工傷保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)踐與思考

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社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次決定了社會(huì)保險(xiǎn)基金的共濟(jì)能力和保障能力，工傷保險(xiǎn)基金由市級(jí)統(tǒng)籌逐步提高到省級(jí)統(tǒng)籌，不僅是工傷保險(xiǎn)條例所規(guī)定，也是提高工傷保險(xiǎn)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、擴(kuò)大共濟(jì)和基金管理績效的選擇。2004年，貴州省起步建立工傷保險(xiǎn)制度，實(shí)行工傷保險(xiǎn)基金市級(jí)統(tǒng)籌管理。2014年7月，貴州省工傷保險(xiǎn)基金實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理，成為全國除直轄市外首家實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支的省份。一年的實(shí)踐，省級(jí)統(tǒng)籌已初見成效，令人鼓舞。

1實(shí)施背景

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)者流動(dòng)增多，市州間同類用人單位費(fèi)率不同，工傷職工待遇差異大，執(zhí)行政策和醫(yī)療費(fèi)審核把握標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一帶來的問題越來越多。同時(shí)，隨著工傷保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，特別是煤礦等工傷事故高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)作為重點(diǎn)擴(kuò)面對(duì)象納入后，這類行業(yè)相對(duì)集中的地區(qū)，工傷發(fā)生率較高，工傷保險(xiǎn)基金支出增大，地區(qū)間基金不平衡問題開始出現(xiàn)。2013年，全省9個(gè)市州中，兩個(gè)地區(qū)出現(xiàn)缺口，安順市、六盤水市當(dāng)期結(jié)余率為-23%和-17%，如不及早采取措施，個(gè)別基金累計(jì)結(jié)余少的地區(qū)，待遇支付將出現(xiàn)較大困難，甚至不能確保按時(shí)足額支付。加上全省經(jīng)辦管理薄弱，工傷醫(yī)療費(fèi)用支出占整個(gè)基金支出的比重過大，且逐年上升，2013年同比增長56%，給基金帶來較大壓力，盡管工傷職工自身特點(diǎn)決定了人均或次均醫(yī)療費(fèi)用可能比醫(yī)保病人高一些，但實(shí)際上卻大大高于城鎮(zhèn)職工醫(yī)保，人均住院費(fèi)用16425元，是城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的2倍以上，部分地區(qū)甚至高達(dá)3萬元。全省信息化建設(shè)滯后，除貴陽市、遵義市建立了信息系統(tǒng)外，其余7個(gè)市、州均系手工、半手工操作，嚴(yán)重落后于其他省市。因此，由省級(jí)統(tǒng)領(lǐng)，提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一政策制度，規(guī)范經(jīng)辦管理，提升經(jīng)辦能力，加快信息化建設(shè)，成為當(dāng)務(wù)之急。

2實(shí)施內(nèi)容

2.1統(tǒng)一政策制度。

以《貴州省工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌管理實(shí)施意見》為基準(zhǔn)，省里配套出臺(tái)16個(gè)文件，包括工傷認(rèn)定管理、費(fèi)率確定機(jī)制、業(yè)務(wù)規(guī)程、財(cái)務(wù)管理、工傷醫(yī)療目錄管理、工傷預(yù)防管理、工傷醫(yī)療康復(fù)管理、工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范、工傷康復(fù)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、輔助器具配置管理、勞動(dòng)能力鑒定質(zhì)量管理、勞動(dòng)能力鑒定監(jiān)督管理等方面，基本涵蓋了工傷保險(xiǎn)管理全過程，全省遵照?qǐng)?zhí)行。

2.2統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程。

制定全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)規(guī)程，實(shí)行“工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦”三位一體管理。包括單位參保登記、繳費(fèi)基數(shù)核定、浮動(dòng)費(fèi)率核定、繳費(fèi)結(jié)算、工傷事故報(bào)告、工傷認(rèn)定申請(qǐng)、受理、作出決定、送達(dá)、歸檔、爭議處理、勞動(dòng)能力初次鑒定、再次鑒定、復(fù)查鑒定、工傷醫(yī)療、醫(yī)療康復(fù)與輔助器具管理、一次性待遇審核支付、定期待遇審核支付、涉及第三人的待遇審核支付、先行支付審核、工傷待遇調(diào)整和確認(rèn)、基金財(cái)務(wù)管理、信息系統(tǒng)應(yīng)用與維護(hù)、稽核內(nèi)控、權(quán)益記錄與服務(wù)等。明確操作崗位，對(duì)一般性業(yè)務(wù)設(shè)置初審、復(fù)審二級(jí)崗位，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度較大的業(yè)務(wù)設(shè)置初審、復(fù)審、審批三級(jí)崗位，各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)既獨(dú)立操作，又相互銜接，既職責(zé)明確，又相互制約。

2.3統(tǒng)一信息系統(tǒng)。

借用“金保工程”的平臺(tái)，建立工傷保險(xiǎn)子系統(tǒng)，并以“優(yōu)先保運(yùn)行，隨后抓提升”為原則，在較短的時(shí)間內(nèi)在全省部署上線，滿足業(yè)務(wù)操作需要，實(shí)現(xiàn)同級(jí)橫向各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的信息共享，縱向省、市、縣三級(jí)管理的互聯(lián)互通。目前，工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定和經(jīng)辦業(yè)務(wù)均通過系統(tǒng)辦理，一舉改變了過去手工、半手工操作的情況，能夠較好防止違規(guī)操作，省里還可隨時(shí)掌握各地業(yè)務(wù)工作情況，利于加強(qiáng)指導(dǎo)。

2.4統(tǒng)一基金管理。

工傷保險(xiǎn)基金由省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支，市、州社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只設(shè)基金收入戶和支出戶，不設(shè)財(cái)政專戶。縣級(jí)每月25日前，將征繳基金通過本級(jí)基金收入戶劃轉(zhuǎn)至市級(jí)基金收入戶，市級(jí)每月28日前劃轉(zhuǎn)至省級(jí)基金收入戶，省級(jí)月末將收入戶基金全部劃轉(zhuǎn)至財(cái)政專戶。基金支出方面，通過信息系統(tǒng)逐級(jí)生成基金支出匯總表上報(bào)，經(jīng)省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核后，及時(shí)劃撥至市級(jí)基金支出戶，再劃入縣級(jí)基金支出戶。為確保待遇發(fā)放，在市（縣）支出戶上預(yù)留兩個(gè)月周轉(zhuǎn)金。同時(shí)，市州原結(jié)余基金暫存當(dāng)?shù)兀?016年6月30日前，上繳省級(jí)工傷保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶。為明確地方在基金征收上的責(zé)任，實(shí)行基金預(yù)算管理，每年度，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后，由省級(jí)下達(dá)各地工傷保險(xiǎn)基金年度收支預(yù)算，因未完成征收任務(wù)形成的基金缺口，由同級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)。

2.5實(shí)施精細(xì)化管理和服務(wù)延伸。

在上述“四統(tǒng)一”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化管理職能。如，建立工傷認(rèn)定會(huì)商機(jī)制，對(duì)案情復(fù)雜爭議較大、視同工亡等工傷案例，由省工傷保險(xiǎn)行政部門組織省、市工傷保險(xiǎn)行政、經(jīng)辦、勞動(dòng)能力鑒定以及法規(guī)等部門共同會(huì)商，形成共識(shí)；制定勞動(dòng)能力鑒定質(zhì)量考核辦法，細(xì)化考核指標(biāo)，提高鑒定質(zhì)量；建立事故報(bào)告制度，要求用人單位發(fā)生事故后，在24小時(shí)之內(nèi)報(bào)送事故快報(bào)，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)錄入信息系統(tǒng)，生成事故報(bào)告回執(zhí)，告知用人單位如何進(jìn)行就醫(yī)管理，如何申請(qǐng)工傷認(rèn)定和鑒定，以及有關(guān)注意事項(xiàng)，并開具就醫(yī)通知書，醫(yī)療機(jī)構(gòu)可查看下載，按服務(wù)協(xié)議開展工作；建立全省統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)藥品、診療項(xiàng)目、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)及一次性醫(yī)用材料“三目錄”標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，作為工傷醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算依據(jù)。

3實(shí)施成效

3.1各地工作均衡發(fā)展。

通過省級(jí)統(tǒng)籌的撬動(dòng)，工傷保險(xiǎn)各項(xiàng)規(guī)章制度由省建立健全，改變了原地區(qū)政策分散，標(biāo)準(zhǔn)差異大的狀況，緩解了地區(qū)之間發(fā)展不平衡的矛盾，諸多問題得以解決。如，原部分地區(qū)由于基金結(jié)余小，工傷預(yù)防、康復(fù)工作無力探索，現(xiàn)按統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)即可推進(jìn)相關(guān)工作；原地區(qū)之間費(fèi)率及費(fèi)率浮動(dòng)辦法不一，影響用人單位公平發(fā)展的問題，現(xiàn)因費(fèi)率和費(fèi)率浮動(dòng)辦法統(tǒng)一可得以解決；各地工傷職工工傷待遇也不再因地區(qū)政策、標(biāo)準(zhǔn)、基數(shù)差異而形成差距。

3.2基金調(diào)控能力增強(qiáng)。

截至2015年6月底，全省工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)280萬人，享受長期待遇人數(shù)24052人，從2014年7月至2015年6月，共征收工傷保險(xiǎn)基金13.8億元，市州悉數(shù)上繳省級(jí)，發(fā)放工傷待遇11.3億元，累計(jì)結(jié)余18.2億元，“盤子”大了，互濟(jì)能力增強(qiáng)了，能夠確保全省各市州工傷保險(xiǎn)待遇按時(shí)足額發(fā)放，解除了支付風(fēng)險(xiǎn)之憂，并為調(diào)整費(fèi)率，減輕用人單位負(fù)擔(dān)奠定了基礎(chǔ)。

3.3管理能力大幅提升。

在2014年全省工傷人員長期性待遇提高20%的情況下，基金支出同比下降7%（全國工傷基金支出年均增長為29.2%），其中工傷醫(yī)療費(fèi)用下降12%，人均住院費(fèi)用從16425元降到14484元，環(huán)比下降12%，系2008年以來，首次出現(xiàn)下降。如，安順市省級(jí)統(tǒng)籌前繳費(fèi)基數(shù)低，經(jīng)辦管理薄弱，對(duì)協(xié)議醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力，出現(xiàn)基金缺口3600多萬元，省級(jí)統(tǒng)籌后，嚴(yán)把基金入口和出口關(guān)，繳費(fèi)基數(shù)提高了24%，醫(yī)療費(fèi)用支出下降18%，用省級(jí)統(tǒng)籌以后的收入沖減缺口后，尚有結(jié)余668萬元。

3.4服務(wù)水平得到提高。

以工傷事故快報(bào)和就醫(yī)通知書管理的方式，解決了過去工傷醫(yī)療在先、工傷認(rèn)定結(jié)論在后帶來的不能及時(shí)結(jié)算的問題。年內(nèi)可實(shí)現(xiàn)省內(nèi)異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算，避免參保人員就醫(yī)費(fèi)用“墊資”和報(bào)銷“跑腿”難題。

3.5信息化管理上臺(tái)階。

實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)大集中，省內(nèi)不同區(qū)域職業(yè)病人員在全省流動(dòng)信息可共享，有利于預(yù)防和控制職業(yè)病騙保。通過信息系統(tǒng)經(jīng)辦業(yè)務(wù)，及時(shí)便捷準(zhǔn)確。

4存在問題

4.1地方權(quán)責(zé)意識(shí)減弱。

一方面，由于基金上繳，省與市、縣之間利益格局發(fā)生變化，地區(qū)基金結(jié)余優(yōu)勢(shì)喪失，基金缺口兜底責(zé)任上交，導(dǎo)致地方有從原來“主動(dòng)作為”向“被動(dòng)管理”轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，缺乏管理動(dòng)力，甚至出現(xiàn)個(gè)別縣放松管理，基金支出增大的現(xiàn)象；另一方面，實(shí)行“四統(tǒng)一”后，基層管理不規(guī)范、操作隨意行為受到約束，一時(shí)難以適應(yīng)，部分地方矛盾上交，而省級(jí)無論是從職責(zé)職能，還是管理人員，都不足以應(yīng)對(duì)全省各種問題。

4.2缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

雖然基金管理辦法中規(guī)定，“未完成征收任務(wù)形成的基金缺口，由同級(jí)財(cái)政彌補(bǔ)”，事實(shí)上，各級(jí)的基金征收任務(wù)一般均能完成，而在完成任務(wù)之后，不再有繼續(xù)擴(kuò)面征收的動(dòng)力，即缺乏多收有益的機(jī)制。地方原來可以從工傷保險(xiǎn)基金中提取工傷認(rèn)定調(diào)查費(fèi)，以緩解辦公條件差、人員經(jīng)費(fèi)不足等方面的問題，省級(jí)統(tǒng)籌后，由于《工傷保險(xiǎn)條例》中沒有明確，難以突破，影響地方積極性。

5認(rèn)識(shí)與思考

5.1實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，要把握時(shí)機(jī)，在利弊沖突中果斷決策。

從貴州省來看，如操之過急，會(huì)因工作基礎(chǔ)不牢以及基金未出現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，造成實(shí)施阻力較大。如果操之過晚，則因個(gè)別市、州基金缺口過大引起其他市、州抵觸。省級(jí)統(tǒng)籌后，改變了市級(jí)統(tǒng)籌模式下各地自求平衡、自我管理的格局,打破了原有利益關(guān)系。難點(diǎn)在于既要實(shí)行省級(jí)集中管理，又要保持基層工作積極性；既要?jiǎng)澢甯骷?jí)的責(zé)任邊界，又要樹立全省一盤棋思想；既要體現(xiàn)公平，又要維護(hù)效率。以貴州省一年的實(shí)踐來看，有利有弊，利遠(yuǎn)大于弊。基金統(tǒng)收統(tǒng)支，實(shí)現(xiàn)全省互濟(jì)，促進(jìn)制度公平，是化解矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)平衡的有效方式。

5.2省級(jí)統(tǒng)籌成敗的關(guān)鍵是切合實(shí)際，找準(zhǔn)著力點(diǎn)。

貴州大多數(shù)市、州在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、工傷保險(xiǎn)工作基礎(chǔ)等方面條件差別不大。因此，我們的經(jīng)驗(yàn)是一統(tǒng)到底，即堅(jiān)持“四統(tǒng)一”。因?yàn)橹贫炔唤y(tǒng)一，形成攀比；基金不統(tǒng)一，難以調(diào)劑；管理不統(tǒng)一，監(jiān)管乏力；信息不統(tǒng)一，影響效能。在“四統(tǒng)一”中，政策制度是根本和引領(lǐng)，是實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌的基本遵循；業(yè)務(wù)規(guī)程是確保政策落地的主要手段，是管理的重要基礎(chǔ)，制定全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制推行，是改變基層管理薄弱最直接的手段，也是社保服務(wù)的品牌標(biāo)志；信息系統(tǒng)是經(jīng)辦服務(wù)的重要保障，是提升管理能力的關(guān)鍵所在；基金管理是省級(jí)統(tǒng)籌的根本所在，是改變管理模式的核心內(nèi)容。

5.3高度重視省級(jí)統(tǒng)籌后顯現(xiàn)的問題，加以解決，確保省級(jí)統(tǒng)籌持久地發(fā)揮正面效應(yīng)。

一是建立激勵(lì)約束機(jī)制。可采取包括擴(kuò)面征收、業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容的積分制管理，將積分情況與提取工傷預(yù)防、工傷康復(fù)等費(fèi)用掛鉤，實(shí)行定期通報(bào)和年終評(píng)比制度。二是完善政策體系，應(yīng)用費(fèi)率調(diào)節(jié)手段，根據(jù)基金收支率，實(shí)行差別費(fèi)率與浮動(dòng)費(fèi)率，鼓勵(lì)地方政府和用人單位重視安全生產(chǎn)，減少工傷事故發(fā)生。三是進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)管理，合理制定年度目標(biāo)任務(wù)，優(yōu)化信息管理系統(tǒng)，探索與住建等多部門聯(lián)網(wǎng)，適時(shí)掌握可擴(kuò)面信息，加大宣傳工作力度，使企業(yè)主動(dòng)參保。

作者：謝丹青 劉洋 單位：貴州省人力資源社會(huì)保障廳