多元視角下城鄉規劃管理創新探析
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0引言
我國城市規劃進程進一步加快，城市問題的規模和復雜程度都有大幅提升，在城市規劃編制、審批和實施的管理中，暴露出許多矛盾和問題，規劃管理面臨更多的挑戰，多元視角下的城鄉規劃管理創新有助于解決制約規劃管理可持續發展的問題，為實現城鄉規劃全面發展保駕護航。
1規劃管理存在的問題
1．1規劃管理權限分散
盡管中央多次申令規劃管理權要高度集中，不準下放，但是，與規劃爭權，自創所謂的封閉式管理，搞規劃特權的園區或開發區仍然存在，甚至在多方壓力之下，目前有些城市規劃主管部門依然被迫將統一的規劃權利下放，這些行為破壞了城市規劃的有機統一性。造成城市結構松散、城市布局混亂、功能分裂、土地資源浪費、公共設施和基礎設施鮮少等嚴重問題。
1．2規劃決策缺乏有效的公眾參與
規劃主管部門既是城市的管理者，規劃編制單位的主管部門，也是規劃方案的審核方和規劃成果的決策方，規劃編制和實施過程中若缺乏有效的公眾參與，就會導致規劃決策僅僅是規劃主管部門的單方決策和單方行為。許多城市的規劃決策權集中在書記、市長、五套班子及幾個規劃專家手上，是少數人閉門造車式的決策。這種僅限于政府、專家和學者之間的規劃模式，使得普通大眾對規劃缺乏應有的了解、參與，好的建議得不到采納，大眾對規劃的支持和認可也隨之降低，而“精英”們對現狀的調查研究往往不足、深入群眾往往不夠、實踐參與總是不足，由此導致規劃決策不斷變更、規劃過于宏觀不能落地的情況時有發生。
1．3規劃管理缺乏有效的監督
由于現行監督體制不完善，監督效率低下，監督方式單一，監督過程不全面，導致監督制度作用很弱，起不到實際作用，這種缺乏及時有效監督的現象，給國家和人民造成很多永久性的，連鎖性的損失。城市規劃監督有效性的缺乏，在決策主體上表現為缺乏內部監督和外部監督。在內部監督管理上表現為缺乏上級城鄉規劃行政主管部門對下級主管部門的監督，在外部監督上表現為缺乏外界行業、社會公眾、輿論和媒體對規劃部門的監督;在監督方式上表現為監督手段單一，監督力度不足;在監督過程中表現為缺乏事前、事中監督，事后監督作用微弱，效果不明顯。
2規劃管理目標
2．1統一的規劃管理
統一的規劃管理有利于規劃的宏觀指導發揮積極作用，加強對規劃編制、審批和實施管理監督工作的有效落實，有利于開發區和城市的可持續發展，各開發區的規劃管理應當實行統一的規劃管理。一是在規劃宏觀調控方面，按照國務院及有關部委要求，城市規劃由城市人民政府統一組織實施，嚴格禁止地方下放規劃審批權，要求市級規劃的行政管理權擅自下放的要立即糾正，各類開發區以及大學城、科技園、度假區等必須由所在地城市規劃行政主管部門統一行使規劃管理權，編制、頒布的各類規劃必須依據并符合上位規劃。二是在規劃審批和實施方面，加強信息一體化手段的應用，規劃編制審批都能通過信息化手段實現實時動態更新，信息一體化有助于推動規劃的編制、審批“一張圖”管理工作，簡化和縮短建設項目審批時限，實現對項目的監管。
2．2規劃決策民主化取得成效
避免因規劃決策的失誤對國家和人民造成重大損失是提高規劃工作素質，提高城鄉規劃工作效能的最基礎工作，鄂爾多斯在推進規劃決策民主化方面做了積極探索，取得了可喜成績，比如成立鄂爾多斯市規委會，是市規劃局的一個重要管理部門，重大項目都要通過規委會決策，完善的重大決策的規則和程序充分體現了決策的科學和民主;并且，建立了社會公示和聽證制度，凡是與群眾利益密切相關重大規劃事項采用社會公示和聽證制度，充分聽取公眾意見，積極采納，對不采納的意見予以書面回復;逐步完善針對規劃項目的專家咨詢制度，建立了區內和區外知名專家庫，重大項目決策會都要邀請專家和社會人士，相關人員參與。
2．3建立城鄉規劃監督制約機制
加強對城鄉規劃全部管理工作全過程的監督和制約。強化內部監督，建立行政責任制及其行政錯誤責任追究制度，在意識上和行為上對從業人員進行教育和督查;強化外部監督，加強外界行業、社會公眾、輿論和媒體對規劃部門的監督，對外部監督形成記錄，對提出的意見和建議的采納結果進行整理;推行政務公開制度，確保規劃工作向信息化、科學化、公開化發展，政府公開并不只是公示，更要對公示項目的反饋意見給予足夠重視，并據反饋意見對規劃作出合理的調整和完善;實現監督手段多樣，監督效果明顯，監督過程全面。
3規劃編制管理創新
3．1提升規劃編制理念
規劃編制單位和規劃管理者在為使規劃成果更加科學合理方面作出的努力有目共睹，但部分規劃編制成果嚴重脫離實際，規劃管理隨意性較大、工作效率低等問題，從根本上看是編制管理理念落后的原因，應轉變規劃管理理念，進一步強化規劃編制工作。首先，合理把握規劃指標的剛性和彈性，對于建筑退線等要素的控制要硬，對高度、密度、開發強度的控制要因地制宜，可以根據效果、地塊所處位置(新區與舊區)的不同而通過走程序作規劃動態更新，體現規劃的靈活性。其次，要加強規劃編制研究，在思想層面把以人為本、尊重自然、道法自然、低影響開發等理念融入規劃，在編制技術層面投入充足的人力和時間，進行深入細致的現狀調查和經濟分析，重視并保障規劃編制成果轉化為規劃設計條件，確保應用于規劃管理的科學性和可操作性，通過公眾參與制度、專家制度、聽證制度增加規劃審批的技術含量。
3．2加強規劃編制質量和行業管理
近年，規劃先行理念日益深入人心，城市規劃編制部門的勘測、編制、信息化等業務量隨之逐漸增多，規劃編制者的社會責任感卻逐漸弱化，對規劃前期研究的不足和現狀調研的不深入，不能因地制宜，重數量而不重質量等導致規劃成果質量參差不齊。因此建議一是要增強編制部門的行業自律機制，提高規劃編制部門的管理水平，從思想上教育規劃編制者要有社會責任心，克服規劃編制過程中的名利心、功利心;二是提高規劃編制部門的業務水平，在規劃編制中，尤其是控規的編制中，深化對重要公共設施，基礎設施以及重要企事業單位等情況的調研，發現問題，分析存在問題的成因，提高規劃的科學性和可操作性;三是建立有效的市場管理機制，加強對規劃編制單位的管理，按《城鄉規劃編制單位資質管理規定》等規定提高規劃編制行業準入和升級的門檻。建立對規劃編制單位的責任追究制度和具體實施細則，建立規劃編制單位資信檔案，并依法依規地落實對失信單位的處罰。
4城鄉規劃審批管理創新
4．1提高審批的陽光化和法制化
首先，提高審批的陽光化，在審批環節實行局務會集體決策，在技術方面實行專家集體決策，在信息方面實行公示制，將各類矛盾在萌芽狀態解決，達到削減個人自由裁量權，減少規劃成果實施隨意性現象的發生。其次，完善以“一書兩證”為核心的規劃審批管理基本制度，總結經驗，因地制宜，體現地方特色和民族特色，塑造城市地方特色，從彌補控規效力不足、科學性不夠等方面的缺陷完善控規，強化可落實性，加強對控規中土地使用性質、開發強度和環境容量等強制性指標的控制，提高法制化的程度，實現從“人治”向“法治”的轉變。
4．2創新工作流轉流程與框架
城鄉規劃工作面臨著規劃的宏觀性與建設項目的地方性之間的矛盾，以致許多好的規劃思想在地方很難落實，規劃的宏觀調控作用難以體現，甚至委曲規劃本意。城鄉規劃工作者要明確各級政府的權利，領會各級規劃的意圖，明確各自的責任，按照“一級政府，一級規劃、一級事權”的原則，形成層級梯度有序的規劃管理工作架構。城市規劃行政主管部門可根據工作需要因地制宜地設置派出機構、派駐業務人員，增設駐區聯絡點，這種方式既能有效落實上位規劃，維護上位規劃的法定地位，保持規劃管理的集中統一，也有助于指導基層工作，為地區和基層提供高效服務。上海、深圳、廣州、杭州等規劃部門在工作運轉流程與框架方面分級管理和垂直管理的創新，對各地的規劃工作的運轉流程有很好的啟示。
5規劃實施管理創新
5．1創新城鄉規劃的監督管理制度
只有制度才能保證和維護監督的實施效果，沒有以制度為載體的監督是形同虛設的監督，是無效的監督。目前，由于制度缺口和人員欠缺等方面的原因導致很多地方存在基本沒有事前、事中監督，內部監督流于形式的現象，沒有對建設項目進行跟蹤監督，只進行事后監督，近似于形式上的監督，很軟弱，對于既成違法事實，難以挽救，如很多房地產項目由于缺乏事前事中監督，建設完成后出現無法竣工驗收，但是核發了預售許可證后房產已經售出，給人民的財產造成很大的損失。
5．2創新規劃管理行政責任追究制度
建立有效的規劃決策責任追究制度對于保障規劃決策者采取負責的規劃決策態度有著重要意義。首先，建立城市規劃決策責任檔案可為決策責任追究提供事實依據。記錄決策的每一個環節，會議記錄或者文件簽發單記錄每一個環節的經辦人，在局務會等集體決策時應將各領導的反對或贊成的意見記錄在會議紀要里，會后應讓與會領導審查會議記錄的內容并簽名，將記錄歸檔，以備查詢，這樣的集體決策機制，為決策責任追究提供全面、真實的基礎材料，在很多地方已經取得明顯效果。其次，分解落實規劃管理的行政責任，明確規劃執行和規劃實施的監管等城鄉規劃管理的各項任務，明確各項任務的各級責任主體，明確責任主體的失職或過失應承擔的處分，并應對城鄉規劃管理工作中的各種違法違規行為造成后果的，或造成嚴重影響和重大損失的，或對違法建設不依法查處的，視情節輕重追究各級負責人的責任。
6結語
城鄉規劃管理創新是一項十分艱巨而重要的工作，只有具有扎實規劃知識、頑強意志、正確規劃方法和能拒絕誘惑的規劃人，才有希望管理好、規劃好、建設好城市。規劃管理創新是城鄉規劃發展的活力之源，是人民的呼喚，及早建立完善、可操作性強的針對編制、審批、實施的管理體系、法律、法規與對策，是城鄉規劃可持續發展的根本途徑、必然選擇。
作者：賈麗 單位：鄂爾多斯市規劃審驗中心
