農(nóng)業(yè)發(fā)展重大問題探討

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一、90年代以來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化特征分析

1978年以來,在黨的改革開放方針路線指引下,我國農(nóng)業(yè)取得了全面高速的發(fā)展,主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)穩(wěn)定增長,生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得到明顯調(diào)整,農(nóng)民收入不斷增加,生活水平日益提高。需要引起高度重視的是,進(jìn)入90年代以后,在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了一些新的變化特征。首先,農(nóng)產(chǎn)品供給由全面短缺走向結(jié)構(gòu)性和地區(qū)性相對過剩。自1990年以來,由于農(nóng)業(yè)投入的持續(xù)增加和技術(shù)的不斷創(chuàng)新,帶來了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的全面增長。結(jié)果使國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化。在糧食供給方面,80年代全國糧食自給率為98.1%,而90年代達(dá)到了99.6%。值得指出的是近幾年糧食連年豐收,還使得國內(nèi)糧食供給從總量和結(jié)構(gòu)上都出現(xiàn)了相對剩余。由此導(dǎo)致庫存大幅度增加,價格急劇下降。在棉花供求方面,自1993年以后國內(nèi)棉花產(chǎn)量穩(wěn)步增長,但受替代品生產(chǎn)發(fā)展和紡織品出口不景氣的影響,市場需求一直疲軟,結(jié)果使國內(nèi)棉花大量積壓,庫存爆滿。其他農(nóng)產(chǎn)品的供求也有類似的變化。最典型的例子莫過于蔬菜、水果和一些養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)。這幾年當(dāng)北方的各種大棚蔬菜種植面積超過1億畝時,全國蔬菜供給總量趨向飽和,南方海南、廣東、廣西和云南等省區(qū)的反季節(jié)蔬菜相繼出現(xiàn)滯銷,甚至局部地區(qū)還發(fā)生了“爛市”現(xiàn)象。再看水果,1990年以后全國水果面積以每年740多萬畝的規(guī)模擴(kuò)張,到1997年水果總面積達(dá)到12972萬畝,產(chǎn)量5089萬噸。

目前,南方的柑橘和北方的蘋果已經(jīng)普遍積壓滯銷,價格大幅度下跌。緊隨果菜之后,一些特種養(yǎng)殖業(yè)如鰻魚、甲魚、羊絨等產(chǎn)品也相繼出現(xiàn)了“賣難”。因此,從總體上分析,我國農(nóng)產(chǎn)品全面短缺的時代已經(jīng)結(jié)束,那種以追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量最大化為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)增長方式,再也不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要了。其次,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向商業(yè)化、專業(yè)化和區(qū)域化方向轉(zhuǎn)變。1997年,農(nóng)民從農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)獲得的收入中有71.1%是現(xiàn)金收入,這表明農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的商業(yè)化已達(dá)到較高的程度。當(dāng)前,全國有許多地區(qū)的農(nóng)業(yè)已不再是自給性生產(chǎn),而是商品性生產(chǎn)。由此便產(chǎn)生了數(shù)以萬計(jì)的種糧專業(yè)戶、蔬菜專業(yè)戶和養(yǎng)殖專業(yè)戶等能發(fā)揮比較優(yōu)勢的專業(yè)化生產(chǎn)。伴隨著專業(yè)化生產(chǎn)的產(chǎn)生,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工也相繼凸現(xiàn)。例如廣西形成了800萬畝的蔗糖生產(chǎn)區(qū),新疆發(fā)展成了擁有1300萬畝的棉花種植區(qū),還有海南200萬畝的反季節(jié)蔬菜區(qū)等等。第三,農(nóng)業(yè)發(fā)展對資本和技術(shù)的依賴程度越來越強(qiáng)。我們曾將農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值與勞動力、土地、物質(zhì)投入之間的關(guān)系分1952~1978年和1978~1997年兩個階段,用道格拉斯函數(shù)進(jìn)行了分析(詳見表1和表2)。結(jié)果表明物資投入對農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的彈性由改革前的0.78增加到改革后的0.85。這說明資本和技術(shù)投入對農(nóng)業(yè)發(fā)展的作用在顯著上升。需要指出的是進(jìn)入90年代后這種趨勢更加明顯。1990年在農(nóng)業(yè)產(chǎn)出中物質(zhì)投入消耗只占34.5%,1995年占到41.0%,1997年又進(jìn)一步達(dá)到43.2%,7年間物耗比重增加了8.7個百分點(diǎn),平均每年增加一個百分點(diǎn)。第四,在勞動力結(jié)構(gòu)上也發(fā)生了兩個轉(zhuǎn)折性變化。一個是以1992年為轉(zhuǎn)折點(diǎn),農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的勞動力絕對數(shù)量開始持續(xù)減少。到1997年農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的從業(yè)人數(shù)比1991年減少了3955萬人。第二個轉(zhuǎn)折點(diǎn)是到1997年農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的勞動力數(shù)量占全社會勞動力的比重已下降到50%以下。

農(nóng)業(yè)勞動力絕對數(shù)量和份額的轉(zhuǎn)折性變化,標(biāo)志著我國在縮小城鄉(xiāng)、工農(nóng)之間的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)方面進(jìn)入一個快速變動階段。這對提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,改變農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間相對國民收入份額有著積極的作用。最后,農(nóng)業(yè)從“納稅”走向接受支持和保護(hù)。以前,農(nóng)業(yè)通過低價和稅收等形式向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)交納了大量的“貢賦”,而獲得的國家投入?yún)s很少。進(jìn)入90年代后,這種情況發(fā)生逆轉(zhuǎn)。一方面國家連續(xù)大幅度增加了農(nóng)業(yè)投資。表4是1990年以來國有單位分行業(yè)的基本建設(shè)投資情況。從中可以看出,在大多數(shù)年份中農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資增長速度都快于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資的增長速度。同1990年相比,1997年國有農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資增長了5倍多,年均增長29.2%,明顯快于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投資的增長。進(jìn)入1998年農(nóng)業(yè)投資增長更快,國家斥巨資投入農(nóng)田水利基本建設(shè)、長江黃河上游生態(tài)環(huán)境工程、農(nóng)村電網(wǎng)改造和道路建設(shè),使農(nóng)業(yè)投資額達(dá)到空前水平。另一方面,以前所未有的幅度提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格。眾所周知,70年代末和80年代,我國曾經(jīng)多次提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格,但和90年代相比幅度要小得多。表5是改革以來不同時期農(nóng)副產(chǎn)品收購價格指數(shù)變動情況。

通過比較發(fā)現(xiàn),90年代是農(nóng)產(chǎn)品收購價格上升幅度最大、速度最快的時期。這種大幅度、連續(xù)性的價格上漲導(dǎo)致我國大多數(shù)農(nóng)副產(chǎn)品價格從1996年起開始超過了國際市場價格。例如,1996年8月5日國內(nèi)糧食賣方車船板交貨價小麥每噸221.5美元,玉米每噸168.5美元,大米每噸373.1美元,大豆每噸362.3美元。而同期國際市場價格分別為小麥每噸163.7美元,玉米每噸139.6美元,大米每噸326.2美元,大豆每噸284.0美元。分別高出國際市場價格35.3%,20.7%,14.4%和27.6%。我國主要農(nóng)產(chǎn)品價格由低于轉(zhuǎn)向高于國際市場價格,意味著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)乃至國民經(jīng)濟(jì)由向農(nóng)業(yè)索取或“征稅”轉(zhuǎn)為向農(nóng)業(yè)提供支持和保護(hù)。從上述變化特征可以看到,當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。

二、新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重大問題

新的發(fā)展階段來臨之后,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展遇到了幾個大的矛盾和問題。

(一)土地、水等資源環(huán)境壓力越來越大,嚴(yán)重制約著農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。中國是一個資源約束極為強(qiáng)烈的國家,尤其是耕地、水資源極度短缺。目前中國人均耕地僅有1.2畝,只及世界人均水平的32%;人均水資源擁有量2200立方米,不足世界人均占有量的1/4。面對如此狀況,要想在現(xiàn)有投入水平下保持較高的農(nóng)產(chǎn)品供給水平,只有擠壓其他用地和用水項(xiàng)目,由此造成耕地和水資源緊張。為了緩解這種矛盾,人們拼命向生態(tài)系統(tǒng)索取,毀林開荒、圍湖造田,導(dǎo)致自然環(huán)境惡化。以長江為例,長江流域原有大的湖泊22處,總面積17000平方公里,到目前為止因圍墾減少了6700平方公里。據(jù)統(tǒng)計(jì),圍墾使長江中下游地區(qū)的湖泊總面積由3500多萬公頃減少到2400多萬公頃。長江上游大量森林被伐,還使長江流域水土嚴(yán)重流失。50年代長江流域水土流失面積為36.38萬平方公里,90年代水土流失面積高達(dá)56.97萬平方公里,占流域面積的比重由20.2%上升到31.5%。再看黃河,由于對黃河流域無止境地開發(fā),致使森林不斷被砍伐,草原被過度墾殖,由此造成荒漠化和水土流失。80年代以來,黃河沿岸大興農(nóng)田水利灌溉設(shè)施,迅速增加用水量,也使得黃河年平均流量不斷減少,斷流時間越來越長。據(jù)統(tǒng)計(jì),1956年至1989年間,黃河上游年平均流量為每秒677立方米,而到1996年已下降到每秒527立方米。1972年黃河第一次出現(xiàn)斷流,此后斷流次數(shù)逐年遞增,1995年黃河斷流時間為118天,1996年斷流136天,1998年斷流時間長達(dá)200多天。地表水不足,人們又超采地下水,造成地下水位下降。

(二)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施脆弱,抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。由前所述,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入了一個日益依靠資本和技術(shù)投入的階段。但是,目前我國現(xiàn)有的農(nóng)田水利工程設(shè)施大多是五六十年代修建的,其中大部分已年久失修,設(shè)施老化,配套不全。全國水庫中約有1/3帶病運(yùn)行,60%的排灌工程設(shè)施急需維修,許多河道淤積,防洪排澇能力下降。據(jù)調(diào)查,90年代每年因水利設(shè)施老化,農(nóng)田灌溉面積減少500多萬畝。有資料表明,我國農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力在下降,成災(zāi)面積在擴(kuò)大。1975~1979年,全國農(nóng)作物受災(zāi)面積為66705萬畝,成災(zāi)面積23092萬畝,成災(zāi)率34.6%;1980~1984年,受災(zāi)面積55220萬畝,成災(zāi)面積26595萬畝,成災(zāi)率48.2%;1985~1989年,受災(zāi)面積69423萬畝,成災(zāi)面積34540萬畝,成災(zāi)率49.8%;1990~1997年,受災(zāi)面積74002萬畝,成災(zāi)面積37465萬畝,成災(zāi)率上升到51%。自1990年以來,我國洪澇災(zāi)害所造成的損失也呈上升趨勢。由此可見,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力,是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)工作中急需解決的重要問題。

(三)增產(chǎn)不增收導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收益率下降。90年代以來,特別是近幾年,我國農(nóng)業(yè)普遍出現(xiàn)了增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象。究其原因,是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升過快。例如從1988年到1996年,全國糧食、棉花、油料等農(nóng)作物畝產(chǎn)量增長了27.6%、14.7%和23.0%,收購價格指數(shù)分別上漲了172.7%、272.9%和115.2%,而同期這三類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了畝產(chǎn)和價格上漲幅度。問題更為嚴(yán)重的是,自1998年以來國內(nèi)市場上糧食、食用油、棉花、果菜、食糖、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品等價格還紛紛下跌,由此造成農(nóng)業(yè)收益下降,農(nóng)民收入減少。從對湖北省的調(diào)查發(fā)現(xiàn),1997年該省浠水縣、枝城市、崇陽縣和宣城市每畝糧食毛收入比上年分別下降了9.9%、9.5%、1.8%和12.4%,全省農(nóng)民種糧收入比上年下降8%,人均減收73元。另據(jù)中國價格信息中心對全國糧食主產(chǎn)區(qū)的調(diào)查分析,1998年10月下旬全國小麥、稻谷、玉米和大豆等產(chǎn)品每50公斤的實(shí)際收購價格分別為64.57元、62.07元、56.11元和111.67元,分別比上年下降了11.55%、16.12%、8.76%和2.04%。在市場上,糧棉油糖以外的產(chǎn)品價格下跌幅度更大。受此影響,全國農(nóng)民收入增長速度又比上年有所下降,一些地區(qū)農(nóng)民收入甚至還出現(xiàn)了負(fù)增長。造成增產(chǎn)不增收的另一個原因是農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量差,產(chǎn)品結(jié)構(gòu)難以適應(yīng)市場的需要。過去,在人均收入低商品短缺的條件下,只要農(nóng)民能生產(chǎn)出合格的農(nóng)產(chǎn)品就可賣出去。現(xiàn)在,當(dāng)人們的收入水平迅速提高和商品極大地豐富之后,市場要求生產(chǎn)者必須提高產(chǎn)品質(zhì)量,否則就會發(fā)生“賣難”。當(dāng)前,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中遇到的一個最大問題是,當(dāng)市場需求發(fā)生變化后,許多農(nóng)民仍按傳統(tǒng)方式生產(chǎn)著大量質(zhì)次成本高的農(nóng)產(chǎn)品,結(jié)果只能是增產(chǎn)減收。農(nóng)業(yè)收益下降,在短期內(nèi)既降低了農(nóng)民對工業(yè)消費(fèi)品的購買能力,又抑制了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入;從長期看,收益下降還會挫傷農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

(四)“亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派”屢禁不止,農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然過重。眾所周知,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是黨中央一貫堅(jiān)持的農(nóng)村基本工作方針。從1990年以來,中央、國務(wù)院、全國人大先后頒布了27個涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件,中央各部委也發(fā)出了37個有關(guān)治理整頓農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件,與此同時各級地方政府也相應(yīng)出臺了一些政策措施。通過中央和地方政府的共同努力,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作確實(shí)收到了明顯成效。但是,近幾年農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重,突出表現(xiàn)在以下幾個方面:1.向國家繳納的各種稅收增長速度過快。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì),從1994年到1997年,農(nóng)民向國家提供的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅和屠宰稅由451.3億元迅速上升到720.4億元,人均上繳稅金從49.3元增加到78.7元,年均增長16.9%。農(nóng)民稅賦增長過快,與一些地方政府的財(cái)稅政策有關(guān)。稅制改革以后,有些地方政府為了增加本地財(cái)政收入,千方百計(jì)地挖掘稅源,由此不少地區(qū)出現(xiàn)了按人頭或田地平攤農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅和屠宰稅的現(xiàn)象,造成重復(fù)征稅和過度征稅。2.繳納提留統(tǒng)籌費(fèi)和承擔(dān)“兩工”額過高。從統(tǒng)計(jì)資料看,近幾年大部分地區(qū)農(nóng)民上繳的提留統(tǒng)籌費(fèi)并未突破中央規(guī)定5%的限額,但實(shí)際上存在著兩個嚴(yán)重問題。一是有些地方虛報(bào)農(nóng)民收入,人為抬高人均收入水平;二是一些地方在農(nóng)產(chǎn)品收獲季節(jié)之前,強(qiáng)制農(nóng)民以高息貸款繳納三提留五統(tǒng)籌費(fèi)。在1994~1997年間,全國農(nóng)民人均上繳提留統(tǒng)籌費(fèi)由40.0元增至70.5元,年均遞增20.8%。在提留統(tǒng)籌之外,農(nóng)民承擔(dān)的“兩工”即義務(wù)工和積累工也在上升。1994年全國農(nóng)村每個勞動力承擔(dān)的“兩工”為16.4個,1997年為18.2個,折合現(xiàn)金人均負(fù)擔(dān)由38.3元增加到89.3元,年均增長32.6%。3.各種集資攤派和行政性收費(fèi)等社會負(fù)擔(dān)增長過猛。這幾年,農(nóng)民意見最大的問題是一些地方巧立名目向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派。收費(fèi)項(xiàng)目少則幾十項(xiàng),多則百余項(xiàng)。建學(xué)校、修公路、造公園和小康村達(dá)標(biāo)等都要農(nóng)民拿錢。例如云南有些地方對農(nóng)民使用一臺拖拉機(jī)收費(fèi)多達(dá)28項(xiàng),交費(fèi)4000元;廣東一些地方向生豬搭車收費(fèi)192項(xiàng),每頭交費(fèi)35~135元。還有些地方對農(nóng)民用電收費(fèi)層層加價,最后每度用電價格高達(dá)15元。凡此種種都加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),1994年全國農(nóng)民人均承擔(dān)的社會負(fù)擔(dān)還只有7.7元,1997年已上升到14.7元,三年增長了91%。從上述幾項(xiàng)稅費(fèi)看,近三年農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)總額是迅速增加的,占上年人均純收入比重也明顯偏高。由表8提供的資料表明,1994年以來農(nóng)民繳納的各種稅費(fèi)占上年收入比重都在13%以上,其中稅金以外的各種收費(fèi)所占收入比重均在9%以上。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中央規(guī)定的政策限額。由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)增長較快,大量侵蝕了農(nóng)民的正常收入,這引起了一系列不良后果。首先它嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,削弱了他們的農(nóng)業(yè)投入能力;其次阻礙了農(nóng)民改善生活和提高購買能力,影響農(nóng)村市場繁榮。此外,它還造成基層干群關(guān)系緊張,影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。近年來,因農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重引起的惡性事件不斷發(fā)生。有資料表明,1994~1997年,全國農(nóng)村共發(fā)生惡性事件104起,農(nóng)民上訪告狀,沖擊當(dāng)?shù)卣氖录r有發(fā)生。

(五)流通體制改革和市場體系建設(shè)滯后,難以推動農(nóng)產(chǎn)品有效增長。不可否認(rèn),20年來以市場化取向的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革和市場體系建設(shè)取得了前所未有的成就,這對促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展起到了積極的作用。然而,隨著改革的不斷深入,特別是當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由賣方市場變?yōu)橘I方市場后,農(nóng)產(chǎn)品市場上的一些深層矛盾和問題日漸顯現(xiàn)出來。主要是農(nóng)商管理分割,局部或部門利益以及與之相應(yīng)的行政管理系統(tǒng),扭曲了農(nóng)產(chǎn)品市場供求關(guān)系;政企不分,商業(yè)組織職能轉(zhuǎn)化滯后,行政化傾向尤為嚴(yán)重;服務(wù)于農(nóng)戶與市場、農(nóng)戶與政府之間的中介組織缺位斷層,農(nóng)村社會化服務(wù)組織建設(shè)滯后。傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品流通體制和組織結(jié)構(gòu)所具有的封閉性、多層次、少渠道,在市場經(jīng)濟(jì)面前已顯露出許多問題:第一,主體交易行為不規(guī)范,競爭不公平,市場運(yùn)行無序;第二,流通環(huán)節(jié)多,商品傳遞鏈條長,交易成本高;第三,地方封鎖,壟斷經(jīng)營,利益獨(dú)吞,風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁;第四,市場信息傳遞滯后失真,產(chǎn)品供求波動被人為放大。在這種市場狀況下,農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展已受到強(qiáng)烈的制度約束。此外,農(nóng)業(yè)科技總體發(fā)展水平較低,也難于支撐農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。近20年來,雖然我們始終堅(jiān)持了“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的思想,大力實(shí)施科技興農(nóng)戰(zhàn)略,在農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和推廣方面取得了巨大成就。但從總體上看,我國農(nóng)業(yè)技術(shù)水平還適應(yīng)不了農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。突出表現(xiàn)是,農(nóng)業(yè)科研手段落后,基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化,科技人才隊(duì)伍實(shí)力不強(qiáng),科研體制和服務(wù)體系不健全,由此造成我國科技研究開發(fā)不足,重大科技成果儲備少,科技成果轉(zhuǎn)化率低,技術(shù)應(yīng)用效率不高。顯然,這些問題不解決,要想在新的階段里繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展,將缺乏必要的科技支撐。

三、當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的選擇和政策措施

面對新時期農(nóng)業(yè)遇到的重大問題,客觀上要求我們必須對當(dāng)前以及今后的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式進(jìn)行抉擇。按照國際經(jīng)驗(yàn),當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由低收入跨入中等收入階段后,社會對農(nóng)業(yè)的需求發(fā)生了變化。一方面它要求農(nóng)業(yè)能為人們不斷提供高質(zhì)量、健康、方便、快捷的食品,另一方面還要求農(nóng)業(yè)能不斷強(qiáng)化環(huán)境功能,為社會提供一個日益改善的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)這種需求變化,世界上許多發(fā)達(dá)國家在人均收入水平有了明顯提高后,便開始調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),注意保護(hù)土地、水和林草等自然資源,以改善生態(tài)環(huán)境。對我國來講,目前人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)到860美元,按照世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)我們已跨入中低等收入國家行列。此時,我國農(nóng)業(yè)應(yīng)該放棄傳統(tǒng)的發(fā)展方式,即追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量最大化和產(chǎn)品高自給率的目標(biāo),將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)到不斷提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,增加經(jīng)濟(jì)效益和改善生態(tài)環(huán)境方面來。為此,當(dāng)前和今后一段時間里,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的總體思路是:強(qiáng)農(nóng)、增收、減負(fù)。強(qiáng)農(nóng),就是要不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展,轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出和服務(wù)功能;增收,就是要大力增加農(nóng)民收入,縮小城鄉(xiāng)居民收入差距;減負(fù),就是要千方百計(jì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。為了實(shí)現(xiàn)上述設(shè)想,本報(bào)告認(rèn)為除了繼續(xù)落實(shí)原有的政策措施外,還應(yīng)制定和出臺一些新的政策措施:

1.進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)投入,建立健全農(nóng)業(yè)投入保障機(jī)制。經(jīng)過20年的改革和發(fā)展,我國經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。和以前相比,目前全國市場上商品普遍供過于求,經(jīng)濟(jì)生活中出現(xiàn)了產(chǎn)品無市場、消費(fèi)和投資無熱點(diǎn)的現(xiàn)象。在這種情況下,社會資金供給相對充裕。我們應(yīng)該利用這種機(jī)會,采取各種方式增加農(nóng)業(yè)投入。首先在國家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金中,要不斷提高農(nóng)業(yè)投資的比重。鑒于目前我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施十分脆弱的特殊情況,建議今后5年國家每年增加的預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金應(yīng)全部用于農(nóng)業(yè)。其次國家可繼續(xù)利用發(fā)行財(cái)政債券的形式,吸收銀行一部分資金用于防洪排澇工程,生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)工程,農(nóng)村道路、水電、小城鎮(zhèn)建設(shè)等工程項(xiàng)目。第三,增加農(nóng)業(yè)投入還要堅(jiān)持國家、集體、個人一起上,多渠道、多層次、全方位籌集資金,和“誰建誰投資,誰建誰受益”的原則。在此原則下,適度擴(kuò)大農(nóng)村信貸規(guī)模,鼓勵農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)貸款,重點(diǎn)扶持一批對農(nóng)業(yè)發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境有關(guān)鍵作用的建設(shè)項(xiàng)目。為了彌補(bǔ)資金不足,我們還要積極利用國際組織或政府的贈貸款,以及外商直接投資,加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。另外,在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)市場空間趨于飽和的情況下,國家還應(yīng)制定優(yōu)惠政策吸引工商企業(yè)或社會游資向農(nóng)業(yè)投資。例如低息貸款、免稅或減稅、增加農(nóng)業(yè)板塊股份制公司的上市數(shù)量等政策。

2.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善生態(tài)環(huán)境,不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害的能力。要貫徹黨的十五屆三中全會精神,認(rèn)真落實(shí)加強(qiáng)以水利建設(shè)為主的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策措施。本著全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治和綜合治理的原則,今后幾年重點(diǎn)抓好以下幾項(xiàng)工作:第一,加強(qiáng)水利建設(shè)工作。在對長江、黃河、松花江和嫩江等四大河流進(jìn)行大規(guī)模清淤除障的基礎(chǔ)上,以高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和加固堤防。爭取在兩三年內(nèi)完成長江一、二類堤防3640多公里,黃河一、二類堤防2260公里,松花江和嫩江一、二類堤防3400多公里的加固工作。與此同時,還要重視其他河流的排灌工程建設(shè)。特別要強(qiáng)調(diào)的是今后應(yīng)逐步擴(kuò)大全國節(jié)水灌溉示范縣數(shù)量,建議每年增加200個縣,推廣噴灌、滲灌、滴灌、管灌和渠道防滲等先進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)。爭取在5年內(nèi)全國有1000個縣實(shí)施節(jié)水灌溉技術(shù)。第二,加快農(nóng)村電網(wǎng)改造。在1999年500個縣的基礎(chǔ)上,力爭到2000年再增加500個縣。第三,重視農(nóng)村道路建設(shè),大力發(fā)展鄉(xiāng)村公路。在本世紀(jì)末下世紀(jì)初,要做到山區(qū)村村通路,發(fā)達(dá)地區(qū)和平原地區(qū)能通較高等級的公路。第四,大力搞好農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)。生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)要在進(jìn)一步做好全國規(guī)劃的基礎(chǔ)上,對黃河中上游地區(qū)、長江中上游地區(qū)、“三北”風(fēng)沙綜合防治區(qū)、南方丘陵紅壤區(qū)、北方土石山區(qū)、東北黑土漫崗區(qū)、青藏高原區(qū)和草原區(qū)等八個類型區(qū)域,以因地制宜、分類指導(dǎo)、重點(diǎn)突破為原則,采取有效措施,控制水土流失,遏制荒漠化,逐步改善重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。今后5年在全國各大水系上中游,要有計(jì)劃地停止天然林的砍伐和濕地開發(fā),嚴(yán)禁再度毀林毀草開荒和圍湖造田。對過去已開墾的林草地和圍墾的湖地,應(yīng)制定逐步還林還草還湖計(jì)劃。對全國25度以上約9000萬畝的坡耕地,要有計(jì)劃地退耕還林還草,25度以下的坡地全部實(shí)現(xiàn)梯田化。對于平原和沿海地區(qū),也要抽出一定的人力財(cái)力和物力,大力發(fā)展農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)是事關(guān)千秋萬代的大事,國家一定要將其列入重要的議事日程,從現(xiàn)在起加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),全國上下團(tuán)結(jié)一致,齊心協(xié)力,采取行之有效的措施,一年接一年地抓,一片接一片地干,最終為我們也為下一代造就一個美好的生態(tài)環(huán)境。

3.調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),發(fā)展“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)。要充分利用當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品總量供給大于需求的有利時機(jī),積極調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),增加科技含量高、品種優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),淘汰劣質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)。1999年可適當(dāng)壓縮玉米、棉花、劣質(zhì)早秈稻和烤煙等產(chǎn)品的生產(chǎn)面積,積極發(fā)展優(yōu)質(zhì)小麥、大豆和優(yōu)質(zhì)早秈稻生產(chǎn)。對于水果、蔬菜以及畜禽水產(chǎn)品等也要調(diào)整品種結(jié)構(gòu),扶優(yōu)汰劣,發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)品。為了實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收,農(nóng)業(yè)還應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,走加工增值和產(chǎn)供銷一體化的路子。建議從1999年開始,在全國選100個縣和1000個大型龍頭企業(yè),進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營示范工程,從資金、稅收、技術(shù)以及進(jìn)出口等政策方面給予支持。在市場飽和的條件下,走農(nóng)產(chǎn)品深加工和精加工的路子,搞產(chǎn)供銷一條龍,既可以創(chuàng)造新的需求,又可以使農(nóng)業(yè)增收。因此各級政府應(yīng)大力支持。

4.改革農(nóng)村費(fèi)稅體制,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。根據(jù)黨的十五屆三中全會精神,各地要堅(jiān)決執(zhí)行農(nóng)民負(fù)擔(dān)一定三年不變的政策。到2000年,各地向農(nóng)民征收的各種費(fèi)用總和都不得超過1997年的負(fù)擔(dān)水平。另外,為了從根本上解決農(nóng)民繳費(fèi)過多、負(fù)擔(dān)過重的問題,還要改革現(xiàn)行農(nóng)村費(fèi)稅制度。我們認(rèn)為,從當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際情況看,改革費(fèi)稅制度的時機(jī)已經(jīng)成熟。建議改變目前在農(nóng)村實(shí)行費(fèi)稅分別征收的辦法,實(shí)行費(fèi)稅合一、統(tǒng)一計(jì)征的制度,并以法律形式固定下來。即將農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、積累工以及其他各種社會負(fù)擔(dān),合并成一項(xiàng)稅來征收。征收對象是種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等,稅率為上年各業(yè)產(chǎn)量(或總產(chǎn)值)的5%,由地方稅務(wù)部門以貨幣形式向農(nóng)民收取。實(shí)行該制度后,在稅收之外農(nóng)民只承擔(dān)原有的義務(wù)工,其他收費(fèi)項(xiàng)目全部取消。對上繳的稅金要依法劃定支出范圍和用途,不得擠占和挪用。實(shí)行費(fèi)稅合一的負(fù)擔(dān)體制后,一可杜絕各種違法收費(fèi)現(xiàn)象,有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān);二可使地方政府集中財(cái)力,進(jìn)行公益事業(yè)的建設(shè);三可減少征收環(huán)節(jié),降低成本,緩解農(nóng)村干群矛盾;四可防止虛報(bào)農(nóng)民收入,減少浮夸風(fēng)。總之,當(dāng)前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)已不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題,更是一個政治問題。各級黨和政府部門,要從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會穩(wěn)定的高度統(tǒng)一思想認(rèn)識,以改革的思路,用治本的辦法,切實(shí)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題。

5.大力發(fā)展科學(xué)技術(shù),推進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。按照“穩(wěn)住一頭,放開一片”的指導(dǎo)方針,加大農(nóng)業(yè)科技體制改革的力度,有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行科研隊(duì)伍的重組和調(diào)整。對從事農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究和科研攻關(guān)的科研人員,要保證經(jīng)費(fèi),改善科研條件和提高生活待遇;對其他科研人員,國家應(yīng)支持他們投身于科技開發(fā)和技術(shù)推廣工作,緊緊圍繞增產(chǎn)增收的目標(biāo),以市場原則開展農(nóng)業(yè)科技服務(wù)。為了推廣和普及成熟適用的農(nóng)業(yè)技術(shù),國家要選擇一批重點(diǎn)技術(shù),從財(cái)政、信貸和稅收等政策上予以扶持。主要包括與糧棉油糖等農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的增產(chǎn)增收技術(shù)的開發(fā)與推廣;“菜籃子”產(chǎn)品“兩高一優(yōu)”技術(shù)的示范推廣;農(nóng)業(yè)資源可持續(xù)利用關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用等。我國人多地少,農(nóng)業(yè)資源極度稀缺,要想在有限的資源空間上發(fā)展農(nóng)業(yè),還要重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)的研究和高新技術(shù)的攻關(guān)。為此,從現(xiàn)在起,國家財(cái)政應(yīng)該投入一筆資金,確定一些重點(diǎn)基礎(chǔ)研究領(lǐng)域和高新技術(shù)項(xiàng)目,選擇一批學(xué)術(shù)帶頭人,進(jìn)行重點(diǎn)攻關(guān)和超前研究,力爭在今后5年中,逐步改變農(nóng)業(yè)科技發(fā)展滯后的狀況。在搞好國內(nèi)科技攻關(guān)研究和開發(fā)應(yīng)用的同時,還要注重農(nóng)業(yè)技術(shù)的交流和國際合作。利用靈活多樣的形式,搞好人才、科技成果以及先進(jìn)設(shè)備的引進(jìn)工作,以提高我國農(nóng)業(yè)科技的整體水平。實(shí)現(xiàn)上述建議設(shè)想,關(guān)鍵措施是增加農(nóng)業(yè)科技投入。今后國家應(yīng)進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)科技投入在整個科技投入中的比重。如國家科技攻關(guān)計(jì)劃、“863”計(jì)劃以及國家自然科學(xué)基金等大型項(xiàng)目,都要加大農(nóng)業(yè)科研投入比重。此外,在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設(shè)、大江大河治理和生態(tài)環(huán)境工程等項(xiàng)目中,也要劃撥一定比例的資金作為農(nóng)業(yè)科技投入。在科技投入資金不足的情況下,要積極開辟新的資金籌措渠道,利用資本市場建立農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展基金,以支持農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展。

6.深化農(nóng)村流通體制改革,進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)市場體系建設(shè)。當(dāng)前和今后一個時期,我們面臨的主要任務(wù)是盡快培育以農(nóng)民為主的市場主體,不斷提高農(nóng)民駕馭市場的能力。在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)中,通過股份制、股份合作制、綜合性或?qū)I(yè)性協(xié)會等各種形式,鼓勵和支持農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)供銷合作組織、運(yùn)銷商聯(lián)合組織、批發(fā)商以及各種服務(wù)中介組織。這些組織作為新的市場主體,左聯(lián)生產(chǎn)右聯(lián)市場,將農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三大環(huán)節(jié)有機(jī)地連結(jié)在一起,既降低了農(nóng)業(yè)的風(fēng)險,又提高了經(jīng)營效率。對于這些市場主體,各級地方政府應(yīng)給予與國有商業(yè)組織同等待遇,允許它們在農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷活動中平等競爭,優(yōu)勢互補(bǔ)。對于國有商業(yè)企業(yè),今后不能靠保護(hù),而只能靠改革增強(qiáng)自身的活力,轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制,消除壟斷,改變官商作風(fēng),以競爭求生存,在市場中求發(fā)展。與培育市場主體同等重要的一個問題是市場建設(shè)。近兩年,我們應(yīng)該抓住增加農(nóng)業(yè)投資的有利機(jī)會,加強(qiáng)市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),特別是在全國農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū),根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)地理交通條件,產(chǎn)品特點(diǎn)以及商品流量流向等,重點(diǎn)建設(shè)一批集散和輻射面廣、商品容量大、服務(wù)功能全和交易規(guī)范的中心農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。在重視市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時,還要搞好全國市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。布好點(diǎn)、選好面,進(jìn)一步做好農(nóng)產(chǎn)品供求和價格信息的收集、整理和工作,以引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外,為了規(guī)范市場運(yùn)營,創(chuàng)造公平競爭、開放有序的市場環(huán)境,國家還要加快有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品市場制度建設(shè),加強(qiáng)市場立法,維護(hù)市場秩序,建立健全市場交易規(guī)則等。