探徽城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展

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一、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的理論基礎(chǔ)

、鄧小平、、的城鄉(xiāng)發(fā)展思想。我國幾代領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，在城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系問題上有經(jīng)典的論述，并進行了卓有成效的實踐。同志的工農(nóng)業(yè)并舉思想。同志在《論十大關(guān)系》中指出:“在處理重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系上，我們沒有犯原則性的錯誤。我們比蘇聯(lián)和一些東歐國家作得好些。……我們現(xiàn)在的問題，就是還要適當(dāng)?shù)卣{(diào)整重工業(yè)和農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)的投資比例，更多地發(fā)展農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)。”“你對發(fā)展重工業(yè)究竟是真想還是假想……你如果是假想，或者想得差一點，那就打擊農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)，對它們少投點資。你如果是真想，或者想得厲害，那你就要注重農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)，使糧食和輕工業(yè)原料更多些，積累更多些，投到重工業(yè)方面的資金將來也會更多些。”鄧小平同志的農(nóng)業(yè)為本思想。黨的十一屆三中全會以前，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢。鄧小平同志做出了一系列重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要論述。在1962年，鄧小平同志就指出:“農(nóng)業(yè)搞不好，工業(yè)就沒有希望，吃、穿、用的問題也解決不了。”黨的十一屆三中全會以后的幾年里，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了迅速的發(fā)展，但鄧小平仍然強調(diào)不要對農(nóng)業(yè)掉以輕心。1982年，他在總結(jié)我國經(jīng)濟建設(shè)的歷史經(jīng)驗時指出:“再就是重視發(fā)展農(nóng)業(yè)。不管天下發(fā)生什么事，只要人民吃飽肚子，一切就好辦了”。1983年，鄧小平同志再次提醒全黨:“農(nóng)業(yè)是根本，不要忘掉。”同志提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略思想。同志高度重視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。2003年同志在黨的十六大報告中，明確提出:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”;“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。黨的十六大報告中把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推進城鎮(zhèn)化作為促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。同志在黨的十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的重要論斷，即“縱觀一些工業(yè)化國家經(jīng)歷的歷程，在工業(yè)化初始時期，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)，為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”。這為我國在新形勢下形成“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的機制定下了基調(diào)。

二、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的實踐需求:

我國最大的結(jié)構(gòu)問題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國家面臨的難題。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制的現(xiàn)實基礎(chǔ)。新中國成立前我國就存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革開放以來，城鄉(xiāng)差距總體上不斷擴大，縮小城鄉(xiāng)差距成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要目標(biāo)。目前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)更加凸顯，我國城鄉(xiāng)之間不僅存在戶籍二元性，還存在收入、公共服務(wù)和社會保障等方面的二元性。

1．收入二元性。1978年農(nóng)村改革開始時，我國城鄉(xiāng)居民收入差距為2.37∶1;農(nóng)村改革首先使廣大農(nóng)民獲益，城鄉(xiāng)居民人均收入差距迅速縮小，到1984年城鄉(xiāng)居民人均收入差距已縮小到1.71∶1，接近世界多數(shù)國家1.5∶1的水平。1985年起，隨著改革的重心逐步轉(zhuǎn)移到城市，城鄉(xiāng)居民收入差距又重新擴大起來。1985年城鄉(xiāng)居民人均收入比是1.86∶1，1990年是2.20∶1，1995年是2.71∶1，2000年2.79∶1，2005年是3.22∶1，2006年是3.28∶1，2008年是3.31∶1。2009年農(nóng)民人均純收入為5153元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17175元，差距已擴大為3.33∶1。2010年和2011年農(nóng)村居民人均純收入分別為5919元、6977元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為19109元、23979元，收入比分別是3.22∶1和3.43∶1。2012年我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24565元，農(nóng)村居民純收入7917元，城鄉(xiāng)居民收入比為3.10∶1，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民的收入水平仍保持“3”倍以上的差距。盡管這兩年農(nóng)民收入增長速度比城市居民收入增長速度快，但是，如何持續(xù)縮小城鄉(xiāng)收入差距仍是我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的難題。

2．公共服務(wù)二元性。長期以來，我國公共服務(wù)明顯向城市居民傾斜，城市交通、通訊、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施幾乎完全由國家財政投入，而農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施，國家投入則相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分要由農(nóng)民自己來負(fù)擔(dān)。稅費改革前，對農(nóng)民征收的“三提五統(tǒng)”，成為農(nóng)村教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。近些年來，國家雖然加大了對農(nóng)村交通、通訊、教育、文化、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，明顯提高了農(nóng)村公共服務(wù)水平，但長期形成的城鄉(xiāng)公共服務(wù)二元結(jié)構(gòu)并沒有從根本上得到改變。財政資金投入明顯向城市傾斜，導(dǎo)致了城市和農(nóng)村公共服務(wù)差距越來越大。

3．社會保障二元性。進入21世紀(jì)以來，我國社會保障制度建設(shè)力度不斷加大，目前，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障制度框架初步形成，但也應(yīng)看到，我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)相對滯后。總地看，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還沒有根本改變，城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展仍然不平衡，突出表現(xiàn)在制度不統(tǒng)一、管理分散、待遇差距大等方面。相對城鎮(zhèn)社會保障待遇，農(nóng)村的社會保障待遇水平低。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成既有歷史和傳統(tǒng)的原因，如封建社會長期形成的重農(nóng)傳統(tǒng)和近代半殖民地半封建社會的經(jīng)濟凋零，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展長期處于小農(nóng)經(jīng)濟狀態(tài);也有地理和交通的原因，例如地理偏僻、交通不便、環(huán)境差異使農(nóng)村特別是西部民族地區(qū)農(nóng)村長期處于封閉落后狀態(tài);還有制度和管理的原因。從體制和機制看，主要有兩個制約因素。第一，城鄉(xiāng)分治制約。城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致生產(chǎn)要素難以在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)最優(yōu)配置;城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致國家對農(nóng)村投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高;城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致農(nóng)民收入水平低，農(nóng)村消費難以拉動;城鄉(xiāng)分治導(dǎo)致我國農(nóng)村進城務(wù)工人員雖然工作在城市，但享受農(nóng)村戶籍人員待遇，出現(xiàn)了農(nóng)村進城務(wù)工人員子女教育難、就醫(yī)難等一系列問題。第二，法律法規(guī)制約。伴隨著改革開放，我國對許多法律法規(guī)進行修改。但是我們看到，還有一些法律法規(guī)制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。例如，農(nóng)民貸款難原因之一是農(nóng)民沒有抵押物，但是當(dāng)我們試圖允許農(nóng)民以土地做抵押時，卻發(fā)現(xiàn)這與憲法、土地管理法等多條法律法規(guī)相沖突。在調(diào)研中，我們注意到有的省份制定了地方法規(guī)，允許農(nóng)民以土地進行抵押，但在實際中難以執(zhí)行，其原因是地方法規(guī)與國家有關(guān)法律法規(guī)相沖突。

三、我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化目標(biāo)的提出

黨的十七大報告明確提出:“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。”2007年，國務(wù)院下發(fā)文件，在成都市和重慶市設(shè)立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。十七屆三中全會提出到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制。關(guān)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的概念眾說紛紜。從理論看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的概念是從城鄉(xiāng)融合發(fā)展來的。十七屆三中全會指出:“建立促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化制度。盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合。”城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化主要是針對城鄉(xiāng)在經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的二元結(jié)構(gòu)提出來的，它主要是指城鄉(xiāng)之間通過生產(chǎn)要素自由流動和公共資源均衡配置，以城帶鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)促城，城鄉(xiāng)互動互促，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵在于改善城鄉(xiāng)關(guān)系，目的在于實現(xiàn)共同繁榮和發(fā)展。在改善城鄉(xiāng)關(guān)系過程中，加強新農(nóng)村建設(shè)，提高農(nóng)村自身的綜合實力是動力和基礎(chǔ)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村是核心和關(guān)鍵。城鄉(xiāng)一體化并不意味著城鄉(xiāng)一樣化，也不意味著變鄉(xiāng)為城或變城為鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)一體化的概念不同于鄉(xiāng)村城市化，也不同于城市化。鄉(xiāng)村城市化是指人口從城市向鄉(xiāng)村流動，或從鄉(xiāng)村向城市流動的空間遷移過程，具體體現(xiàn)為鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)民的非農(nóng)化。而城鄉(xiāng)一體化是特指城鄉(xiāng)關(guān)系而言，指城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化意在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革城鄉(xiāng)制度隔離，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。也就是說，我們強調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制的建立。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的發(fā)展過程和客觀規(guī)律。它是依從社會生產(chǎn)力的發(fā)展，從“城鄉(xiāng)混沌合一”走向“城鄉(xiāng)分離”，從“城鄉(xiāng)分離”走向“城鄉(xiāng)對立”，從“城鄉(xiāng)對立”到“城鄉(xiāng)融合”的發(fā)展規(guī)律。城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化本質(zhì)應(yīng)從以下幾個方面把握:第一，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化是發(fā)生在生產(chǎn)力水平相當(dāng)高的時期;第二，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化是一種發(fā)展過程和趨勢;第三，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化是城市與鄉(xiāng)村互動發(fā)展的過程;第四，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化不是指消滅城鄉(xiāng)差別。

四、我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的路徑

我國農(nóng)村和城市相分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，最終走向現(xiàn)代一元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、現(xiàn)代化工業(yè)和城市并存狀態(tài)，最終走向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、現(xiàn)代工業(yè)和城市相融合狀態(tài)。為此，我們需要一系列體制和機制創(chuàng)新。

1．建立工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的體制機制。我國提出了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動農(nóng)村的政策，但是現(xiàn)實中并沒有真正落實。現(xiàn)階段，首要的是打破城鄉(xiāng)之間“玻璃墻”，使農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市平等發(fā)展。工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村平等發(fā)展，從經(jīng)濟學(xué)上來說，就是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素報酬要相當(dāng)。“十二五”規(guī)劃中指出:“構(gòu)建城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系”。黨的十八大明確提出:“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程”。通過生產(chǎn)要素報酬相當(dāng)，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。生產(chǎn)要素包括勞動力、土地、資本和企業(yè)家才能。通過城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實現(xiàn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。一方面需要構(gòu)建多層次基本公共服務(wù)均等化體系。也就是說，基本公共服務(wù)均等化既有國家層面的，也有省級層面的，還有以縣為單位來確定基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平的。另一方面是完善相關(guān)法律法規(guī)。既然我們要把制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的所有政策打破，那么也意味著制約城鄉(xiāng)發(fā)展的或者把城鄉(xiāng)割裂開來的相關(guān)法律法規(guī)也將被改革。

2．深化農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。深化市場化改革。讓農(nóng)村的土地成為真正意義上的生產(chǎn)要素，在農(nóng)村建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制。只要一提到農(nóng)村土地，我們馬上想到的是土地是農(nóng)民的命根子，土地為什么會成為農(nóng)民的命根子呢，這是因為農(nóng)民的所有保障、所有生存的希望都寄托在土地上。當(dāng)土地承擔(dān)社會保障職能時，土地還是不是真正意義上的生產(chǎn)要素呢?所以從這個視角來看，要想在農(nóng)村建立和完善市場經(jīng)濟體制，必須把土地變成真正意義上的生產(chǎn)要素，也就是說，把土地承擔(dān)的社會保障職能從土地上剝離開來。這就需要為農(nóng)民建立健全的社會保障制度。在土地還權(quán)賦能過程中，還需要建立和完善農(nóng)村基層民主。隨著越來越多的農(nóng)民進入城市，解決土地流轉(zhuǎn)、宅基地閑置問題迫切需要深層次改革。加強政府對農(nóng)業(yè)扶持。農(nóng)業(yè)是個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展離不開政府的扶持。隨著我國經(jīng)濟實力不斷增強，我國有能力對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村給予扶持。我國已經(jīng)采取了一些強農(nóng)惠農(nóng)政策，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但是，我們還需要反思。一方面，這些強農(nóng)惠農(nóng)政策是不是符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，另一方面，它們是不是農(nóng)民最需要的。這里提出一個觀點，即增量補貼法。我國農(nóng)業(yè)最終是要適度規(guī)模經(jīng)營，因此要增加規(guī)模補貼。我國大多數(shù)農(nóng)戶的土地規(guī)模平均是7畝，這是沒有國際競爭力的。增量補貼，就是對流入土地的主體進行補貼。這種做法有幾個好處:第一，把補貼切實補給了種糧的農(nóng)民，而不是那些進城務(wù)工者。第二，這種補貼有助于農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模擴大。第三，可以改變邊際效益遞減狀況。

3．推進城鎮(zhèn)化，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。“十二五”規(guī)劃指出，要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展看，我國要大力發(fā)展縣級城市為主的中小城市，充分發(fā)揮縣級城市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的載體作用。大城市具有經(jīng)濟集聚效應(yīng)和輻射效應(yīng)，但離農(nóng)村遠(yuǎn)，聯(lián)系農(nóng)村力量較弱。小城鎮(zhèn)規(guī)模一般偏小，難以發(fā)揮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)作用。相對于大城市和小城鎮(zhèn)，縣級城市具有一定經(jīng)濟規(guī)模，同時又和農(nóng)村緊密聯(lián)系，縣級城市具有承擔(dān)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展功能優(yōu)勢，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最適合的平臺。把縣級城市公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為國家固定資產(chǎn)投資和長期擴大內(nèi)需的重點，增強縣級城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.7%，處于快速推進階段，也是矛盾凸顯階段。城鎮(zhèn)化陷阱主要表現(xiàn)是環(huán)境公害、貧民窟和社會動蕩等。從世界城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗看，避免落入城鎮(zhèn)化陷阱的主要做法是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、積極發(fā)展農(nóng)村地區(qū)和促進低碳、生態(tài)、可持續(xù)城市發(fā)展。為促進大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，需要合理進行產(chǎn)業(yè)布局和促進資源向中小城市配置。只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，才能給中小城市帶來物流和人流等，促進中小城市繁榮發(fā)展。在籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金時，有的地方政府過度依賴土地財政，而土地財政是不可持續(xù)的，這也迫切需要重新構(gòu)建城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源。“十二五”規(guī)劃明確提出，要把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)變成為城市居民，要在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護問題。我們調(diào)研了解到，農(nóng)民工最主要的需求是子女教育需求。一些地方政府在進行城鄉(xiāng)一體化制度設(shè)計時，考慮的是具有本地戶籍城市居民和具有本地戶籍農(nóng)村居民制度上的一體化，而沒有本地戶籍的外地人是被排除在外的。當(dāng)農(nóng)民工帶著子女從流出地到流入地時，實際上我們國家已經(jīng)把教育資源撥付給了流出地，而流入地是沒有得到的。針對農(nóng)民工子女教育問題，有的地方政府提出，把孩子教育經(jīng)費變成一張券，或者一張卡，分給每個孩子，當(dāng)孩子隨著他們父母走到哪個地方，把這張券(卡)交給流入地，就可以在流入地解決入學(xué)問題。這一方法是否可行，需要在實踐中摸索總結(jié)。改革開放30多年了，而農(nóng)民工子女的教育問題依然沒有得到解決。這個問題需要盡快解決。要調(diào)動輸入地政府解決外地進城務(wù)工農(nóng)民社會保障積極性。

作者：施紅單位：中共中央黨校