加快費改稅管理

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據有關部門統計，1996年全國收費、基金總額為3600多億元（不包括社會保障基金），約占當年財政收入的46％。此外，還有大量統計不到的亂收費、亂攤派、亂罰款現象。

近年來，許多地方、部門越權設立收費、基金項目，以及巧立名目亂收費等，愈演愈烈，僅在1996年全國統計的收費、基金項目中，約有80％是越權設立的。

收費、基金的迅速膨脹，產生了一系列嚴重弊端。一是加重企業負擔。國有工業企業各種不合理負擔大體占實現利稅的20％左右，與實現利潤相當。二是嚴重侵蝕稅基。陷入財政愈困難，收費、基金愈多的惡性循環。三是收費養人，使征收成本提高，機構人員不斷膨脹，人浮于事，坐吃社會。四是導致一些地方亂投資。五是滋長腐敗。

實行“費改稅”，首先是要對現行過多過濫的收費、基金項目進行認真的清理整頓。堅決取消不合理的收費、基金項目。對需要保留的收費、基金項目，要進行分類處理：

1.將具有稅收性質的收費、基金列入“費改稅”范圍。

2.保留必要的收費，但要制定辦法使其完善和規范。

3.對一些不再體現政府的職能，屬于市場經營行為的收費，轉為經營性收費，并依法納稅。

“費改稅”的總體目標，是建立以稅收為主體、輔之以少量規費的政府收入分配體系。實行“費改稅”，就是要用若干年時間，使我國的非稅收入占財政收入的比重降至世界許多國家通行的水平，使國家財政收入占GDP的比重提高到20％左右。

“費改稅”的必要性和緊迫性

“費改稅”是一個簡稱。這里的“費”，一般是指游離于財政預算收入之外的各種“收費”和“基金”，由各部門、各地方進行收繳和使用。據有關部門統計，1996年全國收費、基金總額為3600多億元（不包括社會保障基金），相當于當年財政收入的46％（若加上社會保障基金，約占60％）。此外，還有大量統計不到的“三亂”（亂收費、亂攤派、亂罰款）現象。據有關部門的典型調查和估算，我國實際收費、基金總額與財政收入的比例至少為1：1.

收費、基金的產生，是我國新舊體制轉軌時期的產物。改革以來，為了打破計劃經濟體制下財政統收統支的格局，財政改革沿著“放權讓利”的主線，先后實行中央對地方的財政包干制和國家對企業的承包制，發揮了各方的積極性。由于在打破舊體制的同時，新體制沒有完全建立起來，財政職能常常“錯位”，分配關系出現紊亂。在財權不斷分散的情況下，財政支出壓力卻不斷加大，特別是隨著政府機構的不斷膨脹，財政用于供養人員的經費入不敷出，用于經濟建設的資金捉襟見肘，財政困難不斷加劇。為彌補財政支出缺口，各種名目的收費、基金大量滋生。應當肯定，收費、基金的形成和發展，對于各級政府籌集資金，加快經濟建設和社會事業發展，發揮了一定的積極作用。但近年來，許多地方、部門越權設立收費、基金項目，以及巧立名目亂收費等，愈演愈烈，僅在1996年全國統計的收費、基金項目中，約有80％是越權設立的。

收費、基金的迅速膨脹，已經大大超出原來開征收費、基金的初衷，產生了一系列嚴重弊端。一是加重企業負擔。據國家經貿委對全國300戶重點企業調查，國有工業企業各種不合理負擔大體占實現利稅的20％左右，與實現利潤相當。在當前國有企業普遍存在資產負債率高、資金緊張的情況下，大量的收費、基金，對企業經營無疑是雪上加霜。二是嚴重侵蝕稅基。收費、基金只能來源于企業和社會，受收費管理部門的強力約束，收費、基金的剛性作用比稅收大，被強行抽走后，稅基相應縮小，從而直接減少國家財政收入，陷入財政愈困難，收費、基金愈多的惡性循環。三是收費養人，使征收成本提高，機構人員不斷膨脹。各地方、各部門自行收費，要成立專門的征收機構，動用大量的人力，造成收費養人的局面。據有關部門調查，目前收費、基金中約有30％至40％用來養人，有的收費幾乎全部用來養人，不僅使征收成本畸高，而且使機構人員臃腫，人浮于事，坐吃社會。四是導致一些地方亂投資。許多都是搞“小而全”、“大而全”的重復建設，使經濟結構更加失衡。五是滋長腐敗。大量的收費、基金游離于財政監督之外，成為各地方、各部門設置“小金庫”的一個重要來源，紛紛流入個人腰包，使分配秩序混亂，腐敗叢生。可以說，收費、基金面廣量多，其產生的弊端，已經到了民怨沸騰的地步。因此，在深化和完善財稅體制改革的基礎上，按照發展社會主義市場經濟的要求，進一步實行“費改稅”，勢在必行。

“費改稅”的目標和意義

“費改稅”的總體目標，是建立以稅收為主體、輔之以少量規費的政府收入分配體系。從國際經驗來看，各國政府收入中，稅收均占主體，但都有少量的收費。如美國、韓國、泰國1995年聯邦財政或中央財政的非稅收入占其預算收入的比重，分別為7％、6％、10％。這些國家的地方財政非稅收入的比重還稍為高一些，但綜合起來看，國家非稅收入占財政收入的比重一般在10％左右。我國實行“費改稅”，就是要用若干年時間，使我國的非稅收入占財政收入的比重降至世界許多國家通行的水平，使國家財政收入占GDP的比重提高到20％左右。

實行“費改稅”，對促進國民經濟和社會發展有著非常重要的意義。

一是有利于提高財政收入的比重，增強財政宏觀調控能力。在市場經濟條件下，財政和金融是國家調控經濟的兩大杠桿。近年來，由于收費、基金的大量存在，國家財政可支配的財力增長有限，財政困難狀況始終沒有得到緩解，1997年國家財政收入占GDP的比重僅為11.6％，不僅大大低于發達國家的水平，也明顯低于大多數發展中國家的水平。去年，為應對亞洲金融危機對我國造成的負面影響，我們實行了積極的財政政策，增發1000億元國債，用于擴大內需、促進經濟增長，已經取得明顯效果；今年為支持經濟增長，還要繼續擴大內需和實施積極的財政政策。這是在中央財政十分困難的情況下，通過發行巨額國債來實現的，財政為此付出了巨大代價。今后國家根據需要、繼續實施積極的財政政策的余地非常小了，一個重要原因就是以費擠稅的現象非常嚴重，削弱了財政宏觀調控能力。實行“費改稅”，將大量分散于地方、部門的政府性收入納入財政收入的軌道，提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政收入的比重，使國家能夠集中必要的財力，按照宏觀調控的總體目標和要求，支持經濟和社會事業的發展。

二是有利于實行依法治稅，規范財政分配秩序。目前收費、基金中有相當一部分具有稅收特征。凡不與收取對象發生直接的管理和服務關系，其收入來源比較廣泛，收入項目比較穩定，收入的取得具有無償性，并憑借政府權力進行強制性征收的收費、基金，都應該轉化為稅收。我國每一個稅種的征收，都對應著一個稅法（或稅收條例），有堅實的法律依據。國家還有專門的征稅機構，嚴格按照稅法要求履行征收職能，不僅有極強的法律效應，而且有很高的透明度，其征收成本也大大低于各地方、各部門自行組織征收的花費。實行“費改稅”，能夠將各種不規范的收費、基金納入依法治稅的軌道，進一步理順政府與企業、機構和個人的分配關系，并使這種分配關系置于完全的社會監督之中，實行法制化和規范化管理。

三是有利于懲治腐敗，建設高效廉潔的政府。在發展社會主義市場經濟的條件下，政府收入應主要來源于稅收，而不是靠收費、基金來維持。大量的收費、基金，不僅嚴重侵蝕稅基，減少財政收入，而且嚴重損害黨和政府在人民群眾中的形象，在一定程度上成為權錢交易的手段，為滋生腐敗提供了方便。實行“費改稅”，就是要取消政府的這種灰色收入，將政府收入完全納入財政收入的軌道。“費改稅”將明顯增加財政可支配的財力。國家一方面要按照精簡、高效的原則改革政府機構，另一方面財政要撥足政府行政經費，包括對軍隊、武警、政法機關和黨政機關與其所辦經營性企業脫鉤給予必要的經費補償，同時建立公務員工資合理增長的機制。國家財政還要轉換職能，逐步退出生產性、競爭性領域，實行公共財政，將來財政支出除了保持必要的基礎設施建設投入外，就是要保障政府機構的高效運轉。只有實行“費改稅”，才能從體制上鏟除這方面滋生腐敗的溫床，為建設高效廉潔的政府創造條件。

加快“費改稅”步伐

當前實行“費改稅”的時機已經基本成熟。與“費改稅”密切相關的政府機構改革、投融資體制改革等，正抓緊進行。去年下半年進行了國務院機構的改革，今年要在全國范圍進行地方政府機構的改革，政府機構和人員得到精簡，政府職能也有新的確認。投融資體制改革的方案正抓緊研究制定，其基本方向是，企業要成為經營性投資的主體，政府除從事維護社會公益事業的投資和必要的基礎設施建設外，不再直接插手和干預投資行為，過去那種為政府盲目投資而籌集的收費、基金，就失去了存在的依據。財政職能向公共財政的方向轉化，也說明政府要逐步退出生產性和競爭性領域的投資活動。這些改革，為“費改稅”創造了十分有利的條件。

實行“費改稅”，首先是要對現行過多過濫的收費、基金項目進行認真的清理整頓。要結合貫徹中央有關治亂減負的一系列文件精神，堅決取消不合理的收費、基金項目。對于一些過渡一段時間將要完成其任務的收費、基金項目，要列出時間表逐步予以取消。在清理整頓期間暫停批準任何新的收費、基金項目。應當指出，大力取消不合理的收費、基金項目，可直接減輕企業、農民和個體經營者的非稅負擔，相應增大稅基，有利于增加財政收入，這也是“費改稅”的一種重要表現形式。對需要保留的收費、基金項目，要進行分類處理：

1.將具有稅收性質的收費、基金列入“費改稅”范圍。對于一些收入數額較大，來源相對穩定，具有稅收性質的收費、基金，可逐步由稅收來取代。例如：可考慮將養路費、車輛購置附加費、水運客運附加、公路建設基金等改為燃油稅；將礦產資源補償費、無線電管理費、水資源費等納入資源稅征收范圍；將教育費附加、農村教育事業附加、地方教育附加、地方教育基金等改為教育稅；將城市公用事業附加、城市排水設施有償使用費、市政設施配套費等并入城市維護建設稅。“費改稅”要對現行分配關系作出重大調整，改革難度較大，所以要選擇群眾意見比較多、矛盾比較集中的收費項目進行，以取得突破；但要統籌規劃，精心設計，防止出現大的震蕩。國務院經過慎重研究，決定今年要將道路和車輛收費的改革作為突破口，率先規范，積累經驗，然后再逐步推開。今年還要抓緊制定農村稅費改革的方案，有條件的地區，可先行試點。

2.保留必要的收費，但要制定辦法使其完善和規范。對經過清理整頓，需要繼續保留（包括暫時保留）且不能納入稅收范圍的收費、基金，包括管理性收費、證照性收費和政府性基金等，要納入預算管理。對于一些數額小、零星分散的收費、基金，作為財政預算外資金，實行財政專戶、收支兩條線管理。要加強財政部門對預算外資金的管理，但財政部門不得以任何借口截留、挪用或按比例提成預算外資金，要進一步研究制定對財政部門管理預算外資金的監督制約辦法。隨著“費改稅”工作的深入進行，將來國家只保留少量符合國際慣例的、必要的規費，實行財政收支兩條線管理。

3.對一些不再體現政府的職能，屬于市場經營行為的收費，轉為經營性收費，并依法納稅。要切實將政府性收費與經營性收費區分開來，政府機關要與其所屬機構或事業單位在人、財、物方面徹底脫鉤。對于具有完全自收自支能力的事業單位，要促使其向企業或中介機構轉化；對于實行財政差額補貼的事業單位，按照今后發展方向不應由財政補貼的，要逐步減少補貼以至“斷奶”，促使其向企業或中介機構轉化，真正通過市場取得經營性收費，但要依法納稅。價格管理的范圍，主要涵蓋具有壟斷性質的收費，對于非壟斷的經營性收費，按照服務雙方自愿的原則，可逐步放開。