農貿市場監管論文

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農貿市場監管論文范文第1篇

杭州市蕭山區位于中國沿海經濟發達地區，在社會經濟發展目標不斷提升的同時，為解決現實中的公共配套設施配建矛盾，本文根據《杭州市城市規劃公共服務設施基本配套規定》和蕭山區實際，結合《杭州市蕭山區北干西單元控制性詳細規劃》，對公共配套設施的配置標準、配置實踐，對控規層面的公共配套設施布局進行系統研究，以期能夠清楚把握規劃實踐中存在的問題和不足，為城市公共配套設施布局的規劃導向轉變和規劃方法改進提出合理建議。

關鍵詞：公共配套設施; 社會公平

ABSTRACT： The urban functions have been improved rapidly in terms of quantities and qualities. Under the conditions of market economy, however, the most of the codes for the allocating of public service facilities in urban planning set up in the era of planned economy are no loner suitable for the current situations with the diversity of the beneficial. Applying marketing principle simply is prone to market failure which will lead to the lost of social justice. Realizing the trend of social and economic transformation, many cities in China have been trying to create new models of distributing public facilities in the processes of urban planning.

Xiaoshan, one of the districts of Hangzhou, is located in the coastal area of East China. As it is an economically developed area, the urban size has expanded dramatically these years. To allocate the public resources evenly and justly, a set of codes have been set up to meet the demanding of new situations in Xiaoshan from 2008. The purpose of the essay is to explore the planning effectiveness by applying the new codes in a relatively developed area. It consists of five parts which are the definition of social justice in city, the context and existing issues, the primary characteristics of local area, the basic standard of codes and the analysis for a typical unit in the system of local regulatory plans.

KEY WORDS：public facilities；social justice

中圖分類號：文獻標識碼：A文章編號：

1、研究背景

公共配套設施與居民的日常生活密切相關，隨著住房由計劃經濟下的產物向市場經濟下的“商品”的特性的轉變，圍繞商品住宅開發的配建公共設施的糾紛與摩擦日益增多。原來的諸多公共設施配套標準規范源于當時的計劃經濟時代，較好的指導了當時的公共服務設施建設；但在市場經濟條件下，隨著公共設施開發建設主體與使用主體的多元化需求，原有的配置標準難以適應當前新的形勢需求。

當前政府職能也經歷著由“經濟建設型”向“公共服務型”的職能轉變。黨的十六屆三中全會將政府對經濟社會事務的管理責權明確界定為“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”四大職能，其核心就是“公共服務”。同時，總理在2005年十屆人大三次上所做的《政府工作報告》中明確指出，把“努力建設服務型政府”作為政府改革的方向之一，將公共服務推向了新的高度。

城市規劃作為公共服務型政府提供公共政策與公共服務的重要依據與手段，其最本質的價值與最根本的作用，就是要在市場與政府的互相抗衡中，發揮應有的“規范、協調、監管、服務”作用，以實現公共利益的公平與公正【5】。當前“構建和諧社會”的時代主題正引導城市規劃逐步走向“和諧規劃”，其核心是“以人為本”，故順應社會經濟變化趨勢和發展要求，國內很多城市都在根據本地區的實際，改進公共配套設施規劃的思路，積極探索“以人為本”滿足社會公平的公共配套設施體系。

2、社會公平公正

我國近些年的快速發展，雖然取得了舉世矚目的經濟繁榮和社會進步，但也產生了日益嚴重的社會貧富分化與不公平問題。在城市規劃建設領域，主要表現在住房、教育、醫療、就業、公共交通、基礎設施、公共服務及各類社會保障設施等方面。其中公共配套設施的均等化是社會公平的重要體現之一，目前公共服務均等化已經成為中國理論界的熱點話題，但關于城市規劃與社會公平的相關研究視角較為單一，多集中在規范及城鄉統籌政策支持等方面【2】。

社會公平包含公民參與經濟、政治和其他生活的機會公平、過程公平和結果分配公平，其可以分為兩種不同類型的公平：程序公平和結果公平。程序公平認為，公平的要義就是“程序公正、機會平等”；結果公平更傾向于社會財富在社會成員之間的相對平均分配。建立在“機會均等”基礎上的“程序公平”是促進社會發展的基本動力，建立在對人類自身“生存權尊重”基礎上的“結果公平”是社會和諧和均衡發展的基本保障【1】。

城市規劃作為引導和控制城市發展、調節和分配城市公共資源的公共政策，理應兼顧程序公平和結果公平，合理配置城市空間資源，充分發揮其資源配置和空間協調的公共政策功能，注重“規劃公平”；構筑公平的城市空間，實施公共配套設施均衡布局的規劃策略，避免居住空間分異現象加劇，構建區域公平的公共設施體系。

城市公共配套設施分為兩類：城市公共設施和城市配套服務設施。城市公共設施是城市總體層面上的公共服務設施，主要指市級的行政辦公、大型醫療保健、音樂、會展等設施。城市配套服務設施，即與居住人口規模相對應配套建設的公建項目，如托幼、中小學等【5】。

公共配套設施的規劃一直是城市規劃工作的重要內容，國家與地方均有相應的配置標準與規范。但由于長期以來的城鄉二元結構及區域發展差異，城鄉一體的、體現區域統籌、區域公平的配置標準尚沒有。面對當前快速的城市化進程，務實地思考公共配套設施配置的均等化，以滿足公眾的社會公平需求，本文從公平公正的角度，在結合蕭山發展實際的基礎上，探討了公共配套設施的合理配置問題。

3、公共配套設施配置現狀及存在問題

《城市用地分類與規劃建設用地標準》將公共設施分為8類，分別為行政辦公、商業金融業、文化娛樂、體育、醫療衛生、教育科研設計、文物古跡、其他公共設施。而《城市居住區規劃設計規范》中公共服務設施按照使用功能分為：教育、醫療衛生、文化體育、商業服務、金融郵電、社區服務、市政公用和行政管理及其他八類設施，每一類都與居民每天的生活密不可分。1994年版的《城市居住區規劃設計規范》，對住區配套公共設施提出了明確的設置標準和要求。但當時配套要求明顯反映出計劃經濟的特征，如“糧站”、“副食品店”、“浴室”等。

后來建設部適時啟動了對1994版《城市居住區規劃設計規范》的局部修訂工作，于2002年，其中公共服務設施按照三級配置，即居住區（3-5萬人）、小區（1-1.5萬人）和組團（1000-3000人），各級按照千人指標的要求相應配套各類公共設施。隨著經濟體制的轉軌、房地產開發制度的引入，以及地區發展差異，情況發生了較大變化【4】。存在主要問題如下：

（1）市場經濟體制下的居住區開發規模大小不一的問題。自房地產開發制度引入以來，達到居住區規模的商品房開發項目較少，規劃管理面臨的最大難題之一就是開發建設單元和居住區規模結構不一致，導致公共設施無法按照相應等級的內容進行配置，出現缺、少、小的問題，不能有效構筑“公平”的城市空間。

（2）配套公建規模變化的銜接問題。隨著教育事業的發展變化，教育設施布局的思路已經從當時的強調服務半徑演變為目前更加重視的規模化經營；《規范》當時界定組團規模的重要依據是與居委會的管轄規模一致，而隨著社區（規模一般5000人左右）概念的引入，社區作為社會管理的最基本單元，將承擔越來越多的社會服務和管理職能，社區居民管理委員會的規模有擴大的趨勢。

（3）配套公共設施的生存和管養問題。三級配置公共設施的辦法一定程度上有內容重疊的問題，使得多級配套的部分公共設施難以生存和管養，其居住區級和居住小區級中常有一級的配套公建處于衰落的狀態。

（4）配套公共設施管理制度的銜接問題。配套公共設施涉及教育、文化、體育、民政、衛生、商貿、園林等多部門，而原標準未涉及復雜多頭的條塊關系和管理制度。

（5）配套公共設施的內容完善和標準提高問題。城市的快速發展引起了配套公建需求的一系列變化，社會的老齡化問題日益顯現，現有社區老年配套服務設施十分缺乏，社會福利和社會救助費不能隨經濟社會發展相應增加，導致社會救助和社會服務保障范圍狹窄、標準低。

4、基本公共服務設施合理化配置對策

（1）標準制定――規劃依據

為解決現實中住區公共設施配建不均等矛盾，體現社會公平的公共設施配置原則，很多城市都在根據本地區的實際，積極改進公共設施配套思路。杭州市為合理進行城市級公共設施和居住區公共服務設施的設置，滿足居民日益提高的物質和精神生活的需求，參照建設部《城市居住區規劃設計規范》（2002年版），結合本市實際情況和相關專項規劃，制訂了《杭州市城市規劃公共服務設施基本配套規定》。

主要內容包括：對城市公共設施體系進行分級（分五級，分別為市區級、片區級、居住區級、居住小區級和基層社區級）和分類設置；對居住區公共服務設施中教育、醫療、文化、體育、商業、金融郵電、社區服務、市政公用、行政管理等設施的設置進行修編；對公益性設施、經營性設施進行分類，并采用控制性指標和指導性指標區別控制；增加新舊區的差別化配置等條款，以結合實際，更好地體現公共設施服務的均等、公平性。

規定了新的發展條件下不同級別公共設施的配置要求，按照合理的服務半徑，采取集中布局的原則，形成各級中心，無關設施不得侵占；對與市民生活聯系密切、易受市場行為侵蝕的公共設施進行強制性配套，規劃實施后，可以實現居民得到相對公平、全面的服務。

（2）規劃編制――規劃落實、體現

公共配套設施主要在城市總體規劃層面和控制性詳細規劃層面進行落實。

城市總體規劃層面主要通過各專項規劃對規劃區范圍內公共配套設施進行空間布局、規模控制，包括教育、體育、衛生、文化等專項規劃。

控制性詳細規劃是依據城市總體規劃和各專項規劃，落實城市空間要素、體現社會公平的重要手段，而公共服務設施主要在控制性詳細規劃層面來具體落實用地和各項指標。規劃依據《杭州市控制性詳細規劃編制技術規定》的要求，強化公益性公共服務設施控制，特別是那些與社會弱勢群體的生活密切相關的設施，如養老院、老人活動站、社區衛生服務中心、小區級綠地與體育活動設施等，在規劃中對這些設施的用地和建筑規模、項目內容和設置要求全面、細致的給予明確，而且列入強制性內容，以規劃建設區域“公平”的公共設施體系。

（3）管理實施――實施保證

規劃部門應當根據控規提出的規劃條件以及附圖，作為制定土地出讓、劃撥方案的法定依據。土地使用性質、使用強度以及其他規劃設計條件，應當作為土地使用權出讓、劃撥合同的組成部分。任何單位和個人不得擅自改變規劃設計條件。

針對剛性與彈性的不同程度，規劃管理將控制內容分為強制性、規定性、引導性三個程度進行管理控制。

①強制性內容包括“六線”（即道路紅線、綠線、藍線、紫線、公益性公共設施橙線和城市黃線）中的定性、定量、定位控制，街區主導屬性、街區總建筑面積、街區凈用地面積、單元建筑限高控制、特定意圖區的控制，是實施中必須嚴格遵守的內容，納入法定文件加以嚴格控制。其中公益性公共設施涉及城市整體生活水平和公共利益的設施，包括基礎教育、醫療衛生、文化、體育、社會福利、行政管理等設施，是保證社會公平的重要部分。

②規定性內容包括街區居住人口、街區高度分區，街區公共綠地規劃、地塊使用性質、容積率、建筑密度、綠地率、建筑限高、交通出入口方位、住宅套密度，是規劃實施中應遵照執行的內容，納入管理文件加以嚴格控制。

③引導性內容包括一般地區的城市設計導向，地塊規劃的用地可變性、適建高度、地下空間利用導向等內容，是規劃實施中宜執行的內容，納入管理文件加以引導控制。

④通過特定意圖區城市設計所提出的有關建筑空間形態的控制要求，以及通過編制地下空間控制性規劃所提出的有關地下空間建設控制要求，分別按強制性內容、規定性內容和引導性內容納入控規的相應內容進行管理控制。

5、實例研究――杭州市蕭山區北干西單元控制性詳細規劃

5.1項目概況

隨著《杭州市蕭山城區分區規劃（2003-2020年）》及相關專項規劃的編制完成，為進一步完善、優化城市功能與空間布局，合理配置各級公共配套設施，更好地體現公共設施配置的社會公平原則，結合蕭山城區規劃管理單元劃分規劃（圖1）、綜合交通路網調整及上版控制性詳細規劃，進行了蕭山區北干西單元控制性詳細規劃編制。

北干西單元在《蕭山城區規劃管理單元劃分規劃》中屬于北干中區，位于蕭山城區中西部，緊鄰杭州市濱江區，用地面積233.33公頃。

5.2現狀存在問題

（1）農居安置問題

單元內存在部分待開發、在開發、無規劃的農居用地，分布較亂，既防礙單元用地價值的提升，又影響周邊區域的城市建設發展。規劃需對不同開發狀態的農居用地提出合理的布局，高標準、高質量的進行安置區規劃，使整個單元的用地功能和諧，達到土地利用的最大化，并促進與周邊區域的協調發展。

（2）各項公共設施的合理配置問題

①現狀中學基本滿足要求，但小學、幼兒園配置不足，且小學、幼兒園用地面積不足，服務半徑不能滿足基本需求，無法體現教育設施的社會公平性，隨著單元用地的開發建設，教育配套需要相應跟進。

②現狀有農貿市場1處，另有一處凈菜超市在建設中，參照800m服務半徑要求，存在設施簡陋、規模偏小、服務半徑不足等問題，無法適應現代居民生活要求。

③集中綠地、小區體育設施明顯不足，無法滿足居民基本生活需求。

④醫療衛生、商業金融設施相對缺乏。

⑤現狀無養老院，社會福利設施缺乏，規劃應按照標準配置。

⑥停車場地、公共廁所缺乏。（圖2）

（3）綠化、景觀的合理保護、利用問題

規劃單元內河道水系眾多，縱橫交錯，給規劃提供了很好的生態環境。北側緊靠北塘河及其綠化景觀帶，因此，規劃宜結合大區域環境，合理利用、保護現有自然生態資源，從而有效提升整個區域的環境質量和土地價值。

（4）文物古跡的保護問題

本單元涉及市級文保點北海塘的保護問題，規劃需要根據保護要求劃定保護紫線，合理保護歷史文脈，體現可持續發展原則和社會公平中的代際公平。

綜上述，現狀主要存在公共設施布局不均衡、新區公共設施配套不足、公共設施內部結構不合理等問題，需要在規劃中予以落實解決，以體現公共配套設施的公正、公平。

5.3規劃應對

5.3.1規劃定位與發展規模

（1）職能定位為蕭山城區西部以人居和商務辦公為主，和諧發展的城市新區功能單元。

（2）發展規模：單元總用地面積233.33公頃，規劃確定水域等非城市建設用地面積13.73公頃；城市建設用地面積219.60公頃。 可容納居住戶數約為1.4萬戶， 4.2萬人。

5.3.2總體布局

（1）規劃結構

規劃形成“一心二帶三區”的總體結構（圖3）。

一心指結合軌道交通站點、配套公建形成的居住區公共中心；

二帶指依托北塘河、濟民河濱河綠地形成的兩條生態景觀帶；

三區以道路、河道、綠化帶為分隔，結合公共配套，規劃形成三個居住小區：榮星西、湖濱花園、萬壽寺。

（2）用地布局

①居住用地

規劃按照居住區、居住小區和基層社區三級用地結構進行規劃布局，包括榮星西、湖濱花園、萬壽寺3個居住小區。規劃對榮星村農民安置采用“就地安置”原則，延續了其享有城市中心區公共資源的公平性，安置用地主要分布在金惠路兩側。規劃商住用地為金瑞大廈和德圣城品華庭沿金惠路地塊（圖4）。

②公共設施用地

為了體現公共配套設施的在空間配置上的公平合理性要求，公共設施規劃根據市區級、片區級、居住區級、居住小區級和基層社區級五級進行配套，從配置規模、數量、位置等方面進行均等化、公平性布局（圖5）。

①市區級公共設施

主要為商務辦公、行政辦公、貿易咨詢用地，沿金城路兩側分布，服務的對象是面向全區。

規劃遷建萬壽寺至原址南側，結合綠地布局，保證了部分人信仰場所的公平需求。

②片區級公共設施

社會福利設施按照市區級、片區級二級配置，在老齡化快速增長的同時，有效保證了老年人的正常生活需求，體現了社會公平：

片區級――養老院：包括生活起居、餐飲服務、文化娛樂、醫療保健、健身。可結合公園和醫院綜合設置，參照北京20%的老齡化指標，估計5%老人需要。規劃養老院1處，300床，不足122床在錢江文化單元統籌解決。

③居住區級公共設施

居住區級基本公共服務設施主要有初級中學3所，為金山學校、規劃初中、西興中學；另有農貿市場2處，榮興農貿市場、德圣城品華庭凈菜超市。中學結合規模測算，以就近就學為基本原則布局；農貿市場結合居民出行半徑合理布局，盡量滿足居民的基本公平需求。詳見公共服務設施配套表。

④居住小區級公共設施

居住小區級基本公共服務設施主要有小學、幼兒園和小區體育設施。

規劃小學2所為城北中心小學、規劃小學；幼兒園3所，根據實際情況，幼兒園按照11生/百戶進行配置，滿足服務半徑需求，體現了公平原則。

小區體育設施結合小區公園設置，需要設置的體育設施項目包括室外羽毛球場、交誼舞場地、集體舞場地、老年活動場地、溜冰場、游泳池、游泳館、體育館。規劃小區體育設施用地3處，分別位于榮星西居住小區、湖濱花園居住小區、萬壽寺居住小區。

規劃社區衛生服務中心2處，服務半徑500米。每處服務人口約2.5萬。

⑤基層社區級公共設施

規劃社區服務中心7個。基層社區級公共服務設施主要有：社區服務中心、社區養老設施（建筑面積不低于20平方米/百戶）、社區體育健身點、物業管理用房，按每2000戶居民為一個基層社區，配置上述基層社區級公共設施，其中社區服務中心建筑面積不低于每百戶30平方米，總面積不小于525平方米。

在進行較大范圍的成片開發時，居住區級以下（含居住區級）的公共服務設施的位置經城市規劃行政主管部門批準后，可在其服務范圍內作適當調整，但其項目數量、用地面積或建筑面積均不得小于規劃圖則中的規定，以有效保證公共設施配置的量的要求，體現公平。

6、結語

在市場經濟體制日益完善的今天,公共服務設施的作用已經從滿足居民基本生活所需到不斷豐富和拓展, 更多的肩負了改善城市投資環境、營造城市形象、兼顧社會公平性和滿足多層次需求的責任【3】。原來的諸多標準規范源于當時的計劃經濟時代，較好的指導了當時的公共設施建設；但在市場經濟條件下，隨著公共設施開發建設主體與使用主體的多元化需求，原有的配置標準難以適應當前城市建設發展要求，已不能較好地體現社會公平與公正理念。

杭州市蕭山區位于中國東部沿海經濟發達地區，在社會經濟發展目標不斷提升的同時，為解決現實中的公共設施配建矛盾，本文根據《杭州市城市規劃公共服務設施基本配套規定》和蕭山區實際，結合《杭州市蕭山區北干西單元控制性詳細規劃》，對基本公共服務設施的配置標準、在控制性詳細規劃中的配置實踐進行了有益的探索，順應社會經濟變化趨勢和發展要求，積極探索“以人為本”滿足社會公平的公共設施配套體系，以保障公共服務設施配置的相對超前性和對規劃建設的貼切指導性。

[1] 馮雨峰。程序公平兼顧結果公平――城市規劃師社會公平觀[C]。規劃師，2010（5）：76―79。

[2] 丁元竹 促進我國基本公共服務均等化的對策。宏觀經濟管理，2008（3）：24―26。

[3] 胡紋，等。居住區公共服務設施配套標準新思考[A]。重慶建筑，2007（4）：25―26。

[4] 周嵐，等。探索住區公共設施配套規劃新思路[A]。城市規劃，2006（4）：34―37。