法律援助有關法律法規

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法律援助有關法律法規范文第1篇

關鍵詞：法律援助；非訴訟；大調解

一、非訴訟法律援助之現狀

非訴訟法律援助是指由法律援助機構組織的法律援助人員和社會志愿者，為經濟困難或特殊事項的當事人，提供免費的、訴訟以外的法律幫助以保障其合法權益得以實現的一項法律制度。法律援助案件的非訴訟解決在全國多數地區尚處于起步階段，開展程度不一，部分地區已經為此出臺了較為完善的規章制度，更多的地區還處于積極探索的階段。

2011年，平邑縣建立起了以人民調解為中心的“大調解”模式，成立了多部門協調的“人民調解委員會”，在此背景下，平邑縣法律援助中心開始積極加強和完善非訴訟法律援助工作。截止2015年，平邑縣法律中心在所完成的法律援助案件中，以非訴訟形式解決的占到了案件總量的近17%，其中多數為涉及、索要扶養費、追索工資以及婦女權益維護的案件。

平邑縣法律中心對非訴訟法律援助的積極探索取得了很好地成績，其中賀兆彬案、唐娟案以及百貨大樓職工群體訴訟案均受到了極大的社會關注，取得了較好的社會效果。正是這些成功的典型案例，為我們積累了寶貴的經驗，讓我們看到了非訴訟法律援助的開展前景，激發了我們的信心。

二、非訴訟法律援助工作存在的問題

近年來，非訴訟法律援助工作越來越多的受到了積極關注。但由于非訴訟法律援助的起步較晚，很多方面還不夠完善，在其規范運作上也存在不少問題。

首先，非訴訟法律援助案件本身具有其復雜性。相較于訴訟案件來講，非訴訟援助案件要求最大限度的找到當事雙方的利益切合點，從而實現矛盾的和平解決，這無形中加大了案件處理的難度，需要辦案人員全程介入，傾聽雙方的訴求，這也增加了援助主體的工作量。另外，非訴訟法律援助工作的進行講求的是靈活、快捷，并非像法院審判一樣完全以法律為準繩，這也就造成了這項工作本身并無一個固定的工作模式，增加了辦案的難度。

其次，非訴訟法律援助工作的開展缺乏法律法規的引導和規范。經過多年的發展，特別是在《法律援助條例》實施以后，有關法律援助的規章制度越發的完善，但在與非訴訟法律援助有關的立法上則稍顯落后。我們注意到，在一些地區已經初步制定出了較為完善的關于非訴訟法律援助的相關規章制度，內容囊括了受案范圍、案件辦理、監督檢查、補貼發放等各方面，很好的指導了當地的非訴訟法律援助工作的發展。還有一些地區以文件的形式單就非訴訟援助的某個方面（比如說補貼發放）作了規定，無論是哪種形式都是為了當前更好的開展工作所需要的。但從長遠來講，制定一個統一的、全國性的非訴訟法律援助規范條例，然后由各地根據自身需要制定相應的實施細則勢在必行。

再次，非訴訟法律援助工作在具體實施管理上還不夠完善。嚴格的管理和實施是一切工作的基本，尤其是在當前有關法律法規不夠完善的情況下，管理水平的高低直接決定著工作的好壞。現如今，對于非訴訟法律援助工作的管理一般還是采取與訴訟法律援助一樣的方式，這忽略了其特殊性，顯然是不合時宜的，有很大的弊端。非訴引導是不是應當程序前置？哪些案件需要先行予以調解？對于特殊案件如何加強和處理各有關部門的協調工作？如何對辦案工作進行監督和檢查？補貼以何標準發放？此類問題都亟需通過管理體制的創新予以解決。

最后，非訴訟法律援助工作的開展對辦案主體有更高的要求。非訴訟法律援助不僅要求辦案人員具有相應的法律知識，還要求其能善于交際，善于抓住當事雙方的心理，善于分析案情找到案件利益契合點。另外，辦案人員更應敢于擔當，堅持“訴調結合”的工作模式；傾力服務，能調則調；鍥而不舍，堅持將非訴解決的模式貫穿于整個案件辦理的始終。從當前來看，法律援助主體較為復雜，有中心工作人員、社會律師、法律工作者，在業務能力上參差不齊。更主要的是，各有關人員在非訴訟援助上缺乏經驗，從主觀意愿到客觀能力上均有欠缺，這也極大地影響了非訴訟援助工作的開展。

三、提升非訴訟法律援助工作之對策

首先，提高認識，培養能力。非訴訟法律援助和訴訟法律援助一樣，都是維護弱勢群體合法權益的重要手段，因此，要使廣大法律援助工作者深切的認識到將法律援助案件引入非訴訟解決軌道的必要性和重要意義，極力防止因認識不到位導致的不重視甚至是拒絕非訴處理情形的出現。要加強對非訴訟法律援助工作的宣傳和教育，提高非訴訟法律援助在日常援助工作中的地位，加強開展非訴訟法律援助的力度。同時，評估辦案人員的非訴調解能力，提高辦案人員工作能力極為重要，要做好對援助機構人員以及實施援助的相關人員的業務技能培訓，提高他們開展非訴訟法律援助工作的業務技能。

其次，完善制度，積極引導。隨著法律援助工作的穩步開展，相應的規章制度亦應跟進。為了更好地開展非訴訟法律援助工作，應積極健全和完善與之相關的法律法規，以法規的形式對非訴訟法律援助的受案范圍、辦案程序、監督檢查、補貼發放等作出明確規定。另外，考慮到一些案件、群體性訴訟案件的特殊性，本著高度的政治責任感，結合工作中的相關經驗，我們認為有必要明確“特殊案件主動介入制度”，以對社會影響比較大的案件及時發現、積極引導，避免社會矛盾的激化。以我中心所辦理的唐娟案為例，正是援助律師的及時發現、主動介入才使該案最終得到了和平解決，取得了很好的社會效果。

再次，加強管理，規范運作。多年的實踐證明，法律援助工作的高效開展離不開有序的管理和實施體制，非訴訟法律援助有其特殊性，要想更好地推進這方面的工作，管理制度的創新極為重要。筆者認為，相較于以訴訟方式開展的法律援助，非訴訟法律援助的管理工作應更多的傾向于事前的審查以及事后的檢查，而在案件辦理過程中應賦予辦案人員更大的自由度，以使他們能夠隨機應變，根據案情選擇合理的解決方式。

最后，責任到位，激發動力。法律援助工作的良好開展離不開嚴格的紀律和有效的激勵手段，非訴處理模式亦是如此。現實中往往有一些辦案人員因為是非訴訟法律援助而放松對自己的要求，甚至出現一些損害當事人利益的情況，對這種行為要堅決制止，嚴肅處理。援助機構要做好監督人的工作，重視受援群眾的意見，及時發現和處置案件辦理過程中的不規范行為。此外，適當的激勵措施也是必要的，考慮到現如今非訴訟援助案件補貼明顯低于訴訟援助的實際，為激發廣大援助主體開展非訴訟法律援助工作的積極性，應盡快提高非訴訟援助的補貼標準，形成科學高效的補貼發放機制。（作者單位：山東省平邑縣法律援助中心）

參考文獻：

[1] 肖揚主編：《探索有中國特色的法律援助制度》，法律出版社1996年版；

[2] 郭建梅、戴艷玲：《中國法律援助的理論與實踐》，中國人民大學出版社2002年版；

法律援助有關法律法規范文第2篇

[論文摘要]我國憲法規定了“公民在法律面前一律平等”的原則，實現這一原則，需要相關法律的完善和司法機制的保障。法律援助制度作為保障公民平等地進入訴訟程序的重要機制，是公民不論貧富都能平等地實現自身合法權益的前提條件。刑事法律援助在使公民獲得平等的司法保護，保障當事人依法享有訴訟權利，實現司法公正方面有著不可或缺的作用，已成為一個國家法律健全、社會文明進步的標志。

一、法律援助與我國刑事法律援助現狀

（一）法律援助及其特征

法律援助，是指由政府設立的法律援助機構組織法律服務機構及法律服務人員，為經濟困難或者特殊案件當事人提供法律服務并減免法律服務費的一項法律保障制度。我國法律援助有以下特征：1、法律援助是國家行為或者是政府行為，由政府設立的法律援助機構組織實施。它體現了國家和政府對公民應盡的義務；2、法律援助是法律化、制度化的行為，是國家社會保障制度中的重要組成部分；3、受援對象為經濟困難者、殘疾者、弱者，或者經人民法院指定的特殊對象；4、法律援助機構對受援對象減免法律服務費，法院對受援對象減、免案件受理費及其他訴訟費用；5、法律援助的形式，既包括訴訟法律服務，也包括非訴訟法律服務。

（二）我國法律援助現狀

從我國目前實施法律援助的情況看，在向當事人提供法律援助的方式上，有以下幾種模式：第一種模式，政府性質的法律援助機構。在國家司法行政管理部門設立專門的法律援助機構，并在機構中配有執業律師來完成法律援助案件。第二種模式，律師事務所律師提供法律援助。在律師事務所執業的律師按照律師協會的要求，每年完成規定的法律援助任務。第三種模式，各種社會團體提供法律援助。例如，上海婦聯的婦女法律援助中心。第四種模式，各大學法學院的學生組織成立的法律援助中心，學生們向社會弱者提供法律援助。

二、我國刑事法律援助制度的重新構建

（一）完善刑事法律援助制度的立法。

刑事法律援助制度作為我國刑事訴訟制度及律師制度的基本內容之一，其主要功能是保障弱勢群體的辯護權的實現。就目前情況來看，我國的憲法、刑事訴訟法及有關法律法規對刑事法律援助制度規定得較粗疏，缺少可操作性，基于此，才出現了由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部等部門通過通知及聯合通知等形式來對各階段的刑事法律援助進行補充和完善的情況。由于我國幅員遼闊，地區差別大，東西部法治環境差距較大，所以在立法時應當建立起從憲法到法律援助法為主線，通過各省的地方立法加以具體貫徹落實的法律體系。具體來講，可以從以下幾個方面考慮：

（二）適當擴大應當指定辯護的適用對象。

討論刑事法律援助的適用對象的擴大首先應該考慮擴大應當指定辯護適用對象的范圍。指定辯護的適用對象分為一般對象和特殊對象。一般對象即普通的犯罪嫌疑人、被告人。由于一國的律師辯護資源相對有限，不可能能夠滿足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要，所以需要制定有關標準加以分流，把有限的律師辯護資源投入給最需要該資源的那一部分人。在國際范圍內，由于各個國家的實際情況不一，律師的發展水平也不相一致，所以聯合國設立了一個較為模糊的標準，即“在司法利益有此需要的一切情況下”。“而衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的標準就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性質及可能判處的刑罰。相對于英美及加拿大等國的凡被告人可能被處1年以上監禁就屬“司法利益需要”的司法實踐而言，我國目前刑事訴訟法及有關法律中可能判處死刑的才屬于應當指定辯護的規定顯然與聯合國的準則及有關國際條約的立法精神相去甚遠。雖然考慮到我國現行刑法中用多達47個條文設置了68種死刑罪名，占全部罪名的1/6強，但是由于并不是涉及死刑罪名的案件就必然屬于可能判處死刑的范疇，而且限制死刑的呼聲越來越高，考慮到死刑的適用范圍呈減少趨勢及刑事法律援助的適用范圍呈增大趨勢的矛盾，在今后的立法之中宜對此項條件限制加以修改。由于刑法諸多條款中都將“十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”作為某一情節的量刑幅度，所以筆者建議把十年有期徒刑作為劃分司法利益有無需要的分水嶺，并等條件成熟時再作進一步擴大。

（三）構建刑事法律援助制度的質量保障機制

可借鑒國外一些做法，如瑞士，援助律師在結案時，交給法律援助中心一份詳細的結案報告匯報具體的情況，包括與當事人會談的次數時間，調查取證的次數與證據的數量，閱卷的次數，出庭的次數。法律援助中心在審核確認無誤后，才予以結案，并給予相應的援助補償。這種監管方式給援助律師進行法律援助提出了一個量的要求，但尚難于在質的方面進行監督。筆者認為，對此可從兩個角度入手：一方面由于援助律師始終與當事人處于一種互動的狀態，當事人對援助律師是否盡職盡責履行其援助義務具有最直觀的感受，故法律援助機構可向當事人征詢有關援助最基本的情況，再要求援助律師作一個總結，兩相結合進行審查；另一方面由于法律援助的水平和質量最集中反映于庭審過程中，人民法院作為整個庭審的主持者，并具有專業的知識，在結案后，由其依照法定的標準對援助者作一個評價將客觀地反映法律援助的真實面貌。通過以上過程，將會把法律援助納入有效的管理監督體系之中，從而提高法律援助的質量，保障人權、推進司法公正，最終實現法律援助制度的立法初衷。

（四）構建滿足西部及貧困地區律師需要的律師制度

按照西部及貧困地區的律師職業現狀，由于合格專業律師的匱乏及地方財政的窘迫，實施法律援助有相當的困難。而按目前的律師準入制度的發展及刑事訴訟制度改革的需要，合格專業律師的缺口將越來越大。如果不能有效地為西部及貧困地區提供律師新生力量，隨著律師“孔雀東南飛”現象的加劇，不發達地區最基本的法律服務的需要將都很難滿足。我們在此方面所需要作出的努力不能再限于司法考試降低分數要求，而是要根據西部及貧困地區的現實需要來完善現在的律師準入制度。比如西部少數民族聚居的地區，可以考慮通過對既會漢語又懂少數民族語言的法律工作者以考核的形式頒發民族地區律師資格證的辦法，增加滿足少數民族法律需要的律師數量。同時，可以鼓勵各社會團體參與到法律援助當中來。在我國西部，一方面在降低法律援助人才準入標準的同時，可以增加法律援助的參與群體。

三、結語

我國特別是貴州省刑事法律援助制度由于起步晚、制度不健全，從而導致在實際操作中存在了很多對當事人造成權益損害的漏洞。正值《貴州省法律援助條例》頒布實施五周年暨貴州法律援助十周年之際，筆者從外國刑事法律援助制度的比較研究入手，通過對我國法律援助制度的重新反思進而對我國法律援助制度的所謂挑剔以期進行完善。通過在法律援助制度的立法、接受法律援助的范圍、法律援助的啟動程序、法律援助的質量等方面進行改進，從而進一步構思完善我國的法律援助制度的一些改革。

參考文獻

[1]張耕主編，《法律援助制度比較研究》，法律出版社1997年7月版

[2]宮曉冰，《中國法律援助制度培訓教程》，中國檢察出版社2002年3月版

法律援助有關法律法規范文第3篇

一、總體要求

認真落實市委十一屆二次全體（擴大）會議精神，緊緊圍繞科學發展主題和加快轉變經濟發展方式的主線，以企業法律服務升級行動、園區建設法律服務拓展行動、“三農”法律服務提速行動為重點，進一步發揮職能優勢，優化服務方式，強化服務能力，提升服務效果，為我市基本實現現代化新征程提供優質高效的法律服務和法律保障。

二、工作措施

（一）深化政府法律顧問工作。圍繞依法行政、優化投資環境、加強機關作風等方面做好政府法律顧問，積極參與政府重點產業基地建設、重大項目投資的法律風險評估，為各項政策和經濟決策的出臺施行提供法律咨詢，對經濟運行中產生的矛盾和問題及時提出對策建議。

（二）組建重大項目法律專家團。緊扣加快經濟發展方式轉變這一主線，積極搭建律師、公證員等法律服務人員參與經濟建設、參與“一區三園”建設、參與重大項目建設平臺，著力做好投資融資、兼并重組、知識產權保護和節能減排等領域的法律服務，推動重要產業和重點骨干企業、科技創新型企業轉型升級。

（三）開展“企業大走訪”活動。加強園區建設對法律服務需求情況進行調研，積極組織、推介優秀律師成為企業法律顧問，為企業特別是中小企業提供生產經營管理等方面的風險評估，義務為企業進行“法律體檢”，出具富有針對性和可操作性的法律建議書，協助企業完善內部管理，幫助企業及時防范和控制法律風險。

（四）建立“司企對接”平臺。抽調法制宣傳科、基層科、公證處、法援中心工作人員以及律師等，組成企業法律服務志愿團，選擇部分企業牽手結對，建立企業法律服務工作站，開展項目建設調研，提供法律咨詢、建議和法律依據，參與項目建設的涉訴、非訴等活動。

（五）完善企業調解組織。幫助企業建立健全預防和處置突發事件工作預案，實行聯防、聯動、聯控。著力在大中型企業調解組織建設上打造調解工作新品牌，努力實現調解組織對矛盾糾紛多發、易發領域的全覆蓋，職工人數500人以上企業力爭全部建立調解組織。

（六）建立企業法律援助站。扎實開展“法律援助為民服務創優年”主題活動，大力拓展法律援助服務領域，擴大企業法律援助站的覆蓋面，進一步降低服務門檻，簡化服務手續，優化服務質量，努力為更多困難職工解決醫療、工傷、欠薪、社會保障等切身利益問題。

（七）開展“法律進企業”活動。幫助企業建立健全經營管理人員的法律學習制度，加強企業法制宣傳教育陣地建設，豐富企業法制宣傳教育的內容和形式，組織“普法講師團”，深入企業講授《合同法》、《勞動法》、《安全生產法》等有關法律法規，提高法制觀念和法律素質，營造濃厚的法制氛圍。

（八）全面推行“法制副村長”工作。為每個行政村選聘一名法制副村長，圍繞發展農村經濟、推進農村改革、加強和改善農村社會管理提供法律咨詢和法律建議，做好農村土地征用、資源糾紛、環境污染等方面的法律服務和矛盾化解工作，為農村經濟社會發展提供和諧穩定的法制環境。

三、活動要求

（一）加強領導，明確職責。開展“千億園區百億鎮”法律服務專項活動是全市司法行政系統的一項全局性重點工作，各單位、各部門要高度重視，切實將專項活動始終放在重要位置。市局成立專項法律服務領導小組，局長為組長，其他黨組成員為副組長，各部門主要負責人為成員。領導小組下設辦公室，設在局辦公室，負責具體事務的協調、溝通和督促。

法律援助有關法律法規范文第4篇

一、指導思想

以政府支持為依托，建立健全防范企業突發事件的監管體系，對可能出現的區域內企業突發事件盡早預測識別，提出預警預報，采取措施妥善處置，確保轄區經濟社會穩定、健康發展。

二、工作原則

（一）依法行政原則。各職能部門要依照國家的有關法律法規，依法防范和化解各類突發事件。

（二）統一領導原則。論文百事通企業突發事件發生后，在街道防范和應對金融危機領導小組的統一領導下，組織各職能部門進行處置。

（三）分工協作原則。街道各職能部門在處置企業突發事件時，既要各負其責，又要加強合作，形成合力做好工作。

（四）信息共享原則。鑒于企業突發事件具有時間、類型、程度、范圍的不確定性，各相關部門要在信息資源利用上相互提供支持。

三、適用范圍

本預案適用于防范或處置街道轄區內可能造成金融安全、群眾集體上訪、聚眾鬧事等影響社會穩定和經濟發展的企業突發事件。

四、組織機構

街道成立防范和應對金融危機領導小組（以下簡稱領導小組）。由街道辦事處主任xx同志任組長，xx、xx、xx、xx、xx、xx為副組長，成員由街道各職能部門人員組成，領導小組下設辦公室，辦公室設在街道黨政辦。

領導小組下設6個工作協調小組。

（一）職工安撫工作協調小組，組長xx。

由經濟發展服務中心牽頭，街道黨政辦、社會治安綜合治理中心、xx管理辦公室組成。負責突發事件中企業職工的安置分流等安撫工作。

（二）維穩保障工作協調小組，組長xx。

由派出所牽頭，負責突發事件中，聚眾鬧事、哄搶企業財務及傷害他人等事件的防范和處置。

（三）財產處置工作協調小組，組長xx。

由xx管理辦公室牽頭，及時摸清可能發生突發事件企業的貸款情況、民間借貸及互保等情況；根據企業意愿，提出企業債權債務處置預案；突發事件發生時，做好協調實施工作；會同企業做好資產清查工作。

（四）法律援助工作協調小組，組長xx。

由街道綜治中心牽頭，負責對突發事件企業提供法律咨詢和司法援助；并為領導小組提供法律咨詢。

（五）資金鏈維系保障工作協調小組，組長xx。

由街道經濟發展服務中心牽頭，負責監測轄區企業，特別是重點企業的經濟運行情況和資金鏈維系情況，做好企業運行安全的預警、預報工作；根據企業意愿，提出企業資金鏈維系預案并協調實施。

（六）輿論宣傳組，組長xx。

由街道黨政辦牽頭，負責突發事件企業狀況和有關法律、法規的統一宣傳報道工作，防止謠言的產生和傳播，維護社會穩定。

各工作協調小組的牽頭單位要負責做好相應的應急預案和操作規程，并落實好專人負責。

五、工作程序

（一）突發事件的預警

1、預警信息。建立預測預警網絡，加強對企業運行、裁員、銀行貸款等情況的監測預警工作，及時掌握企業運行中苗頭性趨勢性問題，將突發事件企業的監測預警納入日常工作。新晨

2、預警報告。一旦發現企業裁員、銀行貸款等原因可能引起企業突發事件，各職能部門要立即向街道領導小組報告，及時掌握動態及趨勢判斷，提出預防措施建議等。

（二）預案的啟動和結束

當轄區的企業可能即將出現或已經出現突發事件，或企業出現突發事件的趨勢逐步擴大無法遏制時，即啟動本預案。

本預案啟動時，領導小組及各工作協調小組立即進入工作狀態，有關人員應及時進入現場工作，并及時向領導小組報告處置的進度和相關情況。需向社會公布的事件，應及時向社會公布，并掌握輿論導向。

待事件得到有效處置，人民群眾的信心恢復，社會穩定，經評估后認定應急行動已無必要，則結束應急行動。

法律援助有關法律法規范文第5篇

關鍵詞:檔案規范性文件;制定技術;文本規范

行政規范性文件僅指國家機關(行政機關和授權組織)為執行法律、法規的需要依法定權限制定和的具有普遍約束力的決定、命令及其他規范性文件,包括行政機關自己制定的內部管理方面的規范性文件。地方檔案規范性文件是法律、法規、規章的延伸和具體化。法律、法規、規章規定不夠具體的,地方檔案規范性文件可作細化規定。法律、法規、規章沒有規定的,地方檔案規范性文件制定機關可以根據本地具體實際,制定一些具有本地特色的地方文件。本文僅就各級人民政府及其工作部門頒布施行的地方檔案規范性文件在制定技術中存在的問題進行分析。

1　地方檔案規范性文件概況

據2010年3月對《法律圖書館》網站的不完全統計,自1957年7月安徽省人民委員會公布實施《安徽省各級國家機關整理積存檔案暫行辦法》以來,我國各級政府及其工作部門頒布的與檔案工作相關的地方規范性文件大約有562個。詳見表1。

2　對我國地方檔案規范性文件的分析

應該說,自1957年7月《安徽省各級國家機關整理積存檔案暫行辦法》公布實施以來的50多年間,各地各級黨委、政府及其工作部門在檔案工作實踐中頒布施行的地方檔案規范性文件遠遠大于562個。這些規范性文件不但是推動我國檔案事業法制化進程的重要基礎,也是促進我國檔案事業不斷發展和進步的主要工具和重要保障,為今后轉型期地方檔案規范性文件的制定提供了寶貴經驗。同時,地方檔案規范性文件還存在許多不足和薄弱環節。下面,從制定技術的角度,對地方檔案規范性文件在制定根據、法律淵源與效力、名稱、適用范圍、頒布時間與實施時間的間隔、形式結構等六個方面存在的問題進行分析。

2.1　地方檔案規范性文件的制定根據分析

在我國,行政機關制定行政規范性文件是以“根據”為原則的。由于原網站改版或升級,造成《法律圖書館》網站與部分文件的鏈接錯誤,致使部分文件無法查閱到全文。562部(含首次頒布與修訂本)地方檔案規范性文件,可以查閱到全文的有370部,其中,342部指明了制定依據,占92%;28部沒有指明制定依據,占8%。詳見表2。

檔案規范性文件制定依據的比例高低排序分別是:省級人民政府(含副省級城市),省級檔案局,省級檔案局與其他廳、局、辦聯合,市級檔案局,省級其他廳、局、辦單獨或聯合,市級人民政府,省級人民政府辦公廳(室)和省委辦公廳(室)單獨或聯合,市級人民政府辦公廳(室)和市委辦公廳(室)單獨或聯合,市級其他局、委、辦單獨或聯合。

從總體情況看,地方檔案規范性文件大部分注意到了對制定根據的表述,但仍然存在表述過于籠統的問題。

第一,同樣內容的規范性文件,法律依據多少不一。如有關“城市建設檔案管理”的規范性文件共有90部,其中,法律依據最多的有7部,最少的沒有說明法律依據。第二,有些規范性文件只是籠統地說明依據“有關法律法規和規章”、“有關法律、法規的規定”、“國家有關法律法規規定”等,沒有說明具體依據哪一部或哪幾部法律、法規。例如,2006年s月,《江蘇省司法廳關于印發<江蘇省法律援助案件檔案管理辦法>的通知》等11部規范性文件就存在這種問題。

除了上述規范性文件以外,還有相當一部分規范性文件在說明具體依據某部法律后,還加有“和其他有關法律、法規的規定”的表述。這里的“其他有關法律、法規的規定”指的是與檔案有關的法律、法規,還是與文件有關的法律、法規;是與公民有關的法律、法規,還是與機關、團體、企業有關的法律、法規;是刑法、民法,還是行政法,應該有進一步的明確表述。在《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)實施多年之后,仍然出現此類問題,說明地方各級政府及其工作部門在起草、制定、檔案規范性文件時,還沒有嚴格遵循《立法法》的規定和要求。

2.2　地方檔案規范性文件的淵源與效力分析

從廣義上來說,行政規范性文件是介于行政立法行為和行政執行行為之間的一種“在一定程度上可反復適用、具有弱普遍約束力”的“準行政立法行為”,是規章以上行政法淵源重要而有益的補充。因此,行政規范性文件在行政管理領域內的效力,總的來說,“應低于同類行政法規、規章而高于據其所作出的集體行政行為”。從法律效力來看,370部地方檔案規范性文件的法律效力都較低,不得同憲法、法律、上級和同級行政法規、行政規章相抵觸。

由于經驗與技術的欠缺,地方檔案規范性文件在制定過程中,不僅存在與上位法相抵觸的問題,同樣存在與本級人大或人大常委會制定的其他地方性法規相抵觸的問題。一是制定主體不合法。不管是檔案行政機關,還是企事業單位或是社會團體,誰都可以制定有關檔案行政管理的規范性文件。特別是某些大中型企事業單位制定的關于加強本單位檔案管理辦法的某些內容,明顯與本地檔案行政管理部門制定的規范性文件相悖。這些都是因制定主體不合法而造成的。二是越權現象較嚴重。與制定檔案規范性文件有關的越權行為,既有上下級檔案行政機關的縱向越權,亦有同級檔案(或非檔案)行政機關的橫向越權,目前,以后者居多。三是與檔案行政法規、行政規章不相符。有的檔案部門為使本部門的史料編纂多出成果,而對應開放的檔案遲遲不予開放。國家檔案局與國家物價局對檔案利用收費已有明文規定,而有的檔案部門則借此機會自行制定收費標準,擴大收費范圍,提高收費標準,在社會上造成不良影響。四是與制定規范性文件的法定程序相違背。按照國家規定,制定某些專業檔案管理的規范性文件,檔案部門需要與有關專業行政主管部門聯合發文。此類文件往往先有檔案部門起草,專業主管部門會簽,有時因時間關系,會簽手續不全,也照發不誤。這樣,就造成主辦、協辦機關不明,各自職責不清,出現問題相互推諉,自然會影響這些規范性文件的行政執法效力。五是不符合法律規定的方式。文件制定主體在起草、制定檔案規范性文件時常有很大的隨意性,使用的名稱也較混亂。有的只需發個“通知”、“意見”之類的文件也要冠之以《規定》、《辦法》,甚至《條例》。一些市縣檔案規范性文件詞不達意,時常出現錯別字。由此可見,最具特色和最為具體的檔案規范性文件更需要引起制定主體的高度重視和法制部門的嚴格把關。

2.3　地方檔案規范性文件的名稱分析

從形式上看,370部地方檔案規范性文件中,265部用“辦法”,139部用“通知”,56部用“規定”,2部用“條例”。在265部采用“辦法”的法規中,又分“辦法”、“暫行辦法”和“管理辦法”三種不同

用法。從制定技術的角度來講,“條例”作為法的形式,是對某一方面的社會關系或某一方面行政工作做比較全面、系統的規定。“辦法”和“通知”是規范性公文中使用范圍最廣、使用頻率最高的文種。它是領導機關或職能部門對特定范圍內的工作和事務制定相應措施,要求所屬部門和下級機關貫徹執行的法規性公文。“辦法”作為一種立法形式,其功能是對某類社會關系或行政工作做出比較全面、系統與具體的規定。“規定”是落實某一法律、法規,具體規范某項工作而制定的,具有較強的約束力,且內容細致,可操作性較強。一般來講,地方人大及其常委會通過的地方性法規應采用“條例”,地方政府規章和規范性文件應采用“辦法”。

2.4　地方檔案規范性文件的適用范圍分析

由于規范性文件的內容種類不同,適用的范圍也就不同。從規范性文件的適用范圍來看,370部地方檔案規范性文件涉及內容最多的有:檔案管理,檔案事業,檔案工作,城市建設檔案,企業檔案,城市地下管線檔案,重大活動或重大事項檔案,人物或名人檔案,建設項目檔案,村民委員會或居民委員會檔案,征集檔案,收集檔案,查閱或利用檔案,司法檔案,技術檔案,移交檔案,等等。涉及內容較少的有:檔案法,檔案卷,信用檔案,行政復議檔案,移民檔案,電子文件管理,檔案事業發展規劃,檔案整理,鑒定或銷毀檔案,檔案信息,檔案信息化,檔案寄存,檔案中介,檔案搶救,行政執法檔案,檔案保證金,檔案庫,檔案驗收,檔案登記,開放檔案,檔案綜合管理以及眾多其他專門檔案和檔案機構與檔案人員,等等。從數量和內容來講,當前急需的檔案行政執法,檔案行政復議,檔案信息組織和檔案信息化,電子文件管理,檔案事業發展規劃,檔案開放,檔案鑒定與銷毀,檔案寄存,檔案搶救,檔案中介,政府信息公開和檔案信息服務,檔案資源整合,檔案工作崗位責任制,電子文件中心建設等方面的規定明顯偏少或空缺。一方面,說明相應的上位法缺位,另一方面,說明制定主體缺乏探索和創新精神。這應是未來各級政府及其工作部門重點規范的內容和領域。

2.5　地方檔案規范性文件的頒布時間與實施時間間隔分析

從制定技術上講,法律法規的頒布時間和實施時間應間隔一段距離,以便法規的宣傳和推廣。這樣,既有利于檔案政策和法規部門對法規的實施有一定的心理準備,也有利于社會成員的學習與消化,使法律法規實施后能夠取得較好的效果。

從370部地方檔案規范性文件頒布時間和實施時間的間隔來看,177部頒布時間和實施時間是同一天,占47.83%。167部相隔一段時間,占45.14%。其中,10天以內的10部,11～20天以內的16部,21～30天以內的30部,31～40天以內的24部,41～50天以內的28部,51～60天以內的13部,60天以上的13部。最長的相隔為79天,最短的只有4天,平均為35天。19部只有發(頒)布時間,沒有開始實施的時間,占5.14%。在370部地方檔案規范性文件中,有21部明確規定了失效時間,占5.7%。

我們認為,首次頒布的檔案規范性文件,頒布與實施的時間間隔應當稍大一些,修訂的檔案規范性文件,頒布與實施的時間間隔應當稍小一些,甚至可以頒布與實施為同一時間。新(頒布)的規范性文件應明確宣布自施行之日起,舊的和其他有抵觸的規范性文件同時廢止。

2.6　地方檔案規范性文件的形式結構分析

370部檔案規范性文件,有119部屬于復雜結構,占32.2%。分為總則、附則、章等若干部分,各部分都有標題,條文也較多,要件數量多而且全面。其中,116部有總則、分則、附則等,有章、條、款之分,每一章都有標題;有3部沒有附則。116部中,有58部設有罰則。116部中全文12章的1部,9章的1部,8章的11部,7章的23部,6章的49部,5章的27部,4章的4部,平均為6章。全文最多的是65條,最少是14條,平均為34條。

有213部介于簡單結構與復雜結構之間。要件多于簡單結構但少于復雜結構,沒有章的設置,也沒有各部分標題、附則等要件,只有條、款之分,條文較復雜結構少,其中最多的48條,最少的9條,平均為21條。有38部屬于簡單結構,只有款之分,條文較復雜結構少了許多。370部規范性文件均沒有目這一層次。從字數看,最短的只有129個字,最長的有10482個字,平均為2815個字。

另一個值得注意的問題是,同一內容的規范性文件,其形式結構差異很大。如有關“城市地下管線檔案”的規范性文件有21部,其中1部有章,20部沒有章;條文最多的為28條,最少的沒有設條,直接用數字標明順序;字數最多的為3051個字,最少的只有1484個字。

由此看來,各地各部門制定的檔案規范性文件能夠結合自身實際,有的放矢,注重解決實際問題,實現了形式和內容的多樣化,逐步避免了地方檔案法規普遍存在的照抄照搬現象。這是值得充分肯定和需要進一步保持和發揚的地方。

在370部地方檔案規范性文件中,有58部設有獎勵或制裁的條款,占15.7%。

行政規范性文件和行政法規、規章都具有法律約束效力,都可以作為行政行為的依據,效力最高的應該是行政法規,其次為規章。因為,根據1996年10月1日起實施的《中華人民共和國行政處罰法》中的相關規定,行政法規、規章可以設定行政處罰,行政規范性文件明確規定不得設定行政處罰。其次,根據《中華人民共和國行政訴訟法》的相關規定,人民法院審理行政案件,以法律、行政法規、自治條例和單行條例為依據,同時參照規章,并沒有包括行政規范性文件。據此,地方政府及其工作部門在今后制定地方檔案規范性文件時,應當取消行政處罰,適當保留獎勵條款。這樣,既可以避免與法律抵觸,又可以起到自身獨特的作用。

編輯

參考文獻:

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[3]《法律圖書館》網站(/)