價，通過票價調整客流;(4)給予軌道運輸管理企業配套的資源經營權，比如，城市軌道兩旁及車站周邊的土地開發權，周邊停車場收費項目等，增加收入渠道和品種，彌補軌道運營帶來的虧損;(5)建立經營質量考核基礎上的財政補貼機制。政府管理部門對軌道運輸企業的經營業績和服務質量進行考核，并根據考核結果確定財政補貼的支持力度;(6)實現電價優惠。軌道交通成本支出中很大比例是電費，如果對電價實行優惠政策，比如按照低谷電價標準從低計費，則可以節約大量運營成本。如果能將城市軌道交通(地鐵)樞紐與線路進行剝離，獨立進行建設和經營，更有利于試行激勵性管制，最終實現“以點補線”，從而保證整條線路的可持續發展。主要理由如下:(1)城市軌道交通(地鐵)主要商機集中在樞紐，試行激勵性管制，可以更好地整合資源，促進上蓋物業的經營和管理，實現整體開發，有利于吸引合格投資者和管理者加盟;(2)有利于樞紐的統一規劃和建設，保證各條線路接口的順利銜接;(3)提高樞紐地區的管理水平，包括客流組織、安全檢查、運營維護等;(4)有利于規模化經營，能形成一個城市軌道交通樞紐統一經營管理的模式。

結論

加快城市軌道交通的發展，一方面可有效緩解大城市交通擁堵，另一方面有助于推動低碳交通的快速發展，因此，它是構成未來綜合交通運輸發展的一項重要內容。城市軌道交通具有自然壟斷性和自由競爭性雙重特征。相應地，在融資、建設和運營管理上，應實行管制和競爭適度分開的模式。管制的主要目標任務是保證城市軌道交通建設期的質量和運營期的公益性服務，競爭的主要目標任務是保證城市軌道交通的贏利性，以實現其可持續性發展。比較而言，如何引入并完善競爭機制是城市軌道交通發展中應重點解決的問題，需要從政府層面制定相關的配套激勵政策。