探析我國農村土地流轉制度創(chuàng)新

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摘要：我國農村改革是以土地承包制的推行為基點展開并逐步向縱深推進的。土地所有權與經營權的分離,確立了農戶經營的主體地位。由此產生的內在激勵機制不僅直接促進了我國農業(yè)生產力的巨大進步和發(fā)展,并且構成整個國民經濟持續(xù)增長的堅實支點。

一、人口均分土地的缺陷

改革之初土地承包制作為土地制度的重大變革事實上是在有限的選擇空間內進行的。其基本內容是在保持農村土地集體所有制不變的基礎上主要按農村人口平均分配土地,這無疑是當時條件下一種成本最低、風險最小的制度變革形式。正因如此,在耕地資源極為稀缺背景下,按人口均分土地并非是完美無缺的,而是存在一系列日趨暴露的明顯缺陷:

一是形成超小型小塊土地經營格局,土地規(guī)模細小、零散矛盾趨于尖銳。

二是人口變動條件下導致的土地定期或不定期調整不可避免,農民難以產生穩(wěn)定的經濟預期,土地經營短期化、兼業(yè)化和副業(yè)化現象日益嚴重。

三是封閉的土地調整方式使土地轉讓的供給和需求平衡面臨困難,土地流轉和集中機制難以形成,土地適度經營規(guī)模進展十分遲緩。

由此可見,進一步深化農村土地制度改革,使之具有更強的適應性和生命力,是我國農村改革與發(fā)展中面臨的十分緊迫的任務。

二、四川省對農村土地產權市場的探索

四川作為我國西部農業(yè)大省,土地資源匱乏的矛盾尤為尖銳。通過農村土地制度的創(chuàng)新,有效解決耕地荒蕪、質量退化、規(guī)模狹小等一系列突出矛盾,無疑具有特別重要的現實意義。四川省委提出加快“三個轉變”的戰(zhàn)略構想,把加快土地資源向土地資本轉化作為以市場配置資源的主要突破口,大力推進城鎮(zhèn)化進程,已經取得顯著的成效。立足四川現實,“三個轉變”絕不應該僅僅是城市發(fā)展的“三個轉變”,應當而且必須進一步向農村延伸。對四川農村發(fā)展而言,土地是最為寶貴的農業(yè)資源,土地稀缺將是一個長期難以逆轉的基本矛盾,因此,必須抓住癥結,大膽探索,重點通過土地制度創(chuàng)新在農村集體土地內部流轉中以股權化和貨幣化等方式,完成從土地資源向土地資本的轉化。簡而言之,就是要加快培育三種類型的農村土地產權市場,以土地產權市場為主要載體,最大限度地提高農村土地資源的利用效率。

第一,農用耕地產權市場。農用耕地產權市場建設包括兩個主要方面,一是在確保土地用途不變、流轉過程公平合理、農民利益得到充分尊重和保護的前提下,大力支持以業(yè)主經營、大戶租賃等方式實現土地使用權流轉,推動土地適度經營規(guī)模發(fā)展,吸引外部資金、技術、管理等稀缺要素的有效聚集,使農村土地能夠真正成為實現農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的資本平臺。二是在不具備龍頭企業(yè)進入進行農業(yè)開發(fā)的區(qū)域,重點發(fā)展農村土地股份合作制,以土地入股、合作經營方式實現土地相對集中,構建小群體、大規(guī)模的土地經營方式,克服現有農戶經營規(guī)模過小、投入能力不足的局限,促進農村內部生產要素重新合理配置,進而對優(yōu)化農業(yè)生產結構和促進農民增收發(fā)揮積極作用。

第二,農村非農建設用地產權市場。長期以來,我國工業(yè)化和城市化的進程都只能在國有土地上進行,在這一過程中,農民付出了喪失土地權利的巨大代價。就目前而言,“失地”農民數量的大規(guī)模增加已經構成一個必須引起高度重視的農村內部不穩(wěn)定因素。因此,應當探索培育規(guī)范的農村非農建設用地產權市場,讓農民能夠以土地租賃、入股等方式參與農村土地資源的非農開發(fā),走一條農民憑借土地權利實際加入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程,合理分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展利益的全新的發(fā)展路徑。

第三,農村土地金融市場。核心是以法律規(guī)范方式明確賦予農村土地使用權的物權性質,農民可以以土地使用權抵押方式獲得貸款,在農村土地資源與金融資源之間建立起穩(wěn)定的內在聯系,培育全新的農村土地金融市場。如果能夠在這一重要方面取得突破,將不僅能有效提高農民在土地經營中的投資能力,促進土地利用更加合理,而且對改變當前農村金融的嚴峻現實,降低農業(yè)融資中的較大風險,都將發(fā)揮不容忽視的重要作用。

三、農村集體中土地流轉與臨時用地管理存在的問題及建議

土地是不可再生的資源，是人類賴以生存的物質基礎。但是，隨著家庭聯產承包責任制后，亂占、亂用、廢棄、拋荒、破壞耕種面的現象時有發(fā)生。這些現象的發(fā)生既有宏觀管理體制滯后的客觀因素，也有執(zhí)法力度疲軟的主觀原因。就拿臨時用地管理來說，在國土資源工作中是每年土地違法案件居高不下的原因之一。

臨時用地涉及面廣線長，多在公路沿線和開發(fā)小區(qū)旁，無論是何種建設，都與之有關。但大多建設項目，需要臨時用地都沒有按照土地管理法律的規(guī)定向土地管理部門提交臨時用地申請，只是由項目建設者與土地使用權者雙方簽訂臨時用地協議或訂立口頭協議，補償臨時用地損失。因土地使用權者往往只被利益所趨，對項目建設者的臨時用地不具有十分明顯的約束力，任意延長使用期限，導致土地資源的嚴重浪費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土管理站從表面上看是土地專管員，而實際上，大多國土專管員被當地政府安排駐村搞中心，失去了對土地管理實施具體管理權力。而上級土地行政管理部門對臨時用地管理很難顧及或管理流于形式，臨時用地管理也就成了國土資源管理工作中的一個“盲點”。

隨著社會主義市場經濟體制建立，土地管理工作從單一的資源管理向資源、資產管理轉變，土地使用制度由行政劃撥向有償使用轉變。通過市場機制，使土地使用權這一特殊商品進入流通領域，實現其經濟價值，達到優(yōu)化資源配置。土地市場由政府嚴格壟斷，規(guī)范了城市土地依法流轉管理，然而在農村集體土地流轉中顧此失彼，由于農村大量的主要勞動力外移，原承包的耕地已轉包他人耕作管理，對偏僻的山旱田、脊梁地成片撂荒，或耕作簡單粗放，土地資源沒有得到充分利用。有的農村中的無兒有女戶，女嫁外，地隨人走，造成部門土地流轉到外省、外鄉(xiāng)、外村，因權利與義務的約束，引發(fā)了不必要的土地權屬糾紛，影響了社會的安定。還有大部分農民已不再從事單一的農業(yè)生產，他以根據市場的需求，跨鄉(xiāng)、村、組去承包土地，產生了“良性流轉”。在農村，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的邊緣土地，農戶擅自出讓自己承包的土地用于非農建設使土地產生了“惡性流轉”。

首先，加強執(zhí)法力度是管理的基礎。在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中要全面實行土地動態(tài)巡查責任制，努力探索出一條“預防為主，變事后被動查處為事前積極防范，事中監(jiān)督制止到事后快速查處”相結合的執(zhí)法監(jiān)察新路子。建議建立以縣為龍頭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體、村組為基礎的土地動態(tài)執(zhí)法監(jiān)察巡查網絡。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立土地監(jiān)察中隊，形成鄉(xiāng)鄉(xiāng)連片集中監(jiān)察的管理體制。充分調動村、組監(jiān)察信息員的積極性，促使他們把好國土管理最前沿的關口，防止臨時用地過亂過泛，讓每塊土地充分發(fā)揮其資源與資產的作用。

其次，要嚴把農村集體土地流轉關。首先要堅持保護耕地的原則，土地流轉不得改變其用途；其次堅持集體土地節(jié)約合理利用原則，在發(fā)展農村經濟中，要確保集體土地資產得到優(yōu)化配置。

第三，堅持集體土地資產評估原則，堅決做到不評估的集體土地資產不得入市，有效地堵塞和減少集體土地資產的流失。

總之,四川農村土地流轉制度的創(chuàng)新為我們進一步探索奠定了很好的基礎，但仍然面臨一系列艱巨而復雜的任務,還需要堅持不懈地不斷探索和不斷創(chuàng)新,必須堅定不移地依靠這一變革過程實現對促進我省農業(yè)增長的重大突破。