突發(fā)環(huán)保事件立法論文

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摘要：我國每年都會(huì)發(fā)生許多環(huán)境污染、生態(tài)破壞等突發(fā)性環(huán)境保護(hù)事件，其應(yīng)急處理實(shí)踐出現(xiàn)了一些問題。這些問題的出現(xiàn)與法律缺乏規(guī)定、法律規(guī)定不周全和法律規(guī)定之間不銜接密切相關(guān)。本文在對(duì)目前我國環(huán)境保護(hù)事件應(yīng)急立法存在的問題進(jìn)行分析之后，認(rèn)為應(yīng)結(jié)合我國法律體系的結(jié)構(gòu)制定由憲法的相關(guān)規(guī)定、《緊急狀態(tài)法》和《環(huán)境保護(hù)法》的專門章節(jié)規(guī)定、《戒嚴(yán)法》的相關(guān)規(guī)定、《突發(fā)環(huán)境保護(hù)事件應(yīng)急法》及其實(shí)施細(xì)則或條例以及其他環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)規(guī)定組成的應(yīng)急立法目標(biāo)模式。由于目標(biāo)模式的實(shí)現(xiàn)需要長時(shí)間的立法積累和創(chuàng)新、完善，而現(xiàn)在急需具有可操作的全局性和綜合性法律規(guī)定，因此有必要制定過渡性的《突發(fā)環(huán)境保護(hù)事件應(yīng)急條例》。由于系統(tǒng)化的制度是法律體系的生命之所在，本文最后對(duì)我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律體系應(yīng)包容的制度體系提出了自己的看法。

關(guān)鍵詞：突發(fā)；環(huán)保事件；應(yīng)急；立法；制度

一、我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急實(shí)踐目前存在的主要問題

（一）目前我國突發(fā)環(huán)保事件的發(fā)生狀況

隨著工業(yè)化程度的不斷提高和改造自然能力的不斷增強(qiáng)，近幾年來，我國不斷發(fā)生重大突發(fā)環(huán)保事件，給人民群眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損害。以2002年為例，在環(huán)境污染方面，全國發(fā)生11起特大和重大污染事件，共造成12人死亡，近3000人中毒。在生態(tài)破壞方面，全國發(fā)生森林重大火災(zāi)24起，森林特大火災(zāi)7起，重大和特大草原火災(zāi)各3起；森林病蟲害面積847萬公頃，比上年增加16.1萬公頃。在生態(tài)安全方面，全國的食人魚事件、三峽的紫莖澤蘭惡草事件、北方的沙塵暴等事件給生態(tài)環(huán)境帶來了一定的危害，并引起全國的關(guān)注。另外，酸雨危害和轉(zhuǎn)基因物種的運(yùn)輸、種植和使用失控也存在引發(fā)突發(fā)環(huán)保事件的危險(xiǎn)。[1]

（二）我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急實(shí)踐目前存在的主要問題

有突發(fā)事件必有應(yīng)急措施。在防治突發(fā)環(huán)保事件的斗爭中，既積累了一些寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也或多或少地出現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的問題：一是應(yīng)急措施的采取與否往往不是依照法律的規(guī)定，而是依靠地方甚至國家領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)水平和判斷能力，缺乏法定的科學(xué)評(píng)估機(jī)制和預(yù)警機(jī)制；二是在信息報(bào)告、通報(bào)和公布的過程中，隱瞞傷亡、損害甚至整個(gè)突發(fā)事件的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是應(yīng)急措施的采取缺乏相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，往往過分依靠臨場發(fā)揮，人力、物力、運(yùn)力、技術(shù)力量和資金難以全部按要求及時(shí)到位，各方面的行動(dòng)難以協(xié)調(diào)地開展和協(xié)調(diào)；四是許多干部和群眾因?yàn)橛猩⒔】?、?cái)產(chǎn)和撫育、贍養(yǎng)方面的后顧之憂而缺乏必要的應(yīng)急行動(dòng)積極性；五是不能有效地消除社會(huì)謠言，安置或疏散居民，平抑物價(jià)，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定；六是一些受災(zāi)群眾難以從國家和社會(huì)得到充分有效的生活、生產(chǎn)救助和醫(yī)療救治，存在因?yàn)?zāi)致貧和因?yàn)?zāi)更貧的現(xiàn)象；七是應(yīng)急行政權(quán)力的自由裁量權(quán)太大，雖然可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法律規(guī)定的空白，填補(bǔ)現(xiàn)行法律之間的不銜接性，但由于缺乏相應(yīng)的程序規(guī)則和權(quán)力對(duì)抗規(guī)定，容易造成應(yīng)急權(quán)力失控和資源浪費(fèi)；八是一些領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任心不強(qiáng)，濫用權(quán)力或消極履行職責(zé)，給國家和人民群眾造成了重大的損失而得不到法律的制裁。此外，隨著環(huán)境保護(hù)問題的日益復(fù)雜，綜合應(yīng)急、流域應(yīng)急、區(qū)域甚至全局性應(yīng)急等罕見的應(yīng)急現(xiàn)象也會(huì)出現(xiàn)，除了出現(xiàn)以上問題之外，在實(shí)踐中還可能出現(xiàn)動(dòng)員、戒嚴(yán)、應(yīng)急財(cái)政保障等實(shí)際問題。

以上問題的出現(xiàn)或可能出現(xiàn)，主要的原因在于我國的突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急法律體系不健全，法律制度不完善。為了更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，解決上述問題，有必要全面、深入地研究突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急立法，找出其中的一些不足和缺陷，并結(jié)合我國的國情探討相應(yīng)的立法對(duì)策。

二、我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法的現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）我國突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法的現(xiàn)狀

突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急立法主要調(diào)整國家機(jī)關(guān)與公民、單位之間的外部應(yīng)急行政法律關(guān)系和國家機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部應(yīng)急行政法律關(guān)系，其規(guī)定主要表現(xiàn)在憲法和憲法性法律、環(huán)境保護(hù)法律、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境部門規(guī)章、自治條例、單行條例、環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)和行政規(guī)章之中。由于部門規(guī)章的應(yīng)急內(nèi)容僅涉及頒布部門的權(quán)力和義務(wù)，不能給其他部門施加環(huán)境保護(hù)的應(yīng)急職責(zé)，因而全面性不強(qiáng)；自治條例、單行條例、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的應(yīng)急處理規(guī)定僅在局部地域有效，不具全局的適用意義。故本文僅從普遍性和全局的角度研究憲法與憲法性法律、法律和行政法規(guī)的應(yīng)急問題。

1．憲法和憲法性法律的規(guī)定

在生態(tài)環(huán)境和自然資源的國家保護(hù)方面，憲法第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物……?！钡?6條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵(lì)植樹造林，保護(hù)林木?！痹谔厥猸h(huán)境的保護(hù)方面，憲法第22條第2款規(guī)定：“國家保護(hù)名勝古跡，珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。”可見，我國憲法對(duì)國家環(huán)境保護(hù)任務(wù)的規(guī)定采取了最具普遍適用意義的措辭，并沒有明確地使用“緊急狀態(tài)”、“突發(fā)事件”、“應(yīng)急處理”等具有特殊適用意義的詞語。不過，在法律沒有特別規(guī)定的情況下，具有普遍適用意義的“保障”、“保護(hù)”、“改善”、“防治”等措辭應(yīng)適用于突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理。

規(guī)定了國家基本的應(yīng)急環(huán)境保護(hù)任務(wù)，還必須規(guī)定相關(guān)的應(yīng)急職責(zé)機(jī)構(gòu)。從國外的立法來看，緊急狀態(tài)下的環(huán)境保護(hù)職責(zé)一般由議會(huì)、政府和軍隊(duì)分工履行。在我國，緊急狀態(tài)下的環(huán)境保護(hù)職責(zé)由全國人大及其常設(shè)委員會(huì)、國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府、軍隊(duì)分工履行。關(guān)于最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)委員會(huì)的職責(zé)問題，我國憲法第68條第19項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)決定全國總動(dòng)員或者局部動(dòng)員，該條第20項(xiàng)規(guī)定全國人大常委會(huì)有權(quán)決定全國或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)。可見，在突發(fā)環(huán)保事件影響面廣、危害相當(dāng)嚴(yán)重時(shí)，全國人大常委會(huì)有權(quán)采取與其地位相適應(yīng)的動(dòng)員和戒嚴(yán)措施。關(guān)于國務(wù)院的職責(zé)問題，憲法第89條第6項(xiàng)規(guī)定其有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)，該條第7項(xiàng)規(guī)定其有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作，該條第16項(xiàng)規(guī)定其有權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)。而環(huán)境保護(hù)的應(yīng)急工作，無論從理論上還是實(shí)踐的角度看，均滲透到了經(jīng)濟(jì)、城鄉(xiāng)、文化和衛(wèi)生等工作的方方面面，嚴(yán)重時(shí)還嚴(yán)重影響局部地域的正常狀態(tài)，因此國務(wù)院享有突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理行政職權(quán)和省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)決定職權(quán)。同樣地，從憲法的有關(guān)規(guī)定也可以看出，地方政府也享有一定的環(huán)境保護(hù)應(yīng)急處理職權(quán)。關(guān)于軍隊(duì)的角色問題，我國憲法第29條第1款規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動(dòng)，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。”由于參加突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理屬于參加國家建設(shè)、努力為人民服務(wù)的范疇，因此軍隊(duì)參加突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理是有根本大法的依據(jù)的。超級(jí)秘書網(wǎng)

2．環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定

在憲法規(guī)定的指導(dǎo)下，我國的綜合性環(huán)境保護(hù)法律、環(huán)境污染防治單行法律、生態(tài)破壞防治與自然資源保護(hù)單行法律對(duì)突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理分別作出了綜合性和專門的法律規(guī)定。

（1）綜合性環(huán)境保護(hù)法律的規(guī)定

1989年的《環(huán)境保護(hù)法》是我國的綜合性環(huán)境保護(hù)法律，該法除了規(guī)定具有普遍適用意義的一般原則、基本制度和法律責(zé)任等內(nèi)容之外，還針對(duì)突發(fā)環(huán)保事件的應(yīng)急處理作出了專門的規(guī)定。該法第31條規(guī)定：“因發(fā)生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時(shí)通報(bào)可能受到污染危害的單位和居民，并向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門和有關(guān)部門報(bào)告，接受調(diào)查處理?？赡馨l(fā)生重大污染事故的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)防范?！庇捎凇董h(huán)境保護(hù)法》并不是全國人大通過的，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，它不是真正意義上的環(huán)境基本法，因而該法第31條的應(yīng)急處理規(guī)定不能指導(dǎo)其他單行環(huán)境法律有關(guān)突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急處理規(guī)定的創(chuàng)設(shè)工作。不過，該法可以銜接各單行環(huán)境法律有關(guān)突發(fā)環(huán)保事件應(yīng)急的規(guī)定，彌補(bǔ)其規(guī)定的不足，并適用于各單行環(huán)境法律沒有規(guī)制的突發(fā)環(huán)保事件，如突發(fā)環(huán)境噪聲污染、次聲波危害、振動(dòng)危害、有毒有害物質(zhì)污染、轉(zhuǎn)基因食品和生物危害、生態(tài)安全危害等事件。