加快推進行政管理體制改革的基本要求和主要方法

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十七大報告詳細論述了發展社會主義民主政治的必然性和重要性，提出“一切權力屬于人民”、“建設服務型政府”和“讓權力在陽光下運行”等一系列既與時俱進又震聾發聵的施政綱領，例如“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力運行結構和運行機制”等等，讓人有春風拂面、耳目一新之感。

行政管理體制改革的長期性、系統性、艱巨性和復雜性，決定了在大的改革決策出臺之前，必須充分發揚民主

剛剛閉幕的中國共產黨第十七次全國代表大會，對我國今后5年“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作出了總體部署，提出了一系列新觀點、新概括、新任務和新舉措，具有很強的戰略性、系統性、理論性和實踐性，對今后5年乃至更長時期推進我國的行政管理體制改革具有重大而深遠的指導意義。

同志在十七大報告中明確指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”與十六大報告相比，十七大報告關于行政管理體制改革的內容篇幅更長，要求與目標更加明確和具體。這既充分說明十六大以來我們對行政管理體制改革的認識更加深化，行政管理體制改革在實踐推進與理論研究上取得了重大進展，也充分說明新形勢新任務對行政管理體制改革提出了更高、更緊迫的要求，加快推進行政管理體制改革時不我待。

為了全面貫徹落實十七大提出的戰略任務，保證行政管理體制改革總體方案的科學性、針對性和實效性，我們需要深入研究和進一步明確我國行政管理體制改革的基本要求和主要方法，為全面建立和不斷完善中國特色的行政管理體制提供理論支撐。

加快推進行政管理體制改革的基本要求

總結我國近30年行政管理體制改革的重大成就和主要經驗，歸結起來，就是我們在建立和完善中國特色行政管理體制的進程中，必須始終遵循以下基本要求：

從我國社會主義初級階段的基本國情和實際情況出發，確立行政管理體制改革的指導思想、戰略目標、基本原則和步驟方法。中國持續近30年的改革開放，推動了中國和世界歷史上最為波瀾壯闊的現代化進程。總結近30年來中國取得翻天覆地變化的根本原因，就是我們從社會主義初級階段的基本國情出發，開辟了一條中國特色的社會主義發展道路，最大限度地調動了13億中國人的積極性和創造性。經驗千條萬條，這是最根本的一條。行政管理體制改革作為我國整體改革戰略的一個組成部分，當然也必須堅持從我國的基本國情和改革的實際情況出發。當前，我國的經濟社會正處于深刻變革和全面轉型的關鍵時期，行政管理體制改革面臨的矛盾錯綜復雜，承受的壓力十分巨大。改革進程既慢不得，也急不得；既要“摸著石頭過河”，又要有“路線圖”；既必須統一部署，又不能“一刀切”。這就要求我們必須一切從中國的實際情況出發，緊緊圍繞中國特色社會主義建設事業的總體部署，準確把握我國經濟社會發展階段和任務對行政管理體制提出的客觀要求，深刻分析行政管理體制自身所面臨的各種矛盾和問題，在此基礎上制定正確的改革戰略。

堅持在黨的統一領導下，緊緊抓住政府職能轉變這個重點，統籌兼顧，穩步推進。行政管理體制改革要牢牢抓住“牛鼻子”，政府職能轉變就是行政管理體制改革的“牛鼻子”。要把政府全面履行經濟調節、市場監管、特別是社會管理和公共服務職能作為行政管理體制改革的核心和重點，在此基礎上，優化設置政府機構，科學配置政府職能，完善公共服務體系，規范政府運行機制，創新政府管理方式，健全政府管理制度，加強政府公務員隊伍建設和政風建設，推進政府體制的系統化和整體化改革。同時必須看到，行政管理體制改革是經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革以及其他各項改革的連接點、交匯點和關節點，牽一發而動全身。特別是當前我國行政管理體制面臨的改革大都是一些涉及面寬、觸及利益層次深、配套性強的改革，是一些多年來想改但因為時機不成熟未改、或改了未改好、未改到位的改革，這就說明我國的行政管理體制改革確實已到了啃硬骨頭的關鍵時期。我國1982年以來5次大的行政管理體制改革之所以推進順利，成效明顯，關鍵是堅持了黨對行政管理體制改革的集中統一領導，正確處理了改革發展穩定、行政管理體制改革與其他各項改革之間的關系，周密制定方案，準確把握時機，穩妥進行操作，逐步加以推進。這是被多年的行政管理體制改革實踐所證明了的一條成功經驗，更是在當前和今后改革進入整體配套的攻堅階段所必須堅持的一條基本經驗。

十分重視民主在行政管理體制改革中的基礎性作用，善于運用法治手段推進和保障改革。行政管理體制改革的長期性、系統性、艱巨性和復雜性，決定了在大的改革決策出臺之前，必須充分發揚民主。真理來自基層，來自實踐，來自群眾；改革的思路和創新的舉措也同樣來自基層，來自實踐，來自群眾。要開門改革，邀請人民群眾、專家學者和實際部門的同志共同參與，集思廣益，科學論證，民主決策。行政管理體制改革的決策過程，也就是匯集民意、集中民智、統一思想、形成共識的過程。任何忽視民主在行政管理體制改革中的作用，關門改革，把改革封閉化和神秘化的認識與做法都是不可取的。同時，由于各級政府本身既是改革的決策者、執行者和推動者，又是改革的對象和利害關系人，因而必須依法加強對政府改革權力的約束、改革決策的規范、改革過程的控制和改革成果的鞏固，嚴禁部門利益、地方利益和個人利益影響改革決策，干擾改革進程，確保改革成果的規范化、制度化和法律化。

遵循行政管理的一般規律，積極借鑒世界各國公共行政改革的有益經驗和通行做法。自20世紀70年代以來，世界上很多國家為了放松行政規制、縮減政府規模、提高行政效率，更好地適應經濟全球化的需要，普遍開展了一場聲勢浩大的公共行政改革運動。我們要認真總結世界各國公共行政改革的成效和經驗，真正把行政管理當作一門科學來看待，承認它有一些共同的規律和做法。例如，西方國家的行政管理體制大都機構設置比較簡潔，職能分工比較明確；強調寬職能、大部制，決策、執行、監督機構適度分離和相互制約；管理層次和幅度適中；中央與地方的關系建立在法治化的基礎之上；重視行政管理方式的改革和創新等等。我們要在立足中國國情，立足我國的基本政治體制、經濟體制和行政體制，立足我們自己的成功經驗和首創精神的前提下，有分析、有選擇地學習借鑒一些發達國家公共行政的理論、制度和方法，以有益于完善中國特色的行政管理體制。但同時也要注意防止兩種傾向：一是囫圇吞棗，不問國情，照抄照搬；二是把一些西方國家尚在探索、還不成熟的理論、制度和方法拿過來盲目套用，如前幾年有少數地方和部門過度倡導與倉促推行的公共服務市場化、民營化就是一例。

加快推進行政管理體制改革的主要方法

遵循科學的改革方法至關重要。建立和完善中國特色的行政管理體制，要求在改革方法上注重四個方面的統一。

在改革戰略的謀劃上，要注重系統思維與問題意識的統一。應當看到，行政管理體制改革是一項系統工程，具有綜合性、結構性和配套性。它既是政治體制改革、經濟體制改革和社會管理體制改革的一個重要組成部分，本身又自成體系。這就要求謀劃改革者必須要有高屋建瓴、總攬全局的寬廣視野和系統思維，把行政管理體制改革放在特定時代的經濟、政治和社會大背景下來整體思考、設計和推動。但另一方面，行政管理體制在每一歷史時期和發展階段又有其最突出的問題，“問題就是時代的聲音”，問題就是改革的重點，問題就是舊體制的突破口和新體制的生長點，這就要求我們必須以問題為導向來確定改革的重點任務，彌補行政管理體制的薄弱環節，保證行政管理體制改革真正能解決最突出的矛盾和問題。沒有系統思維，行政管理體制改革就容易被表面現象所左右，忽視它的整體性、長期性和復雜性，頭痛醫頭，腳痛醫腳，使改革遭受挫折甚至失敗；而沒有問題意識，行政管理體制改革又會把握不住重點，胡子眉毛一把抓，使改革難以取得突破和實效；只有系統思維與問題意識相互作用、相互補充、相互推進，才能牢牢把握住行政管理體制改革的本質、重點和關鍵。

在改革任務的部署上，要注重長期目標與近期重點的統一。毫無疑問，行政管理體制改革是一項長期而艱巨的歷史任務，伴隨著社會主義市場經濟體制和民主政治體制建立和完善的全過程；因此，建立和完善中國特色的行政管理體制必須要有長期目標和總體規劃，以明確改革的路徑與方向，防止改革左右搖擺或走大的彎路。但與此同時，行政管理體制改革又是階段性與連續性統一的過程，是一步一個腳印的漸進過程，一個時期有一個時期的改革重點，一個階段有一個階段的改革任務；因而改革又必須要有長期目標下的近期目標，總體規劃下的短期安排，以確定每屆政府的改革重點和部署每個年度的改革任務，保證行政管理體制改革的前后銜接、有序推進。

在改革舉措的實施上，要注重質的突破與量的積累的統一。中國的改革在本質上是一場自我革命。行政管理體制改革也不例外。這就要求每屆政府在任期內都要有一些大的改革動作和集中的改革舉措，以保證改革的實效和力度，促進行政管理體制從計劃經濟體制向市場經濟體制的質的轉變。但是，我們也要糾正一種誤解，一講行政管理體制改革，就是機構大調整、人員大精簡的“大改革”和“硬改革”，聲勢很大，動作很大。實踐證明，動作越大，越容易反彈，成果也越難鞏固。因此，我們同時還要重視“小改革”和“軟改革”，即通過一系列和風細雨、持之以恒的管理機制、方式和制度的創新，通過政風和作風的改善，來促進行政管理體制改革的量的轉變和積累。沒有這些潛移默化、日積月累的“軟改革”，太多依靠運動式的“硬改革”，成效有限，而且矛盾非常集中。相反，如果我們重視了行政管理體制的“軟改革”，就為大力度的“硬改革”做好了有效的心理、管理和制度上的鋪墊與準備，就為中國特色行政管理體制的建立和完善奠定了肥沃的土壤。

在改革進程的推動上，要注重自下而上廣泛參與與自上而下集中推進的統一。要有效推進改革，就必須十分重視改革的動力問題。廣泛調動人民群眾和廣大公務員、中央政府和地方政府兩個方面參與和推進改革的積極性與創造性，充分發揮自下而上和自上而下兩個方面動力機制的作用，既是行政管理體制改革的手段，又是行政管理體制改革的目的。要把人民群眾的需要和呼聲化作推進行政管理體制改革最深厚的動力，創造各種條件讓人民群眾和廣大公務員自下而上廣泛參與改革、支持改革、推動改革。同時，要在黨中央、國務院的集中統一領導下，嚴格按照總體方案的要求，自上而下全力推進行政管理體制改革，決不允許執行變形和實施走樣。要建立健全改革的評價標準和推進機制，強化地方各級政府改革的內在動力，變“要我改”為“我要改”，以有效防止在推進改革過程中容易產生的中間層次梗阻和動力逐級遞減的現象。

謀劃改革戰略、部署改革任務、實施改革舉措、推動改革進程這4個環節環環相扣、前后銜接，構成了行政管理體制改革的全過程。在這4個重要環節遵循了科學的改革方法，注重了4個方面的統一，也就有力地促進了我國行政管理體制改革整體上的科學性、系統性、連續性和有效性，進而有力地推動了中國特色行政管理體制的全面建立和不斷完善。