國外區域管理實踐
前言：本站為你精心整理了國外區域管理實踐范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
[摘要]區域管理是從擬定區域的導向和構造的規劃著手，并把各類型規劃引向實施，進行實施管理；而區域管理自身就是一種項目的執行方法，即“項目管理”。由于區域管理組織是建立在區域成員自愿基礎上的區域組織形式，為了高效地履行區城管理的職能，要求區域管理具有固定的組織形式。區域管理應理解為區域系統管理或區域網絡管理，其組織形式關鍵是工作層的組建和網絡化的形成。在我國都市圈管理的實施，關鍵問題是如何解決都市圈管理組織的協調能力。都市圈管理在我國的實現的政策出發點應采取漸進式，即先從項目管理著手。為了提高都市圈組織的協調能力，建議國家給予都市圈的管理組織以計劃單列的地位。
[關鍵詞]區域規劃；區域管理；實施管理；項目管理
一、導言
經濟全球化加速了區域經濟一體化的發展，特別在世界經濟區域化和集團化發展較快的區域，國家之間的競爭實際上已轉向區域之間的競爭。在我國，大型都市圈的成型速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化進程中的區域化特征也愈來愈明顯。從20世紀90年代初期開始的城市群研究直到目前為止，“我國區域化發展面臨的挑戰依然主要是：區域經濟發展難以突破單一的地域范圍，長期的計劃體制造成了產業布局和重大基礎設施建設的缺乏統一協調以及共同進行生態建設與環境保護。區域管理的模式依然停留在單一的學術會議上”。經濟區域化的管理如何突破單一的地域范圍、超越原有的行政管理界限是各城市面臨的共同問題。1999年和2002年我國連續兩次舉辦長江三角洲區域發展國際研討會也足以表明加強經濟區域管理的要求已日益受到學術界、政府部門以及企業界的重視。
本文試圖從德國區域管理的理論與實踐中尋求值得我國借鑒的方法和經驗，雖然由于德國的區域管理的實踐仍處于萌芽階段，不可能有系統的完整理論成果，但本文仍試圖借鑒目前德國對區域管理理論的初步認識和實踐經驗，探討我國大都市圈和經濟區域化管理模式的思路。
二、區域管理的理論
(一)區域管理概念產生的時代背景條件
20世紀90年代以來，德國的區域整治和規劃的背景條件發生變化，原有的規劃系統面臨著新的挑戰，主要是：(1)由于歐盟成員國之間的邊界相互開放，國家之間的競爭轉為區域競爭，國家宏觀調控能力被削弱，經濟自由化和競爭日益激烈；(2)全球經濟自由化的影響，區域利益集團能夠規避非共同利益而產生的國家干預；(3)由于生態風險標準的定義在不同利益集團之間存在差距，加劇了國家生態導向的行動和市場導向的地方利益行為的沖突；(4)由于社會各方不同利益沖突調節的制約，導致公共(國家的或歐盟的)投資周期愈來愈長，而私人的投資由于新信息技術的應用和創新競爭的壓力則變得愈來愈短，現行的規劃行政體系被看作為發展的絆腳石。
由于上述時代背景條件的出現和所面臨的挑戰，德國的各級政府和區域科學理論工作者都在不斷地尋找一種新的調節形式，即降低協調成本和克服現行規劃行政管理不適應區域發展的滯后性，與此同時提高所有當事者的相互合作和自我調節能力。根據這種實際需要人們開始引入區域管理的概念和探討其范式。
(二)關于區域管理理論的探討
1．區域管理的定義在企業經濟學和行政管理學中，通常把“管理(Management)”定義為計劃、組織、實施控制的過程。人們通常認識的“項目管理”也是指現代管理在項目上的應用。而把管理學方法移植到對一定地理空間范圍實施調控的方法，德國區域規劃學術界稱之為區域管理。這里區域范圍的界定是超越城市行政區劃、并按一定主題與當事人相關聯的地理空間范圍(不受州界和國界限制)。為了將區域管理的對象區別于其他性質的區域，以下稱之為“合作區域”。普遍接受的“區域管理”的定義是，遵循區域目標模式(自定義的區域發展道路)以及由此導出的行動綱領，以此來構建區域發展。也有學者把上述定義進一步擴展為，區域管理是建立在發展要素：人力資本、創新環境、網絡化、同一性與合作協同基礎之上，對未來區域空間的發展進行規劃并通過項目實施作為區域發展的導向安排。以上定義表明，區域管理包含兩方面的構成要素：一是涉及區域管理的標準程序，即區域未來發展的目標模式和由此導出的行動綱領以及戰略、措施；二是涉及實施方法，即構造區域有序的發展過程的方法。
2．區域管理的標準程序實施管理，需要按照一定的標準程序來進行。實施區域管理就是要著手制定“區域發展的導向、構造和調節的措施計劃”，需要從區域管理的出發點來考慮，即以哪些方式或怎樣才能承擔區域管理的導向和構造功能。區域管理的職能域則體現了區域管理的功能和任務，因此區域管理的導向與構造的功能是通過區域管理的職能域來運作的。當區域管理的職能域被確定之后，事實上也就明確了區域管理的功能和任務。區域管理的職能域可以具體化為：
(1)未來發展設想和目標模式的設計：區域管理的一個中心職能是未來區域發展設想的確定，并具體化，即設計出區域未來發展的路徑和目標模式，其中關鍵是對區域職能的確定，即區域內所有利益集團對來自區外的競爭采取的一致行動，使區域在某方面具有突出的競爭力；
(2)區域的智囊：區域管理具有確定的機構，因此它是作為一個區域的智囊而服務于區域內的所有利益集團，通過它的服務可以提高一個區域空間的競爭能力；
(3)區域的信息源、創新源和動力源：區域管理是通過提供信息、建議、組織并引進創新的措施和項目服務于整個區域；
(4)區域的戰略和資源規劃的制定：即對區域內所有(有形的和無形的)資源的整合規劃；
(5)協調和合作：在區域規劃制訂和實施過程中的政策協調、網絡化直到建立地方聯盟；
(6)沖突調解：調解區域規劃制訂和實施過程中的沖突是區域管理核心任務；
(7)實施和執行：不僅要承擔非法定規劃的實施和執行任務，也要承擔法定規劃的實施和執行任務。
3．區域管理的實施方法從德國規劃理論中的工具意義來看，一方面區域管理是一個把各類正式的與非正式的規劃引向實施的工具，即區域管理也可以狹義地理解為“實施管理”；另一方面區域管理自身就是一種實施和執行方法，即它是通過“項目管理”起作用。
在德國的規劃理論中，“實施管理”是針對地方(主要是州的發展規劃和規劃區發展規劃)的從目標條文到實施轉換存在困難而創建的一種工具。而區域管理中的實施管理則是根據正式規劃中的目標和提高特定區域的競爭力而制定出的一種發展措施計劃。該類型措施計劃是以措施項目和行動為導向，以突破現有的行政區劃和國界為鮮明特征。
項目管理是區域管理作為工具的重要組成部分，這里的項目是以區域規劃為基礎的許多項目的集合而非一個孤立的項目，這是區域管理中的項目管理和其他的項目管理的關鍵不同點。區域管理中的項目管理的顯著特征是：(1)被開發的項目要求是具有跨行政區劃和跨行業部門的；(2)區域管理的項目更著眼于跨區域的效益，也許在微觀意義上并沒有很高的經濟效益；(3)項目無明確的行業主管部門，即管理權限模糊，對那些具有明確歸屬的地方項目和行業部門項目原則上不應在區域管理的考慮之列；(4)它是跨區域的、綜合性的實驗或模型項目。
項目管理的實現原則上按如下步驟進行：
1)研究已制定的區域規劃與地方的整體規劃；
2)在以上的基礎上特別考慮區域和地方結構框架條件下的項目描述；
3)項目的可行性研究，包括區位分析和區位評價；
4)項目任務的確定和目標設置；
5)尋找、討論和確定項目的承擔者、項目人股與合作結構；6)確定合作的方法和時間流程圖；7)確定融資模式與制訂融資計劃：8)確定項目法律形式；9)項目的實現；10)項目的評價和監督控制。
三、區域管理在德國的實踐
以下通過三個方面來闡述區域管理在德國的實踐：一是它對現行的規劃體制的影響；二是對區域發展的影響；三是區域管理的組織結構特點。
(一)區域管理對德國現有的規劃體制的影響
區域管理在德國現行的規劃體系中對聯邦州、規劃區和部門專業規劃的層面上產生比較明顯影響，主要表現在：
1．聯邦州層面
在德國的區域規劃實踐中，地方從法定規劃條文到實施長期以來存在著轉換的困難，20世紀90年代以來不少地方或區域引入了新的非法定的規劃即“區域發展計劃這是區域管理產生的客觀原因之一。因此在現有州層面的規劃管理中實際上已經引人“實施管理”程序。但州規劃主管部門不直接參與區域管理的事務，僅對其實施監督。2．規劃區層面
在德國的規劃系統中唯獨的中間層面——“規劃區規劃”是一種跨行政區劃的規劃。德國的規劃區的關聯空間范圍一般是在一個行政區內由3—5個縣和2—3個城市構成。規劃區的范圍界定標準是按一定地理空間的社會經濟的統一性和功能的地域關聯性來確定。規劃區規劃是經州政府批準的正式規劃。規劃區規劃的班子參與規劃行政主管部門制定法定規劃以及參與專業部門規劃和城市規劃的制定等。
3．專業部門規劃層面
由于區域管理跨行政區域和橫向導向性的性質，使它有充分的機會和地方政權作信息交流和沖突的協調，因此能夠有效地避免地方的項目重復建設和跨區域性的環境污染問題，在一定程度上有利于專業部門規劃的實施。因此專業部門規劃把區域管理看成一種互補的和合作的關系。
(二)區域管理對區域發展的影響
區域管理并非行政管理，因此區域管理特別強調的是自愿性，它要求合作區域的成員單位具有強烈的合作動機，只有在此基礎上區域管理才能有效地發揮作用。引入區域管理的動因可以概括為：規劃(正式的和非正式的)實施的需求；對區域空間結構與專業部門行動的需求；尋找構建區域發展創新機會的需求；由于發展的瓶頸迫切需要跨行政區劃合作的需求；可持續發展戰略實現的需求等等。
(三)德國區域管理的組織形式與結構特征評述
區域管理在德國的規劃實踐過程中之所以能夠發揮作用，與一個合理有效率的區域管理的組織形式與結構是分不開的。
1．區域管理的組織形式
區域管理要求在管理過程中專業地、系統地和行動規范化地進行運作，這就要求有固定的組織形式。德國區域管理的組織形式主要有以下五種：公法人性質、公法人與私法人混合性質、私法人性質、無法律約束力的公共事務組織和無法律認可的自愿合作組織。
1)公法人性質的組織。這類組織主要是政府部門和事業單位，如：規劃區規劃組織、地方的專題合作聯合會、縣或行政區主管規劃的部門、區域規劃聯合會會、區域聯合會、郊區聯合會，等。這類機構的優點是能夠直接和地方政府的決策層面結合，因此反應快，在創新和適應性方面都具有優勢；此外這種組織可以把地方發展任務和經濟促進以及項目管理結合在一起，在行政管理中產生協同效應。這類型組織比較適合功能區的管理。
2)公法人與私法人混合性質的組織。在這類公司地方政府一般持有51％的股份，如公益性的有限責任公司或區域開發中心。這種組織形式的優點在于私人經濟對它有更多的認同感，以及更多的支配金融資源的可能性，并充分發揮了和各級政府有著廣泛聯系的優勢，因而有更大的決策和行動空間。這類公司比較合適區域管理的項目管理。
3)私法人性質的組織。這類型組織一般是由基金財團、科學院所和有限責任公司組建的，如在德國巴伐利亞州與薩克森州邊界地區跨州的區域管理組織“Euregiones”以及德國一捷克邊界地區跨國的區域管理組織“Egrensis有限責任公司”。這類組織最大的優勢是有來自基金財團的資助，區域管理經費相對充足，且有來自科學院所為其提供的科學發展方案，因此在實際中常常承擔著大區域的管理項目任務。
4)無法律約束力的公共事務組織。根據州頒布的地方合作法(K0mnlzG)建立的地方工作社團，不具有法人資格，是一種松散的地方合作組織。建立這類組織的目的是便于地方之間長期合作中的項目管理。
5)無法律認可的自愿合作組織。這類組織區域管理水平的起點一般認為是高于無法律約束力的地方社團組織。它是以區域會議、區域論壇以及區域調控與協調委員會為基礎，代表一個區域重要的各個利益集團。這類組織要求有更高的區域合作動因、更強烈的區域一體化思想以及專業的權威性，另一方面還需要有資源分配的協調能力。然而它的具體項目管理能力與地方工作社團相比更為遜色。
2．區域管理的組織結構特征
有研究表明，區域管理的效率和具有法人資格的、固定的組織結構有關。除此之外，區域管理還需有一定數量的當事人，他們必須是區域組織成員，在共同目標基礎上，通過區域管理，使區域規劃主體與區域各類利益集團結合，形成區域經濟與社會網絡。
例如前面談及的歐洲區域管理組織(EuregioEgrensis)有160多個成員，都是來自三方不同的利益集團，如各級地方政府、經濟，社會，科學、企業和協會團體。所有成員與承擔區域管理的組織形成一種緊密聯系的網絡。具體的結構可以概述如下：
(1)聯合主席團。聯合主席團成員共9人，每州分配3個代表。這3個代表來自各州工作小組負責人，專職業務辦公室負責人以及助手一人。聯合主席團主席實行輪執制，在州工作小組負責人中產生。該專職辦公室配備有4—5名的科技人員以及2名秘書，并按合作領域分有4個功能部：1)經濟、交通、基礎設施、勞動市場；2)環境與生態保護；3)休閑、療養與旅游基礎設施；4)文化，青少年和體育。專職辦公室的4個功能部與本州相關區域的主管部門產生聯系，負責落實、監督合作項目的執行情況，并負責對相關問題展開技術性的探討、咨詢和信息交流。跨區域工作圈。專職辦公室負責調控本州的工作圈的同時，與其他州的專職辦公室協調跨區域或跨國問題，即形成跨區域工作圈。通過以上的組織結構，組織成龐大的區域管理網絡。運行表明這種區域管理的組織形式不僅特別有效率而且投人特別少。主席團每季度只開一次會，區域管理在聯合會主席團的輪值主席的領導下討論規劃、在建項目、遠景項目以及項目的實施措施計劃等。這個組織成立4年來已經成功地實施了近一百個合作項目。
四、德國區域管理方法值得借鑒之處
(一)值得借鑒之處
1．確定跨區域管理的權限，避免權限交叉。由于區域管理的區域是跨行政區劃的，因此要避免區域管理的任務域與項目和行政區域管理與部門行業管理相沖突，這要求區域管理的任務域和具有綜合性和“橫向導向性”的特征。橫向導向性的任務域可以最大限度地避免與現行體制的權限及任務域相交叉或沖突。因此區域管理項目的性質應該是跨區域的和公益性的。
2．職能域的確定。區域管理的區域導向與區域構造的功能是通過區域管理的職能域來運作的，當區域管理的職能域被確定之后，事實上也就明確了區域管理的功能和任務。確定職能域是區域管理的基礎工作，在一個跨區域的合作中，要避免在合作各方中出現職能重復的現象，職能重復使區域合作從一開始就埋下了重復建設和雷同建設的隱患。只有解決了以各方優勢資源為內涵的職能的聯合問題，區域管理才能著手擬定任務、目標和戰略，組織討論，實施和執行。
3．網絡式的組織結構。德國區域管理組織系統的結構有兩個特別顯著的特點，一是充分利用現有的行政管理體系與公共資源體系；二是整合各利益集團形成一個區域管理的網絡。概括來說，有如下幾點值得借鑒：(1)大型的區域管理并非區域管理專職組織能夠獨立承擔，而是利用了網絡，形成了一個區域管理的網絡系統。(2)以現有的機構為主體，利用現有的組織系統實施區域管理的運作。德國的規劃協會、地方聯合會長期承擔國家、公共和地方的具體規劃編制任務，已經形成了了多層次(由州到縣級)、涉及面很廣的規劃體系；(3)區域管理并沒有依賴行政權威，而是通過協調、求同存異、以及斡旋人的方法來解決沖突問題。(4)區域管理組織是具有獨立法人地位的實體，這和區域管理往往要通過項目管理起作用不無關系。
4．區域管理組織形式。對于中小型區域合作的管理一般是項目管理，可以因地制宜，采取多種不同所有制的、登記注冊的形式，這樣有利于提高管理效率。對于大型的區域管理項目，由于涉及面廣，并已成為各州政府的區域合作的中心工作，實際上是在州政府的領導下，利用了行政管理渠道與社會組織參與的區域管理，在這種情況下，專職業務辦公室采取什么組織形式似乎已經不重要了。
5．對區域管理人員的要求。區域管理對管理者除了要求很高的專業技能外，還要求有很高的品格、很寬的職能權限，采用“精兵”的人員結構，杜絕人浮于事的現象。同時具有更高的革新和創新能力，熟悉區域的關鍵性決策的主體和個人；具有對沖突協調和調和一致的引導能力，能夠支配更高的工作時間彈性和強度；具有和各級政府專門委員會和私營經濟體共同工作和交往的能力，能夠突破傳統的、因循守舊和按部就班的工作方式的能力，能夠充分地利用區域各種資源的能力。
(二)關于區域管理若干實施步驟的建議
1．跨區域管理應采取漸進穩步發展的策略。德國區域管理理論雖然形成在20世紀90年代中期，但跨區域管理的實踐可以追溯到六七十年代就開始的規劃區規劃管理。我國的跨區域管理應從容易程度著手，例如先從項目管理、實施管理開始，逐步積累經驗。
2．跨區域管理不同于行政區管理也不同于均質區域的管理，因此需要跨區域協作的各方和各利益集團有很強的合作意愿，只有這樣才能發揮各方的主觀能動性。
3．關于區域管理的約束力和協調力應引入協調工具和沖突管理的工具，這是由區域管理對象所涉及的當事人具有同等權利這一本質所決定的。
4．建議國家和省級政府重視區域管理在我國跨區域合作活動中的地位，委托區域管理組織研究編制跨區域性發展規劃、產業布局規劃直至區域性的基礎設施項目的管理，評估、監督地方項目的重復建設和惡性競爭的強度以及環境和生態保護的情況等。
5．管理組織網絡的形成應通過改造現有的各級行業協會來實現。
6．明確區域管理組織是非營利的公益性事業單位，應有自己明確的權限域和任務，應避免和現有的行政管理體系的權限與任務產生沖突
