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隨著經濟欠發達地區縣域經濟民營化的進程加快,稅務機關延襲多年的“雙定”征收方式,愈來愈不適應形勢和發展的內在要求,研究和探索個體私營經濟稅款征收方式,已經擺上了基層國稅部門重要的議事日程。
一、“雙定”征收方式被稅務人員普遍和熱衷使用,但它已經越來越不能適應現代稅收管理的需要。
“雙定”即定期定額,是稅務機關依照有關法律、法規,按照規定程序,核定納稅人在一定經營時期內的應納稅經營額及收益額,并以此為依據,確定其應納稅額的一種征收方式。“雙定”征收在我國歷史悠久,具有簡單直觀、容易掌握、便于操作等特點,它是特定的經濟格局中的一種特殊稅收管理方式。自1997年2月18日《國務院關于批轉國家稅務總局加強個體私營經濟稅收征管強化查帳征收工作意見的通知》下發以來,各級稅務機關先后制定了一系列建帳建制的辦法、制度,并多次組織大規模的檢查、考核,但稅務人員對“雙定”征收方式依然愛不釋手,導致建帳建制工作進展緩慢。客觀地講,“雙定”征收方式在有計劃的商品經濟條件下,的確是一種很有效的征管手段。然而,隨著市場經濟的發育、成長、成熟,“雙定”征收方式已經成為現代稅收管理體系建立和發展的嚴重障礙。
1、“雙定”制約了新的征管模式運行。新的征管模式的顯著特點之一,是變納稅人由被動納稅為主動申報,還法律規定的權、責給納稅人。傳統的“雙定”征收方式,征納雙方的主體位置嚴重錯位,納多少稅,由稅務機關定,納稅人處于一種被動應付、依賴甚至勉強的角色,違背了推行“申報納稅”這項改革的初衷。
2、“雙定”削弱了稅收法治法制建設。由于“雙定”模糊了征納雙方的責任界線,當稅務機關檢查補稅時,納稅人便提出質疑:稅額是稅務機關定的,每月已經按定額繳足了,為什么還要補稅?在實際工作中,盡管可以擺出相當充分的法律依據、理論根據,但各執一辭,說清楚過嗎?甚至有些地方政府還出臺了“年初核定、年中不調、稽查不補”的所謂保護個體私營經濟正當權益規定。征納矛盾在這里“預熱”,稅收剛性在這里“退火”。
3、“雙定”阻礙了個體經濟健康發展。由于“雙定”先天性的缺陷,必然受到人緣、人為因素的影響。有的千方百計做“稅交易”,與稅務機關討價還價,甚至對少數稅務干部拉攏、行賄。有的房主、發包單位為了達到多收租金或承包費等目的,也出面說情。國家、集體、個人三者利益嚴重扭曲,很大程度上誤導了個體私營經濟的健康發展,也給稅務干部為稅不廉提供了賴以滋生的土壤和機制。盡管我們在定稅過程中,試圖采取典型調查、集體評議、上報審批等程序進行監督,但面對千差萬別的個體的情況能全面地掌握清楚嗎?
4、“雙定”淡化了單項稅收征收管理。單項稅收特別是季節性行業的稅收具有不穩定性,如植物油、蠶繭、茶葉的購銷和加工,受原料影響,經營時間是跳躍式的;磚瓦窯行業的經營時間受天氣氣候影響較大。如果按月定稅,不可能按月繳納,會大大影響申報率、入庫率。為了解決這個問題,有些地方季節性業戶干脆不納入固定戶管理,有的在微機中依行業合并設一個戶,達到人為提高“兩率”的目的。因而,微機監控大打折扣,導致單項稅收大量流失。
二、建帳建制順應了市場經濟要求,但形式有待實踐中進一步探索和規范。
在推行建帳建制的過程中,我們常常碰到這種現象:一提到建帳建制,無論是征稅人還是納稅人,都異口同聲地叫“難”?!敖◣そㄖ?,且不說個體私營業主,稅務干部有幾個具備這樣的素質?”“個體戶建帳,鬼才相信是真帳?!薄安閹ふ魇?,豈不是天方夜譚?”從不同層面上反映了問題的癥結。
其一是建帳建制的要求過高。納稅人的建帳能力跟不上,是因為我們主觀上對建帳建制的要求過高,規定過“死”。國家稅務總局《個體工商戶建帳管理暫行辦法》規定:2人(含2人)以上合伙經營且注冊資金達到10萬元以上的,請幫工5人(含5人)以上的,從事應稅勞務月營業額在15000元以上的或者月銷售收入在30000元以上的,應建立復式帳。建立簡易帳的個體工商戶應建立經營收入帳、經營費用帳、商品(材料)購進帳、庫存商品(材料)盤點表、利潤表等。筆者認為,在制定《辦法》時,忽視了我國個體私營業戶整體水平和綜合素質較差這個實際。因此,對復式帳的建帳對象界定的范圍過大,不切實際。對簡易帳的建帳形式設定太繁雜,簡易帳并不簡易。特別是在建帳初期,硬性規定哪些對象必須建復式帳,也不利于建帳建制工作的順利開展。對簡易帳的標準更應該盡量放寬,可根據行業的不同特點,從有利于單項稅收控管的角度,選擇建一本經營收入帳,或經營費用帳,或產品(商品)進銷存明細帳,而不應要求幾本賬同時建立。如果簡化簡易帳,也就相對減少了建帳工作量和難度,納稅人也不會以“沒有精力和能力”為理由拖著不建帳了。一個人的業務素質要經歷一個由初級到高級的成長過程,同樣建帳建制也必須經過由簡易記帳向復式記帳發展的過程。其二應逐步提高建帳的真實性。第一,建比不建好。不建什么也沒有,憑什么說它不真實呢?不真實的帳永遠是在想象中。第二,建帳的真實程度取決于稅務機關的勤查細管。只要不定期抽查帳簿和實物,并進行核對,加強輔導和監督,建帳的可信度會很快提高的。其三應逐步過渡到查帳征收。是否可以查帳征收,應根據具體情況而定。有些行業定稅的總體稅負已經或接近法定水平,查帳征收是完全可能的。有些行業通過采取查實或查驗征收,可以最大限度地公平稅負,為查帳征收奠定了堅實的基礎。有些行業的利潤率的確低,但通過設置簡易帳可以尋求一個最佳度量衡,從而為逐步實行查帳征收創造必要的條件。因此,應把查帳征收作為建帳建制、規范個體稅收管理的根本落腳點。在征管工作中,應結合實際有選擇地推行建帳建制,實行形式靈活的征收方式。
1、具備經營規模和建帳能力的業戶,建立復式帳或收支明細帳,實行查帳征收。有些業戶達到了一定規模,具備或基本具備建帳能力,由于自身需要,應當建立復式帳,如實記載財務收支情況,查帳據實申報繳納稅款,還可以積極創造條件申辦增值稅一般納稅人。
2、不能建立復式帳但經營品種比較單一的業戶,建立產品(商品)簡易帳,實行查驗征收。如茶葉購銷門市、磚瓦廠、冷凍食品店、油坊等,可建立產品(商品)進銷存明細帳,逐日或逐筆記錄進銷存情況。稅務機關隨時隨地組織抽查,核對實物與帳面結存。凡發現未逐日或逐筆記錄,以及實物與帳面不符的,予以相應處罰。實行申報查驗征收尤其適用于季節性行業,經營旺季多申報,淡季少申報,無經營量實行零申報,解決了“雙定”微機控管不便操作的難題。
3、對經營品種繁多的業戶,建立費用簡易帳,實行“申報納稅、原理控制”征收。即,根據增值稅原理,把費用視同增值額(假定利潤為零),乘以貨物適用的增值稅稅率作為最低稅額(公式:最低稅額=費用×增值稅稅率)。業戶申報納稅時,凡申報數大于最低稅額,按申報數繳納;凡申報數小于最低稅額,按最低稅額繳納,并納入重點稽查對象。費用為房租(承包費)、水電費、從業人員工資、工商管理費及其他費用的總和。其他費用是指房租、水電費、從業人員工資、工商管理費以外的費用。筆者對湖北省英山縣城區和農村不同行業、不同地域、不同規模的納稅戶分別進行了調查,現有定稅水平與原理控制線總體上基本持平,改革稅款征收方式不會引起收入的大的波動。實行原理控制線征收,無論是從理論上和政策上,還是在實際操作中,都更具說服力。納稅人必然會從做“稅交易”轉向做“費生意”,有利于正確擺正國家、集體、個人三者利益,有助于民營經濟向健康軌道發展。
4、對大宗貨物銷售行業,實行以票管稅,建立銷售簡易帳,實行查實征收。如摩托車購銷部、建材和家電經營部,消費者一次性購買額較大,一般都需要索取發票或其它有效證明。根據發票管理的規定,全國已統一使用“機動車銷售統一發票”。筆者認為,能否設計使用“建材家電銷售統一發票”式樣。凡銷售機動車、建材、家電等大宗商品,必須按規定開具專業統一發票,不得以其它發票或證明代替專業發票使用,更不得不開或少開發票。稅務機關可通過強化社會監督控管,設定發票舉報、抽獎制度,對違規開票的加大查處力度。業戶則根據實際銷售量按月申報繳稅,稅務機關依據業戶建立的銷售簡易帳和開具的發票查實征稅。
5、對一些資源相對分散的行業,建立收購簡易帳,實行源泉控管征收。如牲豬稅收管理,個體私營業主應建立收購簡易帳或復式帳,按月申報繳稅。同時稅務機關必須加強源泉控管,可在各村建立牲豬稅收協稅網絡,發放“四卡”,即“存欄卡”、“銷售卡”、“死亡卡”、“自宰自食卡”,以“存欄卡”控制總飼養頭數,以“銷售卡”控制銷售頭數,以“死亡卡”和“自宰自食卡”控制免稅頭數,從而從源頭上控制了資源流向,堵塞了征管漏洞。